Die Unvollendete

Seit Beginn der rot-grünen Regierungskoalition 1998 gleicht die deutsche Migrationspolitik einer Dauerbaustelle. Die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts 2000, die Greencard-Regelung 2001 und die Reform des Aufenthaltsgesetzes 2004 haben den jahrzehntelangen Stillstand beendet und die Weichen für eine moderne Migrationspolitik gestellt. An diesem Prozess haben sich alle wichtigen politischen Kräfte beteiligt und das neue Einwanderungsrecht in einem langwierigen Prozess parteiübergreifend ausgehandelt. Nun bietet die „Blaue Karte EU“ Hochqualifizierten nahezu unbeschränkte Einwanderungsmöglichkeiten, und in Deutschland ausgebildete ausländische Akademiker finden leichter Zugang zum hiesigen Arbeitsmarkt. Überarbeitet wurde auch die Beschäftigungsverordnung, sodass Fachkräfte mit einer ausländischen Berufsausbildung in Deutschland arbeiten können, wenn sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen.

All diese Reformschritte sind zu begrüßen. Sie müssen aber angesichts der demografischen Herausforderungen ergänzt werden. Es fehlen Elemente, die für eine nachhaltige und umfassende Migrationspolitik unverzichtbar sind. Das größte Manko ist, dass die Zuwanderungsregelungen fast ausschließlich nachfragebezogen, also am aktuellen Arbeitskräftebedarf orientiert sind. Da Deutschland aber aus demografischen Gründen auch dauerhafte Einwanderer braucht, müssen die arbeitsmarktbezogenen Regelungen durch humankapitalbezogene Verfahren ergänzt werden, die Menschen mit guten Qualifikationen auch dann Einwanderungsmöglichkeiten bieten, wenn sie noch kein Arbeitsplatzangebot haben.

Aber der Reformbedarf beschränkt sich nicht auf die rechtlichen Regelungen. Auch bei der Vermittlung der migrationspolitischen Öffnung gibt es Probleme: Die politischen Entscheider führen die Einwanderungsdebatte immer noch weitgehend unter sich, eine breitere öffentliche Diskussion über die Notwendigkeit und Gestaltung der künftigen Einwanderung findet nicht statt. Viele kleine und mittelständische Unternehmen nutzen die neuen Möglichkeiten zur Anwerbung von Arbeitskräften nicht, weil sie die neuen Regelungen nicht kennen oder weil sie die langwierige, komplizierte und oft restriktive Verwaltungspraxis fürchten, angefangen bei der Visaerteilung. Schließlich werden die Reformen auch im Ausland nicht richtig wahrgenommen, trotz der jüngsten Bemühungen der Bundesregierung um eine bessere Außendarstellung über das Internet und der verstärkten Information in ausgewählten Partnerländern.

Schließlich müssen auch in der Integrationspolitik neue Wege beschritten werden. So müssen Integrationsaspekte systematischer im gesamten Verwaltungshandeln berücksichtigt werden; eine interkulturelle Öffnung der Verwaltung ist notwendig. Für ein Einwanderungsland reicht aber selbst das nicht aus. Da Integration vor allem in den Betrieben und in der Nachbarschaft stattfindet, kann keine Willkommenskultur ohne nachbarschaftliches und zivilgesellschaftliches Engagement auskommen. Auch hier kann und muss die Politik Rahmenbedingungen schaffen.
Die Folge der unvollendeten Reform ist die paradoxe Situation, dass Deutschland zwar inzwischen gute Einwanderungsmöglichkeiten bietet, aber weder im Selbstverständnis noch von außen betrachtet als Einwanderungsland gilt. Diese Schwäche wird sich, wenn nicht gegengesteuert wird, angesichts der Konkurrenz mit anderen alternden und schrumpfenden Industriestaaten um qualifizierte Arbeitskräfte bemerkbar machen. Dann droht die Gefahr, dass andere Staaten, die jetzt schon als einwanderungsfreundlicher wahrgenommen werden, die erwünschte Einwanderung erhalten. Die Folgerung kann daher nur lauten, dass die Bundesregierung den Reformprozess fortsetzt, sich um eine größere Kohärenz der Migrations- und Integrationspolitik bemüht und aktiv im In- und Ausland für die neue Politik wirbt.

