31. Dezember 2008

Eile mit Weile

Europa darf Amerika in der Finanz- und Handelspolitik nicht unter Zeitdruck setzen

Von der neuen US-Administration ist zunächst keine internationale Führungsrolle in der Finanz- oder Handelspolitik zu erwarten. Europa sollte jenseits schneller Abschlüsse alle Möglichkeiten für langfristige multilaterale Ansätze ausloten und Überzeugungsarbeit gegenüber den USA leisten, um die weltwirtschaftlichen Herausforderungen anzugehen.

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Wie kommen wir aus der Krise? Wie regulieren wir das internationale Finanzsystem, um künftig solche Krisen zu verhindern? Und wie können wir in der aktuellen Situation die Märkte offenhalten und die stockenden Verhandlungen zur multilateralen Doha-Handelsrunde wiederbeleben? Das sind aus europäischer Sicht drängende Herausforderungen für die Weltwirtschaft zu Beginn der neuen amerikanischen Administration.

Was 2007 im Platzen der US-amerikanischen Immobilienblase seinen Anfang nahm, hat sich mittlerweile zu einer internationalen Banken- und Finanzkrise entwickelt, die nun geradlinig in eine Rezession steuert. Nach aktuellen Einschätzungen des Internationalen Währungsfonds (IWF) wird 2009 zum ersten Mal seit Ende des Zweiten Weltkriegs das Bruttoinlandsprodukt aller Industrieländer schrumpfen, wobei die USA und die Eurozone besonders stark betroffen sind.IWF: Rapidly Weakening Prospects Call for New Policy Stimulus, World Economic Outlook Update, Washington DC, 6.11.2008, www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2008/update/03/index.htm. Auch die ökonomischen Aussichten vieler Schwellenländer, allen voran von China, haben sich rapide verschlechtert.

Gleichzeitig steckt die Doha-Runde der Welthandelsorganisation (WTO) zum multilateralen Abbau weiterer Handelsbarrieren tief in der Krise. Auch drei Jahre nach dem geplanten Ende ist ein erfolgreicher Abschluss noch nicht greifbar. Die Anzahl an verhandelten Themen und WTO-Mitgliedern – mittlerweile sind es 153 Nationen – sprengen förmlich den institutionellen Rahmen und verlangsamen den Prozess entscheidend. Bisher konnte kein tragbarer Interessenausgleich zwischen dem Abbau von Landwirtschaftssubventionen seitens der Industrieländer und mehr Marktzugang zu den Entwicklungs- und Schwellenländern gefunden werden. Die Verhandlungen wurden im Juli 2008 erneut ergebnislos abgebrochen.

Keine amerikanische Führung in der Finanzkrise …

Das Ausmaß, der weitere Verlauf und das Ende der Krise sind derzeit nicht vorhersehbar. Die rasanten Entwicklungen der letzten Wochen und Monate haben gezeigt, dass das, was heute als gegeben gilt, bald schon wieder hinfällig sein kann. Eines ist jedoch sicher: Die Krise hat einmal mehr gezeigt, dass das Schicksal einzelner Volkswirtschaften untrennbar miteinander verbunden ist. Nicht zuletzt hat sich die internationale Zersplitterung des Finanzaufsichtssystems als ein Teil des Problems erwiesen. Die Verfechter der Abkoppelungsthese sind damit grundlegend widerlegt worden. Maßnahmen zur Bewältigung der Krise und zur Offenhaltung der Märkte müssen international abgestimmt sein, um Bestand zu haben. Multilaterale Lösungen sind deshalb in Europas Interesse.

Auf Drängen des damaligen EU-Ratspräsidenten Nicolas Sarkozy und des EU-Kommissionspräsidenten José Barroso lud der scheidende US-Präsident George W. Bush im November 2008 zu einem Gipfel nach Washington ein, auf dem die Staats- und Regierungschefs der 20 wichtigsten Nationen (G-20) über Auswege aus der Krise und die Neugestaltung der globalen Finanzarchitektur berieten. Für Europa war der Gipfel ein Erfolg. Eine Reihe von Vorschlägen, die manche EU-Mitgliedsländer bereits seit geraumer Zeit unter anderem im Rahmen der G-8 und des Finanzstabilitätsforums (FSF) angeregt hatten, fanden sich in der Abschlusserklärung wieder: So sollen alle Märkte, Finanzprodukte und Marktteilnehmer transparenter gestaltet und die Koordination der grenzübergreifenden Aufsicht verbessert werden. Alle Teilnehmer stimmten zu, sich einen „Finanzgesundheitscheck“ durch den IWF (Financial Sector Assessment Programm/FSAP) zu unterziehen. Ferner sollen die Bretton-Woods-Institutionen aufgewertet werden – allen voran der IWF und das um Schwellenländer erweiterte FSF.Erklärung des G-20-Gipfeltreffens über die Finanzmärkte und die Weltwirtschaft vom 17.11.2008, zu finden in der IP-Dokumentation vom Dezember 2008 unter www.internationalepolitik.de.

