Warum der richtige Begriff von „Verteidigung“ entscheidend ist

Für Mölling stellt sich die Lage anders dar. Er sieht viel größere geopolitische und technologische Veränderungen auf die Bundesrepublik zukommen, deren Veränderungsimpulse nicht zuletzt einen endgültigen Abschied vom Leitbild der Armee im (Auslands-)Einsatz nahelegen. Angezeigt sei eine neue Konzentration auf die Landesverteidigung, wobei die Zukunft  der Verteidigung gerade angesichts russischer Desinformationskampagnen und Formen der hybriden Kriegsführung ein neues Gesicht aufweisen und ein zunehmend nichtmilitärisches Gepräge annehmen müsse.

Mir scheint kein notwendiger Widerspruch zwischen den beiden Analysen zu liegen. Die Wahrnehmung von sicherheitspolitischer Verantwortung wird auch in Zukunft koordinierte Einsätze im Ausland erfordern, ebenso wie ein wachsendes Bewusstsein für die Herausforderungen, die neue und alte Bedrohungen für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland bedeuten.

Beide Szenarien werfen Fragen des Völker- wie des deutschen Verfassungsrechts auf, die für eine künftige Regierungskoalition nicht einfach aufzulösen sein werden. Dies zeigt schon ein Blick in die Wahlprogramme der Parteien, die – in unterschiedlicher Detailtiefe – Aussagen zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik enthalten und damit auch denkbare Bruchlinien in zukünftigen Koalitions­verhandlungen erkennbar machen. Die Debatten um Koalitionen der Willigen und die neue Landesverteidigung kreisen dabei beide um den rechtlichen Kernbegriff der Verteidigung, dessen Verständnis in deutschen sicherheitspolitischen Debatten noch geschärft werden könnte.

Die These dieses Beitrags ist es, dass ein stärker vom Völkerrecht informiertes Verständnis des Verteidigungsbegriffs im Grundgesetz einen Schlüssel zum Erreichen von konsensfähigen Positionen zwischen potenziellen künftigen Koalitionspartnern darstellen kann. Bisher werden die wehrverfassungsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes überwiegend so verstanden, dass die verfassungsrechtlich zulässigen Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr hinter dem völkerrechtlich Erlaubten zurückbleiben. Dies muss nicht in allen Aspekten so bleiben und soll im Folgenden näher erläutert werden.

Rechtliche Grundlagen

Zunächst aber sei in aller Kürze an die Eckpfeiler der völker- und verfassungsrechtlichen Rechtslage erinnert. Das Völkerrecht kennt im Wesentlichen zwei anerkannte Ausnahmen vom allgemeinen Gewaltverbot nach Art. 2 Nr. 4 der UN-Charta: die Ermächtigung von Zwangsmaßnahmen durch den UN-Sicherheitsrat nach Kapitel VII der Charta einerseits und die individuelle oder kollektive Selbstverteidigung im Fall eines bewaffneten Angriffs nach Art. 51 der Charta andererseits. Über weitere mögliche Rechtfertigungsgründe wird kontrovers diskutiert, etwa im Hinblick auf das Konzept der sogenannten Schutzverantwortung („R2P“), wobei sich die völkerrechtliche Diskussion aber insoweit dahingehend entwickelt hat, dass ein militärisches Eingreifen ohne Ermächtigung des Sicherheitsrats in der internationalen Gemeinschaft nicht mehrheitsfähig ist.

Im deutschen Verfassungsrecht findet diese völkerrechtliche Rechtslage ihre Entsprechung in der durch Art. 24 Abs. 2 des Grundgesetzes vorgesehenen Möglichkeit der Einordnung in ein System der gegenseitigen kollektiven Sicherheit. Das Verständnis dieser Vorschrift wurde maßgeblich durch die erste Auslandseinsätze-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1994 geprägt, in der der Grundstein für die Beteiligung der Bundesrepublik an Einsätzen im Rahmen von UN und NATO gelegt wurde.

Lange Zeit umstritten war es, ob auch die Europäische Union als ein solches System der gegenseitigen kollektiven Sicherheit angesehen werden kann. Wurde dies 2009 vom Bundesverfassungsgericht in seiner Lissabon-Entscheidung noch in Abrede gestellt, signalisierte der Beschluss zum Anti-IS-Einsatz aus dem Jahr 2019 hier Bewegung in der Karlsruher Rechtsprechung. Jedenfalls ist unstrittig, dass Einsätze zur Wahrnehmung eines ­Sicherheitsratsmandats unter Art. 24 Abs. 2 GG fallen, ebenso wie dies grundsätzlich auf Einsätze im Rahmen der NATO zutrifft. Für Einsätze im Rahmen der ­NATO und der EU gilt jedoch, dass hier gesondert die Völkerrechtskonformität des Einsatzes von Waffengewalt an sich zu prüfen ist, kommt diesen Organisationen doch keine Möglichkeit zur Ermächtigung von Waffengewalt zu. Dies kann nur der UN-Sicherheitsrat leisten.

