Dumpingsünder

Im Nachbarland Burkina Faso scheitert der Aufbau eines heimischen Marktes für Milchprodukte dank der EU-Exporte: Über die Hälfte des Joghurts, der dort verkauft wird, rühren örtliche Verarbeiter aus europäischem Milchpulver an. Ein weiterer Teil stammt vom Milchexportweltmeister Neuseeland, dessen Preise auch ohne Exportsubventionen unschlagbar sind. Die Oberschicht in der Hauptstadt Ouagadougou, die neuerdings exotische Milchprodukte wie Käse und Butter nachfragt, bevorzugt – markenbewusst wie ihre Vorbilder in Übersee – eher die europäische Milch als die heimische vom Hirtenvolk der Peul. Kunststück: Eine deutsche Hochleistungskuh gibt jährlich über 6000 Liter. Die Peul melken lediglich einen Bruchteil dieser Mengen. Die deutsche Hochleistungskuh schafft ihr artfremdes Pensum freilich nur mit Kraftfutter, das zu einem guten Teil aus Übersee, vorzugsweise Argentinien und Brasilien, stammt. So verbindet die Milch aus Europa schließlich die Abholzung des Regenwalds mit der Landflucht in Afrika.

Exportsubventionen sind hier, wie in den meisten Fällen, gewissermaßen nur noch das Sahnehäubchen auf dem Butterberg. Natürlich erhalten deutsche Viehhalter und Milchbauern erheblich substanziellere Subventionen durch Betriebs- und Flächenprämien sowie zusätzliche Mittel für die Verfütterung von Getreide. Diese dicken Brocken staatlicher Agrarsubventionen, die weltweit auf über 350 Milliarden Dollar summiert werden, sind unantastbar wie heilige Kühe. Daran sind im Wesentlichen die Verhandlungen der Doha-Runde der WTO gescheitert.

Anders die Exportsubventionen, auch Ausfuhrerstattungen genannt: Dass sie Gift sind für die Entwicklung in den Importländern, ist mittlerweile ein offenes Geheimnis. Worum geht es dabei genau? Im Glossar der EU lesen wir dazu: „Ausfuhrerstattungen ermöglichen es Handelsunternehmen, landwirtschaftliche Erzeugnisse, die sie in der Europäischen Union erworben haben, in einem Drittland zu niedrigeren Preisen zu verkaufen. Die Erstattung (Subvention) deckt die Differenz zwischen dem Binnenmarktpreis der EU und dem Weltmarktpreis, da der Binnenmarktpreis durch die Preisstützung meist über dem Weltmarktpreis liegt.“ Wir lernen daraus, dass Subventionen nicht an Bauern, sondern an Handelsunternehmen gezahlt werden. Dass so etwas überhaupt bekannt wird, ist der Lobbyarbeit von Nichtregierungsorganisationen wie Oxfam und der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft zu verdanken. Das Hauptzollamt in Hamburg, das in Deutschland die Exportsubventionen auszahlt, musste noch in diesem  Jahr von Greenpeace gerichtlich gezwungen werden, wenigstens die zehn größten Empfänger namentlich zu nennen. Darunter sind der Weltmarktführer des Agrarhandels Cargill, die Firma Müllermilch oder der europäische Fleischriese Vion. Selbst dem Cateringunternehmen der Lufthansa gelang es, sich ein Scheibchen abzuschneiden, indem es seine Bordmahlzeiten pfiffig und rechtlich einwandfrei als Export aus der Union deklariert. Die größten Brocken direkter Exportsubventionen gehen übrigens an die Zuckerindustrie. 719 Millionen von insgesamt 1,1 Milliarden Euro, die der EU-Haushalt 2008 für direkte Ausfuhrerstattungen vorsieht, fließen in diesen Bereich.

Fleisch für Afrika

Exportsubventionen gelten längst als Schmuddelkind des Welthandels, was Politiker nicht daran hindert – wider besseres Wissen – neue zu erfinden: Für den Export von Schweinefleisch der weniger edlen Kategorie etwa wurden im August von der EU-Kommission neue Ausfuhrerstattungen zwischen 17 und 54 Euro für 100 Kilo festgelegt. Angetrieben wurde dies vom ehemaligen Landwirtschaftsminister Horst Seehofer, der listig argumentierte: Darüber müsse man sich nicht weiter aufregen, 2013 würden ohnehin alle Exportsubventionen auslaufen. Bauernpräsident Gerd Sonnleitner erklärte es in einem Interview so: „Die Exportsubventionen sind nahezu auf direkt null Prozent abgebaut worden, weil sie schädlich sind.“ Was übrig bleibe, „das sind noch Einzelfälle, die passieren, die aber statistisch von der Menge her nicht mehr messbar sind.“ Der Afrika-Experte des Evangelischen Entwicklungsdiensts EED, Francisco Mari, sieht das anders: „Es werden ungefähr 30 000 Tonnen Fleisch aus Europa nach Westafrika exportiert. Das bedeutet den Verlust von 210 000 Arbeitsplätzen in Afrika, da dort jeder Vollarbeitsplatz ungefähr sieben Menschen ernährt.“