Der Gipfel in Washington markierte den Anfang eines Reform- und Konsultationsprozesses. Die Teilnehmer erarbeiten nun Vorschläge, die auf dem nächsten Finanzgipfel Anfang April in London vorgestellt werden. Europa drängt auf ein schnelles Ergebnis: Man will bis zum G-8-Gipfel im italienischen La Maddalena im Juli diesen Jahres konkrete Ergebnisse vorweisen können. „Noch nie war das Fenster so weit geöffnet für Verkehrsregeln auf den Finanzmärkten“.Ruth Berschens: EU dämpft französische Ambitionen. Deutschland gehen Pariser Vorschläge für die Reform des Weltfinanzsystems zu weit, Handelsblatt, 5.11.2008. Diese Hoffnung teilt Finanzminister Peer Steinbrück mit vielen europäischen Regierungen.

… und in der Handelspolitik

Nachdem im letzten Jahr die WTO-Verhandlungen zum Abbau weiterer Handelsbarrieren an Dynamik verloren hatten, rückten sie mit der aktuellen Finanzkrise und der damit verbundenen Gefahr der Schließung von Märkten zum Schutz der einheimischen Wirtschaft wieder in den Blickpunkt. Die G-20 verpflichteten sich, in diesem Jahr keinerlei neue protektionistische Maßnahmen zu unternehmen und die Doha-Runde zu einem schnellen Abschluss zu bringen. Dies fand in Europa große Zustimmung: Für die deutsche Regierung und die Europäische Kommission als Hauptverhandlungspartner ist der multilaterale Ansatz im Rahmen der WTO weiterhin oberstes Ziel in der Handelspolitik. Ein zügiger Abschluss sei auch in Zeiten der Krise vorrangig, heißt es aus Regierungskreisen.Vgl. z.B. Alexander Hagelüken und Cerstin Gammelin: WTO plant Handelsgipfel. Einigkeit in Krisenzeiten, Süddeutsche Zeitung, 28.11.2008; BBC: Summit pledge to „restore growth“, 16.11.2008, http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/7731139.stm.

Ein Erfolg der multilateralen Initiativen zur Lösung der drängenden weltwirtschaftlichen Probleme hängt jedoch nicht allein vom Engagement der Europäer ab, sondern maßgeblich von der neuen US-Administration. Wird Amerika den notwendigen politischen Willen und die Kapazität haben, in den nächsten Monaten eine tragende Rolle zu übernehmen? Die derzeitige Antwort lautet: Nein. Man kann und sollte von der neuen Administration zunächst keine Führungsleistung in der internationalen Finanz- und Handelspolitik erwarten, weil Obama mit Blick auf die akute Krise andere, innenpolitische Wirtschaftsprioritäten setzen wird.

Pleiten verhindern, Arbeitsplätze schaffen

Von Oktober 2007 bis Oktober 2008 stieg die Zahl der Zwangsversteigerungen von Eigenheimen in den USA um 25 Prozent;RealtyTrac: Foreclosure Activity Increases 5 Percent in October, 11.11.2008, http://www.realtytrac.com/foreclosure/foreclosure-rates.html. die Arbeitslosigkeit lag im November 2008 mit 6,7 Prozent auf einem 15-Jahreshoch;Bureau of Labor Statistics: Employment Situation Summary, 5.12.2008, http://www.bls.gov/news.release/empsit.nr0.htm.die Binnennachfrage sinkt stetig und eine Reihe von amerikanischen Finanzinstituten und Unternehmen können sich nur noch mithilfe immer neuer staatlicher Rettungspakete vor der Pleite schützen.