Völkerrechtskonforme Einsätze

Auch ohne UN-Mandat können Einsätze im Rahmen von NATO und EU jedoch völkerrechtskonform und – nach der hier vertretenen These – auch mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Dies kann, darüber hinaus, auch für Einsätze ohne multilaterale Einbindung gelten. Der Schlüssel zur Verfassungskonformität solcher Einsätze liegt in Art. 87a GG, wonach der Bund Streitkräfte zur Verteidigung aufstellt (Abs. 1) und „außer zur Verteidigung“ Einsätze nur zulässig sind, soweit das Grundgesetz sie ausdrücklich zulässt (Abs. 2).

Was bedeutet nun Verteidigung im Sinne dieser Vorschrift? Der Verteidigungsbegriff muss zunächst vom Verteidigungsfall nach Art. 115a GG unterschieden werden. Denn Verteidigung ist auch ohne Ausrufen dieses Verteidigungsfalls möglich. Die Ausrufung desselben sieht nur gewisse staatsorganisationsrechtliche Modifikationen für eine Verteidigungslage vor, die beschlossen werden können, wenn es die Lage erfordert, deren Aktivierung aber nicht zwingend vorgeschrieben ist. Unstrittig ist, dass Verteidigung im Sinne des Art. 87a GG jedenfalls die Abwehr eines Angriffs auf das Bundesgebiet ermöglicht. Darüber hinaus spricht aber meines Erachtens viel dafür, den Verteidigungsbegriff hier so auszulegen, wie er im Völkerrecht verstanden wird.

Die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes erfordert es, wehrverfassungsrechtliche Begriffe und Bestimmungen so auszulegen, dass der Bundesrepublik von der Völkerrechtsordnung erwünschtes Verhalten nicht ungebührlich erschwert wird. Nun gibt es ohne gesonderte Verabredung keine völkerrechtliche Pflicht, einem Drittstaat im Fall eines bewaffneten Angriffs zur Hilfe zu eilen.

Politisches Ermessen Bündnisfall

Selbst der Bündnisfall nach Art. 5 ­NATO-Vertrag und die Beistandsklausel nach Art. 42 Abs. 7 des Vertrags über die Europäische Union stellen es letztlich in das politische Ermessen der Mitgliedstaaten, ob und wie sie sich an einer Verteidigungshandlung beteiligen. Nicht übersehen werden sollte dabei aber, dass sowohl diese Vorschriften als auch das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 UN-Charta Ausdruck der Erwartung sind, dass Staaten gemeinsam gegen den völkerrechtswidrigen Einsatz von Waffengewalt vorgehen. Die Ausübung kollektiver Selbstverteidigung ist damit nicht nur eine Schutzmaßnahme zugunsten eines angegriffenen Drittstaats, sondern auch ein Beitrag zur Aufrechterhaltung der Autorität eines Eckpfeilers der oft beschworenen „regelbasierten internationalen Ordnung“.

Ein grundgesetzliches Verständnis des Verteidigungsbegriffs, der diesen von der völkerrechtlichen Normentwicklung abschneidet, wäre eine nach innen gekehrte, geradezu isolationistische Vorstellung, die mit der in der großen Mehrzahl der Wahlprogramme für die Bundestagswahl proklamierten Bereitschaft, sich zu einer gewachsenen Rolle Deutschlands in der Welt zu bekennen, nur schwer vereinbar wäre. In jedem Fall würde er die Glaubwürdigkeit deutscher Sicherheits- und Verteidigungspolitik unterminieren.

Nach dieser Lesart ermöglicht Verteidigung im Sinne des Grundgesetzes jedenfalls nicht nur die klassische Landesverteidigung, sondern auch kollektive Selbstverteidigung zugunsten eines angegriffenen Staates. Dieser kann Mitglied von NATO oder EU sein, muss es aber nach der völkerrechtlichen Rechtslage nicht sein. Damit wäre es auch verfassungsrechtlich vertretbar, im Rahmen von Koalitionen mit anderen Staaten einem Staat Unterstützung zu leisten, der sich einem bewaffneten Angriff ausgesetzt sieht.

Geführt werden sollte diese Diskussion aber ohne Rekurs auf den uneindeutigen und schillernden Begriff der „Koalitionen der Willigen“. Die meisten Leserinnen und Leser werden bei diesem Begriff an den Irak-Krieg 2003 denken, der von den Ver­einigten Staaten von Amerika und dem Vereinigten Königreich sowie einer mehr oder weniger deutlich konturierten Koalition von Staaten geführt wurde. Dieser nach der Auffassung der praktisch einhelligen Mehrheit der Völkerrechtswissenschaft rechtswidrige Krieg verdeckt jedoch eine breitere Verwendung des Begriffs der Koalitionen der Willigen, die insbesondere von den Vereinigten Staaten seit Ende der 1990er Jahre betrieben wurde. Wie der mexikanische Völkerrechtler Alejandro Rodiles in seinem Buch „Coalitions of the Willing and International Law“ herausgearbeitet hat, geht die Verwendung des Begriffs weit über diesen Kontext hinaus.

