Wird das Völkerrecht instrumentalisiert?

Zunächst hat Südafrika am 29. Dezember 2023 Israel auf Grundlage der UN-Konvention zur Verhütung und Bestrafung des Völkermords von 1948 verklagt. Der Hauptvorwurf: Israels Kampfhandlungen im Gazastreifen stellten einen Völkermord dar. Südafrika beantragte den Erlass vorläufiger Maßnahmen. Diesen Anträgen ist der IGH in mehreren Entscheidungen seit seiner ersten Anordnung vom 26. Januar 2024 in Teilen gefolgt – mit zunehmender Eindringlichkeit, ohne allerdings damit bisher festgestellt zu haben, dass in Gaza tatsächlich ein Völkermord stattfindet.

Dies wäre im Rahmen des Eilverfahrens mit seinen auf schnelle Entscheidung ­ausgerichteten Beweis- und Verfahrensstandards weder zu erwarten noch angemessen. Vielmehr sind maßgebliche Teile der Anordnungen des IGH darauf gestützt, dass die Völkermordkonvention nicht nur die Begehung eines Völkermords an sich verbietet, sondern auch Verhinderungs- und Bestrafungsverpflichtungen vorsieht. Zugleich hat der Gerichtshof aber auch in einer Anordnung vom 24. Mai 2024 die Einstellung der israelischen Militäroperation in Rafah gefordert, soweit diese geeignet sei, die Rechte der Palästinenserinnen und Palästinenser aus der Völkermordkonvention zu gefährden.

Immer häufiger werden ­aktuelle Konflikte und Menschenrechtsfragen 
vor den IGH gebracht 

Ein zweites Verfahren vor dem IGH wurde von Nicaragua am 1. März 2024 gegen Deutschland angestrengt und zielt auf eine Verurteilung der Bundesrepublik für die Unterstützung Israels bei der Begehung vermeintlicher Verstöße gegen die Völkermordkonvention und das humanitäre Völkerrecht ab. Nicaragua stützte sich in seinem verfahrenseinleitenden Schriftsatz sowohl auf die allgemeine politische Unterstützung Israels durch Deutschland als auch auf die Lieferung von Waffen.

Die Bundesregierung trat diesen Vorwürfen im Haager Friedenspalast mit einer Mischung aus Prinzipienorientierung (Sicherheit Israels als deutsche Staatsräson), prozeduralen Argumenten und dem konkreten Verweis auf eine seit Ende 2023 zunehmend restriktive Genehmigung von Waffenexporten nach Israel entgegen. Der IGH hat in seinem Beschluss vom 30. April 2024 keine vorläufigen Maßnahmen gegen Deutschland bezeichnet, aber das Verfahren auch nicht von der Liste der anhängigen Fälle gestrichen, wie es Deutschland beantragt hatte. Zudem hat der Gerichtshof auf die Pflichten von waffenexportierenden Staaten dezidiert hingewiesen und sich auch in diesem Beschluss äußerst besorgt über die humanitäre Lage im Gazastreifen gezeigt. 

Beide Verfahren werden fortgeführt. Hauptsacheentscheidungen werden aufgrund der üblichen Zeitabläufe vor dem IGH noch einige Zeit auf sich warten lassen. 

Diese beiden Gerichtsverfahren sind keine isolierten Ereignisse. Zunehmend werden aktuelle Großkonflikte, aber auch politisch aufgeladene Fragen der Einhaltung von Menschenrechten vor dem IGH zum Gegenstand von Verfahren gemacht. Gambia hat bereits 2019 Myanmar wegen des Völkermords an den Rohingya verklagt, was auch von Deutschland mit einer Intervention in das Verfahren im November 2023 unterstützt wurde. Die Ukraine hat in teilweise sehr kreativer Form Russland aufgrund von verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen für ­unterschiedliche Aspekte der seit 2014 andauernden russischen Kriegführung verklagt – auch hier unterstützt von einer Phalanx von überwiegend westlichen Staaten, darunter auch Deutschland. Kanada und die Niederlande haben am 8. Juni 2023 ein Verfahren gegen Syrien wegen Verstößen gegen die UN-­Antifolterkonvention angestrengt. Und am 26. September 2024 hat die Bundesregierung angekündigt, gemeinsam mit anderen Staaten Afghanistan wegen der Missachtung der UN-Frauenrechtskonvention verantwortlich zu machen, was bei einer ausbleibenden Änderung der Menschenrechtslage in Afghanistan in ein Verfahren vor dem IGH münden soll. 

Um was handelt es sich wirklich?