Wirtschaftsprobleme haben Obama das Amt beschert; an ihrer Lösung wird er jetzt gemessen. Die Bewältigung der Wirtschaftskrise und die Stabilisierung des Finanzsystems sind deshalb auch für ihn die drängendsten Probleme zu Beginn seiner Präsidentschaft. Sein Schwerpunkt wird jedoch zunächst innenpolitisch sein. Ganz nach dem Prinzip „Das Ausland wählt nicht mit“ wird Obama sich zunächst auf die Binnenwirtschaftslage und die Interessen seiner Wählerschaft konzentrieren: Im Vordergrund werden hier die Ankurbelung der einheimischen Konjunktur in Form von staatlichen Stimulus-Paketen und Steuererleichterungen stehen. Ziel ist es, Arbeitsplätze zu schaffen bzw. zu erhalten, den zeitweiligen Nachfrageausfall zu kompensieren und in Not geratenen Hausbesitzern durch die Restrukturierung von Hypotheken zu helfen.Vgl. The Obama-Biden Plan, http://change.gov/agenda/economy_agenda/.

Über die kurzfristigen Maßnahmen hinaus hat die neue Administration die Notwendigkeit für Reformen der Finanzarchitektur erkannt. Doch auch hier wird der Fokus hauptsächlich national sein: Das bisher undurchsichtige Netz aus verschiedenen Finanzregeln soll rationalisiert, das Risikomanagement der Finanzinstitute verbessert, Eigenkapitalanforderungen erhöht und die Kapazitäten der Zentralbank und der Börsenaufsicht gestärkt werden. Auch wenn sich wichtige Mitglieder aus Obamas Wirtschaftsteam – darunter der designierte Finanzminister Timothy Geithner und der Chef des neu gegründeten Economic Recovery Advisory Board Paul Volcker Z.B. Timothy Geithner: Reducing Risk in the Financial System, Financial Times, 8.6.2008; Paul Volcker: Statement before the Joint Economic Committee, Washington DC, 14.5.2008. – dafür aussprechen, die US-Reformen durch internationale Initiativen zu begleiten, so hat das Überleben und die Stabilisierung des nationalen Finanzsystems Vorrang.

Angst vor dem Freihandel

Gleiches gilt für die amerikanische Handelspolitik. Obama muss angesichts der Fülle von ökonomischen Problemen sein politisches Kapital mit Augenmaß einsetzen. Die Mehrheit der US-Bevölkerung ist dem Freihandel gegenüber kritisch eingestellt. So sank der Anteil der Befürworter von 78 Prozent (2002) auf 58 Prozent (2007).Andrew Kohut: Assessing Globalization: Benefits and Drawbacks of Trade and Integration, Pew Research Center, 24.6.2008. Einer Umfrage von CNN/Opinion Research vom Juni 2008 zufolge äußerte gar die Hälfte der registrierten Wähler die Meinung, dass Freihandel der US-Wirtschaft schade. Die damit verbundenen Ängste werden sich in Zeiten der wirtschaftlichen Unsicherheit verstärken. Zum jetzigen Zeitpunkt wird Obama keinen Vorstoß in der Handelspolitik vornehmen: Er würde damit seine Stammwählerschaft enttäuschen und die Gewerkschaften und ihnen nahe stehenden Parlamentarier verprellen, die er dringend für seine binnenwirtschaftliche Politik braucht.

Die demokratische Mehrheit im Kongress wird nämlich Obamas Wirtschaftspolitik nicht ohne weiteres durchwinken. Aufgrund der verfassungsmäßigen Trennung von Exekutive und Legislative in einem System der Checks and Balances ist der US-Präsident laufend gefordert, im Kongress um Zustimmung für seine Politik zu werben. Diese Aufteilung ist auch entscheidend, wenn es um die Aussichten für die amerikanische Teilnahme in neuen multilateralen Wirtschaftsabkommen geht: Obama wird große Schwierigkeiten haben, vom zunehmend protektionistisch eingestellten Kongress die so genannte „Trade Promotion Authority“ zu erhalten. Diese erlaubt es dem Präsidenten, internationale Handelsabkommen auszuhandeln, die vom Kongress nur als Ganzes angenommen oder abgelehnt werden können. In einem ersten Zugeständnis bot Obama an, das Handelsmandat nur zu beanspruchen, wenn die Legislative mehr Einfluss bekäme.International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD): Obama’s Trade Stance Coming into Focus, Bridges Weekly Trade News, 6.11.2008.Die neue US-Administration wird deshalb zunächst weder in der Handels- noch in der Finanzpolitik eine internationale Führungsrolle einnehmen oder sich entscheidend für den zügigen Abschluss multilateraler Abkommen einsetzen.