Völkerrecht der Global Governance

Der Koalitionsbegriff steht dabei für eine breitere Hinwendung zu einem informell geprägten Völkerrecht der „Global Governance“, in dem Koalitionen ad hoc und nach pragmatischen, aber von strategischen US-Interessen geprägten Erwägungen zusammengestellt werden. Beispiele hierfür sind sowohl die Financial Action Task Force (FATF) als auch Initiativen im Bereich der Nichtverbreitung von ­Nuklearwaffen.

Prägendes Merkmal solcher Koalitionen ist aber nicht alleine das Handeln außerhalb von formal strukturierten internationalen Organisationen. Vielmehr steckt in diesen Initiativen der Versuch einer Umwandlung etablierter multilateraler Prozesse. Die formal geprägten und als schwerfällig wahrgenommenen multilateralen Entscheidungsformen sollen durch flexible Ad-hoc-Lösungen ersetzt werden. Wenn dies das an und für sich prägende Merkmal von Koalitionen der Willigen sein soll, trägt dann dieser Begriff etwas Erhellendes bei, wenn es um militärische Einsätze ohne Sicherheitsratsmandat geht?

Ich meine nein. Schon gar nicht ist dies der Fall, wenn Missionen im Rahmen von NATO und EU durchgeführt werden. Dann besteht weiterhin eine multilaterale ­Einbindung, was verfassungsrechtlich im Hinblick auf Art. 24 Abs. 2 GG bedeutsam ist.

Nur zur Klarstellung wiederholt sei der Hinweis, dass eine Beschlussfassung im Rahmen von NATO und EU für sich genommen noch nichts über die Völkerrechtskonformität eines spezifischen Einsatzes aussagt. Auch außerhalb von NATO und EU kann ein solcher Einsatz aber nach dem obenstehend Gezeigten völkerrechts- und verfassungskonform sein, wenn es sich um kollektive Selbstverteidigung nach Art. 51 UN-Charta und Art. 87a GG handelt.

Wird eine solche Verteidigungshandlung außerhalb von UN, NATO und EU durchgeführt, so macht dies einen Einsatz aber noch nicht zur Koalition der Willigen: Denn eine im Einzelfall notwendige, international koordinierte Verwendung der Streitkräfte zur Aufrechterhaltung der Autorität des Gewaltverbots dient gerade nicht dazu, die Entscheidungsmechanismen von UN, NATO und EU zu ­unterminieren.

Rat für die neue Bundesregierung

Für eine neue Bundesregierung, die weiterhin auf den Beitrag Deutschlands zur Aufrechterhaltung einer regelbasierten internationalen Ordnung dringen möchte, muss es sich von selbst verstehen, dass ein solcher Einsatz außerhalb von UN, NATO und EU nur die Ausnahme sein kann. Ausschließen sollte man diese Möglichkeit aber nicht. Nicht nur der UN-Sicherheitsrat erscheint heute notorisch blockiert; auch die Einigkeit unter den NATO- und EU-Mitgliedstaaten ist keine Selbstverständlichkeit mehr. Begibt sich ein Staat wie die Bundesrepublik Deutschland ob dieser Sachlage aller Möglichkeiten zum Streitkräfteeinsatz im Ausland, wird die Berufung auf die Bereitschaft, internationale Verantwortung zu übernehmen, schnell wohlfeil.

Eine an den völkerrechtlichen Entwicklungen orientierte Auslegung des Verteidigungsbegriffs wird schließlich auch helfen, die neuen Herausforderungen der Landesverteidigung gegen Cyber und ­hybride Formen der Bedrohung zu bewältigen. Auch hier kann ein koordiniertes Vorgehen, gleichsam eine kollektive Form der Cyber-Selbstverteidigung, ein wirksames Mittel darstellen, um digitale Aggressoren in die Schranken zu weisen.     

Helmut Philipp Aust ist Professor für Öffentliches Recht und die Internationalisierung der Rechtsordnung an der FU Berlin

Der Text von Dr. Jana Puglierin erschien in der IP 3/2021 mit dem Titel „Unwillige Koalitionäre. Militärmissionen politisch zu unterstützen, eine aktive Beteiligung aber auszuschließen: Diese deutsche Haltung stößt an ihre Grenzen. In der IP 4/2021 erwiderte Dr. Christian Mölling darauf mit seinem Beitrag „Die falsche Debatte. Deutschlands Verteidigungspolitik steht vor epochalen Herausfor- derungen – Auslandseinsätze der Bundeswehr gehören nicht dazu“.