Diesen Verfahren und Interventionen ist gemeinsam, dass es den antragsstellenden Staaten nicht durchweg um die Durchsetzung eigener Rechtspositionen geht. Vielmehr basieren die Klagen zum Teil auf dem Versuch der Durchsetzung von sogenannten Verpflichtungen erga omnes (partes), d.h. von völkerrechtlichen Normen, an deren Einhaltung alle Staaten oder jedenfalls alle Parteien eines völkerrechtlichen Vertrags ein Interesse haben. So betrachtet sind Südafrika und Nicaragua Drittstaaten, die nicht unmittelbar am Gazakrieg beteiligt sind, aber gleichwohl auf die Einhaltung völkerrechtlicher ­Normen drängen. 

Dieser Trend vermengt sich mit der wachsenden Bereitschaft, laufenden Verfahren zwischen anderen Staaten beizutreten, um auf die Auslegung der streitgegenständlichen völkerrechtlichen Verträge Einfluss zu nehmen. Für die Einordnung dieser Entwicklungen gibt es unterschiedliche Deutungen und Begriffe: Teils wird von „public interest litigation“ gesprochen, teils von strategischer Prozessführung, teils auch tendenziell ­abwertend von „­lawfare“ – ein Begriff, der eine ungebührliche Instrumentalisierung des Völkerrechts als Mittel der politischen Auseinandersetzung nahelegt. 

Um was handelt es sich also bei den von Südafrika und Nicaragua gegen Israel und Deutschland angestrengten Verfahren? Um begrüßenswerte Versuche von Drittstaaten, völkerrechtlich geschützte Gemeinwohlbelange durchzusetzen? Um strategische Prozessführung, die vor allem dazu dient, Öffentlichkeit zu mobilisieren, was gerade durch die Beantragung von Eilrechtsschutz gelingen soll? Oder sogar um eine Art der kämpferischen Auseinandersetzung in einer größeren und sich dynamisch entwickelnden geopolitischen Gemengelage? 

Unterschiedliche rechtliche Konzepte 

Eine einfache Antwort auf diese Fragen verbietet sich. In nationalen politischen Öffentlichkeiten wird sehr unterschiedlich auf diese Verfahren geblickt. Dazu zwei anekdotische Eindrücke, um die Bandbreite von Sichtweisen zu verdeutlichen.

In einem Hintergrundgespräch mit einer in Deutschland im politischen Bereich tätigen Stiftung wurde ich Anfang 2024 gefragt, ob es nicht geradezu zynisch wäre, wenn sich mit Israel die einzige Demokratie im Nahen Osten vor dem IGH für Verstöße gegen die Völkermordkonvention zu verantworten habe, ja ob es sich nicht um einen klassischen Fall einer ­Täter-Opfer-Umkehr handele. 

Im Sommer 2024 dagegen ein Gastvortrag an einer südafrikanischen Universität zu den IGH-Verfahren: Dort wurde ich gefragt, ob nicht bereits meine Vortragsankündigung zu kritisieren sei, weil dort von „Gazakrieg“ und nicht vom Völkermord im Gazastreifen die Rede sei, was eine weit verbreitete Stimmungslage im dortigen Auditorium widerspiegelte. 

Beide Positionen zu den IGH-Verfahren nehmen die völkerrechtlichen Aspekte, die sich im Kontext des Gazakriegs stellen, nicht hinreichend ernst. Die Fragen, ob die IGH-Verfahren nicht von vornherein nur Ausdruck einer fragwürdigen Instrumentalisierung des Völkerrechts und seiner Verfahren seien, sind letztlich selbst Formen eines instrumentellen Verständnisses des Völkerrechts, welches missverstanden wird als Recht, das in erster Linie liberalen Demokratien westlicher Prägung diene.

Die Empörung ob der Zurückhaltung, den Begriff des Völkermords zu gebrauchen und ihn nicht gleichsam a priori zur Einordnung des israelischen Vorgehens zu verwenden, lässt sich umgekehrt nicht auf die Eigenlogik des Völkerrechts ein, das mit unterschiedlichen rechtlichen Konzepten und Begriffen arbeitet, deren Differenzierungsgrad einer einfachen Instrumentalisierung zu politischen Zwecken zuwiderlaufen muss, wenn das Völkerrecht zwischen unterschiedlichen Tatbeständen der Verletzung von Normen unterscheiden soll. 

In beide Richtungen gewandt: Nicht jede kritische Rückfrage an Israel, ob angesichts von inzwischen mehr als 40 000 Todesopfern die Verhältnismäßigkeit der Selbstverteidigungshandlung noch gewahrt ist und ob im Gazastreifen den Vorgaben des humanitären Völkerrechts Genüge getan wird, ist eine Aufkündigung der deutschen Solidarität mit und besonderen Verantwortung für Israel. 