Wo kann Europa handeln und wo muss Europa warten?

Europa kann im Alleingang nicht viel ausrichten, wenn es um die Lösung der drängenden weltwirtschaftlichen Probleme geht. Oft spricht es nicht einmal mit einer Stimme, was das europäische Gewicht in multilateralen Verhandlungen erheblich verringert. Dies gilt vor allem für die Finanzpolitik, wo man sich selbst in der Eurozone bisher nicht auf eine Vereinheitlichung der Finanzmarktregulierung einigen konnte. Nichtsdestoweniger muss Europa nicht tatenlos zusehen oder enttäuscht von seinen multilateralen Interessen Abstand nehmen.

Um der unverbindlichen G-20-Erklärung in den kommenden Monaten Taten folgen zu lassen, müssen einige Länder – allen voran die USA – finanzpolitische Praktiken ändern, an denen sie jahrelang gut verdient haben. Ferner wird man aushandeln müssen, wie viel Regulierung und Aufsicht die Finanzmärkte brauchen und welche Rolle und welchen Einfluss die internationalen Finanzinstitutionen haben sollen. Einige der von Europa vorgeschlagenen strengeren Maßnahmen (beispielsweise zu Steueroasen oder zur Regulierung aller Finanzmarktakteure) werden die Amerikaner ablehnen; Obama wird sich auch gegen eine Weltfinanzaufsicht wehren. In anderen Bereichen, wie zum Beispiel der Transparenz- und Kapitaleinlagenanforderungen, ist Kooperation eher möglich. Europa muss nun die Möglichkeiten für multilaterale Ansätze ausloten und Überzeugungsarbeit leisten.

Wer die USA bei internationalen Abkommen mit an Bord holen möchte, muss die innenpolitische Lage verstehen, auf denen die amerikanische Verhandlungsposition fußt. Dies gilt für die angestrebten Reformen in der Finanzarchitektur genauso wie für die multilateralen WTO-Verhandlungen: Auch wenn die aktuelle Wirtschaftskrise die Gefahren in den Blickwinkel rückt, die von einer Errichtung weiterer Handelsbarrieren ausgehen, sollte Europa anbieten, zugunsten eines erfolgreichen Doha-Abkommens vom Ziel des schnellstmöglichen Abschlusses abzurücken. Die neue Administration sollte nicht auf einen Kompromiss drängen, dem der Kongress im Anschluss an die Verhandlungen in Genf die Zustimmung versagen könnte. Das bisher Erreichte muss jedoch erhalten und die Verhandlungen zu Win-Win-Themen – beispielsweise bei den Handelserleichterungen – müssen fortgeführt werden. Des Weiteren kann sich Europa dafür einsetzen, die Freihandelsagenda leichter „verdaulich“ zu machen, indem es sich für eine Koppelung der Handelspolitik mit anderen, in der öffentlichen Meinung als dringender wahrgenommen Themen wie Finanzreform oder Energie- und Klimapolitik ausspricht.

Europa hält in diesem Jahr mehrere wichtige Präsidentschaften: Italien führt die G-8 an, Großbritannien sitzt der G-20 vor und wird den nächsten Finanzgipfel im April ausrichten. Mithilfe dieser Vorsitze will Europa den multilateralen Reformprozess zügig vorantreiben. Die von Sarkozy gesetzten 100 Tage überschneiden sich mit den ersten Wochen von Obamas Amtszeit. Will Europa die neue Administration von Anfang an in die laufenden Verhandlungen einbinden, sollte es Obamas Team jedoch genügend Zeit geben, den Prozess mitzugestalten und die notwendige innenpolitische Rückendeckung zu sichern. Die nächsten Monate werden entscheidend sein, die Weltwirtschaft zu stabilisieren und den Weg zu einer neuen Zusammenarbeit mit den USA im Bereich der internationalen Finanz- und Handelspolitik zu ebnen. Schnelle Abschlüsse gehören nicht dazu.

KATHARINA GNATH ist Associate Fellow der DGAP und Promotionsstudentin der Berlin Graduate School for Transnational Studies.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 1, Januar 2009, S.62 - 70.

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