Das vielzitierte Auslaufen der Agrarsubventionen im Jahre 2013 ist bisher ein Phantom. Mit großer Geste hatte die Europäische Union einen solchen Schritt bei den WTO-Verhandlungen in Aussicht gestellt; allerdings nur unter der Bedingung, dass auch die USA mitziehen und gleichzeitig dem Gesamtpaket der Doha-Runde zustimmen. Dies ist jedoch derzeit mehr als zweifelhaft. Auch innerhalb der EU zeigt sich: Kaum erholen sich die Weltmarktpreise von ihrem Höhenflug ein wenig, fordert beispielsweise die Milchwirtschaft schon wieder neue Ausfuhrerstattungen.

Exportsubventionen orientieren sich grundsätzlich am Weltmarktpreis. Anders ausgedrückt: Mit öffentlichen Mitteln über dem Weltmarktniveau gehaltene Preise werden mit weiteren öffentlichen Mitteln wieder heruntersubventioniert. Die Preisexplosion auf dem Weltmarkt führte folgerichtig zu einem spürbaren Rückgang dieser Subventionsform. Verglichen mit Spitzenwerten von über zehn Milliarden Euro, die in den neunziger Jahren zur Förderung des Absatzes europäischer Überschüsse und zur Eroberung neuer Märkte aufgewandt wurden, nehmen sich die heutigen 1,1 Milliarden innerhalb des gesamten EU-Agrarhaushalts von 53,7 Milliarden Euro tatsächlich bescheiden aus. Doch ihre Hebelwirkung ist noch immer verheerend.

Für Bauern in Afrika, Asien und Lateinamerika ist der traditionell an der Rohstoffbörse in Chicago gebildete Weltmarktpreis Fiktion, jedoch eine, die sie in ihrer Wirklichkeit schmerzlich spüren: Nach allgemeiner Marktwirtschaftslehre ist er das Ergebnis von Angebot und Nachfrage auf Basis der zur Herstellung des Produkts notwendigen gesellschaftlichen Arbeitszeit nebst den fixen Kosten, etwa des Bodens. Die landwirtschaftliche Realität kann dieses Modell freilich nicht abbilden. Zum einen, weil sich Boden, Wetter, Ausbeutungs- und Rationalisierungsgrad und andere Faktoren in der Landwirtschaft nicht weltweit vergleichen lassen. Zum anderen, weil das Modell vieles nicht berücksichtigt. Landwirtschaft liefert nicht nur Ware, sondern Produkte und Dienstleistungen von größtenteils ungeschätztem und in der Regel auch nicht bezahltem Wert: etwa Ressourcenmanagement von Wasser, Boden und Klima, Arbeitsplätze und Existenzen auf dem Lande, Kultur, soziale Versorgung sowie Identität, Ästhetik und Erholung. Liefert sie dies nicht oder schlecht, hat das gewaltige gesellschaftliche Folgen, die sich selbst mit größtem Aufwand nicht mehr reparieren lassen. Die Chance, den Weltmarktpreis wenigstens Stück für Stück an die realen und bisher auch noch externalisierten Kosten anzupassen, tendiert jedoch gegen Null – zumindest solange er immer nur von der weltweit billigsten Produktionsmöglichkeit und den Subventionen der EU und USA bestimmt wird.

Mächtige Agrarlobby

Die Wege, auf denen der Export von Agrarprodukten unterhalb ihrem realen – und regional durchaus verschiedenen – Erzeugerpreis ermöglicht wird, sind verschlungen. Während die europäischen Exportsubventionen vergleichsweise übersichtlich erscheinen, nehmen sie in den USA vielfältige Formen an. So werden etwa Baumwollsubventionen von über drei Milliarden Dollar für die Überproduktion der Baumwollfarmer in den Südstaaten offiziell nicht als Exportsubvention gehandelt. Für die Baumwollbauern in Westafrika sind sie jedoch katastrophal. Sie verlieren dadurch zwischen acht und zwanzig Prozent ihres Einkommens, für Hundertausende eine Frage des Überlebens.