Und nicht jede Differenzierung im Hinblick auf die rechtliche Einordnung der israelischen Kriegführung, die darauf beharrt, dass sich der Begriff des Völkermords von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit durch die spezifische Vernichtungsabsicht im Hinblick auf eine durch die Völkermordkonvention geschützte Gruppe unterscheidet, kommt einer Relativierung eines vermeintlich eindeutigen, bei genauerer Analyse aber eben doch alles andere als eindimensionalen Vorgangs gleich.

Die empörte Zurückweisung der internationalen Gerichtsverfahren oder die freihändige Vorverurteilung des israelischen Vorgehens als Völkermord sind Ausdruck einer Moralisierung des politischen Diskurses, die sich völkerrechtlicher Begriffe nur bedient, soweit sie im Einklang mit dem eigenen Weltbild stehen. 

Sorgen um schwerwiegende Verstöße gegen zentrale Normen der Völkerrechtsordnung werden dabei nicht nur von interessierter Seite geäußert. Eine ganze Reihe westlicher Staaten hat in scharfer Form auf die Einhaltung des humanitären Völkerrechts durch Israel gedrängt, zuletzt etwa Norwegen. Die USA haben in einer Untersuchung des Außenministeriums festgehalten, dass es ernstzunehmende Anhaltspunkte dafür gebe, dass von den USA geliefertes Waffenmaterial nicht im Einklang mit dem humanitären Völkerrecht eingesetzt worden sei. Das Vereinigte Königreich hat eine Reihe von Lizenzen für Waffenexporte an Israel aufgrund von schweren Bedenken im Hinblick auf die Einhaltung des humanitären Völkerrechts suspendiert. 

Der IGH ist den Herausforderungen, die in den beiden streitigen Verfahren zum Gazakrieg liegen, bisher überzeugend gerecht geworden. Seine Entscheidungen benennen Risiken von Völkerrechtsverstößen, die angesichts der Entwicklung des Gazakriegs nicht mehr als fernliegend angesehen werden können. Die relative Einigkeit unter den 15 Richterinnen und Richtern des IGH wird zwar in Teilen durch undeutliche Begründungen der Entscheidungen erkauft; aber der Gerichtshof hat sich durch die Verfahren und die Aufmerksamkeit, die ihm dabei zuteilwird, bisher nicht auseinander dividieren lassen. 

Kein Völkerrecht à la carte

Für den deutschen außenpolitischen Diskurs sollten die internationalen Gerichtsverfahren insofern Orientierung bieten, als dass kritische Nachfragen zur Einhaltung des Völkerrechts durch ­Israel nicht ignoriert werden dürfen. Auch wenn über die praktische Reichweite von Stellungnahmen etwa der USA und des Vereinigten Königreichs zur Einhaltung der Normen des humanitären Völkerrechts gestritten werden kann, ist es alles andere als fernliegend, von der israelischen Regierung ein glaubhaftes Bekenntnis zur Verwendung von Waffen zu fordern, die von Deutschland für einen Export genehmigt werden sollen. Nichts anderes verlangt der UN-Waffenhandelsvertrag, an dessen prozedurale Vorgaben für Entscheidungen über Waffen­exporte Deutschland gebunden ist. Die Logik dieses Vertragsregimes ist es gerade, durch Prozeduralisierung das Risiko für schwerwiegende Völkerrechtsverstöße zu minimieren. 

Deutschland kann von 
der israelischen Regierung ein glaubhaftes Bekenntnis zur Verwendung von Waffen fordern, 
die Berlin für einen Export 
genehmigen soll

Für westliche Demokratien wie die Bundesrepublik und ihre außenpolitischen Communities stellen sich besonders schwierige Fragen. Lange Zeit war das Bekenntnis zur Völkerrechtsfreundlichkeit und zur internationalen Zusammenarbeit ohne nennenswerte politische Kosten zu haben. Im speziellen Kontext des Gaza­kriegs scheint dieses Bekenntnis zum Völkerrecht teilweise brüchig zu werden, was auch an den Reaktionen zu beobachten war, die auf die zwischenzeitlich erfolgte Anordnung von Haftbefehlen sowohl gegen die Hamas-Führung als auch gegen den israelischen Premier Benjamin Netanjahu und den damaligen Verteidigungsminister Joaw Gallant durch den Chefankläger des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) folgten. Völkerrechtsfreundlichkeit darf nicht à la carte gelten, sondern muss als Ausdruck einer verfassungsrechtlichen Grundentscheidung des Grundgesetzes ernst genommen werden. 

Für die deutsche Außenpolitik ist die Begriffswahl von entscheidender Bedeutung für ihre Glaubwürdigkeit sowohl in der politischen Öffentlichkeit als auch in den völkerrechtlichen Debatten in Wissenschaft und Praxis. Im Kern geht die Verwendung des Begriffs „lawfare“ davon aus, dass zwischen legitimen und missbräuchlichen Befassungen von Gerichten unterschieden werden kann. Jedenfalls dem positiv geltenden Völkerrecht ist eine solche Unterscheidung fremd. Sie ist im Prozessrecht des IGH nicht verankert. Es gibt keine Voraussetzung, dass ein Staat, der ein Verfahren vor dem IGH anstrengt, dies mit der sprichwörtlichen weißen Weste tut. Was als legitim und was als missbräuchlich angesehen wird, ist eine politische Frage. Eine Bezeichnung des von Nicaragua gegen Deutschland angestrengten Verfahrens als „lawfare“ würde die deutsche Beteiligung an den von Gambia und der Ukraine angestrengten Verfahren als rein politisch motiviert erscheinen lassen, der Bundesrepublik weitere Vorwürfe von Doppelstandards einbringen und das Eintreten für die ­Herrschaft des Rechts in den internationalen Beziehungen ­schwächen. 

Doppelmoral oder Glaubwürdigkeit

In der aktuellen Situation steht für die Staaten des Westens viel auf dem Spiel. Ihre Glaubwürdigkeit im Hinblick auf ihren Einsatz für eine auf dem Völkerrecht basierende internationale Ordnung hat enorm gelitten, was die wiederkehrenden Vorwürfe der Doppelstandards zeigen. Westliche Staaten haben durch Völkerrechtsverletzungen im Kosovo-Krieg 1999, im Irak-Krieg 2003 sowie in bewaffneten Interventionen wie in Libyen 2011 dazu beigetragen, dass autoritäre Regime eigene Völkerrechtsverstöße leichter relativieren können. Russlands absurde „Rechtspositionen“ zur Rechtfertigung seines Angriffskriegs gegen die Ukraine leben ein Stück weit von solchen tu ­quoque-(auch du)-Argumentationen. 

So sind die gegen Israel und Deutschland eingeleiteten IGH-Verfahren eine Chance, der zunehmend vehement geführten Doppelstandards-Diskussion einen neuen Spin zu geben. Durch ihr Auftreten vor dem IGH verstricken sich Staaten wie Südafrika und Nicaragua potenziell in ihren eigenen Doppelstandards. Südafrikas Regierung kann sich insofern nicht nur im Hinblick auf seine Geschichte der Apartheid auf eine naheliegende Solidarität mit dem palästinensischen Volk berufen, sondern muss sich auch unbequeme Fragen nach den engen Beziehungen mit der Hamas und mit ­sudanesischen Generälen gefallen lassen. Nicaraguas Regierung macht sich durch die Geltendmachung von völkerrechtlichen Menschenrechten vor einem internationalen Gericht als zutiefst autoritäres Regime selbst angreifbar. 

Die Inanspruchnahme einer moralischen Überlegenheit macht verwundbar. Westliche Staaten haben dies in den vergangenen Jahren schmerzlich erleben müssen. Ihr Einsatz für die Ukraine und ihren Verteidigungskampf, der auch ein Kampf zur Verteidigung der Völkerrechtsordnung ist, leidet unter der Hermeneutik des Verdachts, dass sich hinter dem Bekenntnis zum Völkerrecht nur der Einsatz für eine bestimmte machtpolitische Präferenz verberge. Je mehr die Staaten des Globalen Südens es westlichen Staaten nachtun und sich in ihrem Engagement für die Einhaltung des Völkerrechts in eigenen Widersprüchen verstricken, desto eher kann die Sackgasse der unfrucht­baren Doppelstandards-Diskussion verlassen werden. 

Damit dieses Ziel erreicht werden kann, sollten sich westliche Staaten aber in ihren außenpolitischen Diskussionen und in ihrer Positionierung zur internationalen Gerichtsbarkeit nicht auf einen Pfad der Polarisierung locken lassen und die Gerichtsverfahren von vornherein als Formen der politischen Instrumentalisierung abwerten. Auch in politisch kontroversen Lagen werden Fälle an Gerichte herangetragen, die sich in der Sprache des Rechts mit ihnen zu beschäftigen haben. Sie dabei konstruktiv und in der Sprache des Völkerrechts zu begleiten, wird langfristig mehr zur Stabilisierung der Völkerrechtsordnung beitragen, als sich ebenfalls auf das Spielfeld der Hermeneutik des Verdachts zu begeben, auf dem alle nur verlieren können – nicht zuletzt das Völkerrecht.                                     

Dieser Artikel ist in der gedruckten Version unter dem Titel „Wird das Völkerrecht instrumentalisiert?" erschienen.