Ein weiteres Instrument der USA sind – neben direkten Ausfuhrerstattungen, die auch hier gegenwärtig eine untergeordnete Rolle spielen – subventionierte Kredite an die Empfängerländer: Im laufenden Jahr wurden so Exporte im Wert von drei Milliarden Dollar durch verbilligte Kredite unterstützt, für das Jahr 2009 stehen 3,5 Milliarden für Kredite zur Verfügung. Der Löwenanteil hilft den USA, Exportmärkte in Lateinamerika, Russland, Korea und der Türkei zu erschließen. Insgesamt stehen über 200 Banken in 80 Ländern der Welt auf der Gästeliste. Förderungsfähig sind fast sämtliche Agrarprodukte, selbst Elchgeweihe und Kompostwürmer, aber auch die Errichtung der nötigen Anlagen zur Lagerung und Verarbeitung von US-Exporten. Inwieweit sich diese Kredite auf die Entwicklung der lokalen Märkte auswirken, ist schwer zu beziffern, sicherlich jedoch mit nachhaltigen Folgen: Abhängigkeiten und der Aufbau einer auf die US-Importe ausgerichteten Infrastruktur verhindern die eigenständige Versorgung oft wirksamer als kurzfristige Preisvorteile.

Eine speziell amerikanische Form des Lebensmitteldumpings, das zulasten der lokalen Entwicklung geht, ist die direkte Hungerhilfe. Über 40 Prozent der weltweiten Hungerhilfe stammen aus den USA, 80 Prozent davon gehen nach Afrika. Bei niedrigen Preisen diente das jährlich zwei Milliarden schwere „Food Aid“-Programm dazu, die Getreidepreise in den USA durch gezielten Aufkauf zu stützen. Anders als in allen anderen Geberländern wird die amerikanische Hilfe ausschließlich in Form von heimischer Ware geliefert. Die wird dafür aufwändig um die halbe Welt geschickt. Mindestens 75 Prozent dieser Lieferungen müssen zudem von Schiffen unter amerikanischer Flagge transportiert werden. Dies widerspricht allen internationalen Standards. Denn seit Jahren hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass Hungerhilfe möglichst regional gekauft werden sollte; einerseits, um sie so schnell wie möglich verfügbar zu machen, andererseits, um die regionalen Märkte und damit die Fähigkeit zur Selbsthilfe zu stärken statt zu schwächen.

Die mächtige Agrarlobby wehrt sich gegen einen Plan der Regierung, wenigstens 25 Prozent der Hilfen künftig auch in Form direkter Zahlung zur Beschaffung von Lebensmitteln vor Ort zu erlauben. „US-Lebensmittelhilfe, die gekennzeichnet ist als ‚Geschenk des amerikanischen Volkes‘, ist eines der sichtbarsten Zeichen des guten Willens der Vereinigten Staaten gegenüber den Entwicklungsländern“, heißt es in dem Lobbypapier, „ein solches Erkennungszeichen wäre bei hastig vor Ort gekauften Lebensmitteln nicht möglich.“ Mit solider Mehrheit schmetterten die Abgeordneten beider Häuser den Anflug von Vernunft ab. Lediglich ein „Pilotprojekt“ von jährlich 15 Millionen Dollar ließen sie letztlich passieren.

Die Europäische Kommission sieht sich gegenwärtig mit einem anderen Lobbyaufstand konfrontiert. Sie schlägt vor, Subventionsmittel, die wegen der Explosion der Weltmarktpreise für Lebensmittel nicht zur Stützung der Binnenmarktpreise eingesetzt werden mussten, in Projekte zum Aufbau der Landwirtschaft in Entwicklungsländern einzusetzen. Der Vorschlag stieß bisher auf wenig Gegenliebe in den Mitgliedsstaaten. „Kein Geld für Milchfonds – aber für Entwicklungshilfe“, empörte sich der Bauernverband daraufhin, „das versteht kein Milchbauer mehr.“

Keine Frage: Das Fossil lebt. In Europa, wo die Kritik der schädlichen Wirkungen von Agrar-Dumping und Exportsubventionen in allen politischen Kreisen mittlerweile zum guten Ton gehört, besteht die Gefahr, deren Verdammung schon für die Tat zu nehmen, die bisher leider ausgeblieben ist. Falls und wo doch gehandelt wird, reicht es nicht einmal aus, um die absurdesten, wirtschaftlich oft weniger gewichtigen Spitzen zu kappen. Es muss endlich eine ehrliche, alle Lobbyinteressen gleichermaßen in Frage stellende Debatte darüber beginnen, welche Formen der Unterstützung der Landwirtschaft in Zeiten des Klimawandels, wieder ansteigenden Hungers und sich rapide verknappender Ressourcen gesellschaftlich akzeptabel sind.

BENNY HÄRLIN leitet das Berliner Büro der Zukunftsstiftung Landwirtschaft. Zuvor hat der Agrarexperte viele Jahre für Greenpeace gearbeitet.