Politische Herausforderungen

Im Vergleich zu anderen Industriestaaten altert und schrumpft die Bevölkerung in Deutschland besonders schnell. Deutschland gehört zu den wenigen OECD-Ländern, in denen der Anteil der Erwerbsfähigen bereits kleiner wird – dramatischer ist die Lage nur in Japan und Italien. Diese Entwicklung wird auch in den kommenden Jahrzehnten anhalten und für Wirtschaft und Gesellschaft gravierende Folgen haben. Gleichzeitig sind die politischen Handlungsmöglichkeiten begrenzt; der demografische Wandel kann nicht verhindert oder gar umgekehrt werden, es sind allenfalls Anpassungen möglich.

Ausmaß und Konsequenzen des demografischen Wandels sind seit langem bekannt. Aber die politischen Bemühungen um eine Eindämmung der negativen Folgen des demografischen Wandels sind nicht langfristig angelegt oder nicht umfassend genug. Einwanderung hat dabei bislang nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Das gilt auch für die beiden jüngsten Initiativen der Bundesregierung, den Demografiegipfel und die Fachkräfteoffensive. Hier konzentriert sich die Diskussion darauf, wie die inländischen Arbeitskräftepotenziale insbesondere von Arbeitslosen, Frauen und Älteren besser genutzt werden können. Zuwanderung wird lediglich als eine zusätzliche und nachgeordnete Option betrachtet. Das aber ist unzureichend.

Betrachtet man die inländischen Arbeitskräftepotenziale realistisch, ist offenkundig, dass künftig erheblich mehr Einwanderung notwendig sein wird, um die Schrumpfung und Alterung der Bevölkerung zumindest abzuschwächen, Wachstum und Wohlstand zu sichern und die Versorgung der schnell wachsenden Zahl von Älteren zu gewährleisten – selbst wenn man unterstellt, dass die Produktivität in Deutschland weiter wächst. Selbstverständlich ist die Ausweitung der Einwanderung ein schwieriges politisches Thema, weil viele Einheimische Angst vor Verdrängung und Lohndumping haben und zusätzliche Spannungen befürchten, zum Beispiel angesichts unterschiedlicher Haltungen zu Religion und Lebensformen. Das ist in allen Einwanderungsgesellschaften so. Den eher unberechtigten Befürchtungen kann man sicherlich durch entsprechende Aufklärung begegnen, ansonsten muss vor allem eine um­fassende und wirkungsvolle Integra­tionspolitik verfolgt werden.

Grundsätzlich müssen in der ­Einwanderungspolitik höchst unterschiedliche und zum Teil widersprüchliche wirtschaftliche und gesellschaftliche Interessen ausgeglichen werden. Zudem kommen die Zuwanderer nicht von selbst. Man muss um sie werben, und das erfordert eine Willkommenskultur und eine entsprechende Integrationspolitik. Diese muss auch denjenigen angeboten werden, die nur für eine begrenzte Zeit in Deutschland leben wollen. Bei all diesen Punkten steht Deutschland in Konkurrenz mit anderen Industriestaaten, die zum Teil attraktivere ­Aufnahmebedingungen bieten.

Angesichts dieser Herausforderungen ist eine kohärente, langfristig ausgerichtete und auch noch europäisch abgestimmte Einwanderungspolitik notwendig, die nicht nur den Bedürfnissen Deutschlands entspricht, sondern auch die Interessen der Herkunftsländer und der Migranten wahrt. Dies bietet sich besonders in den folgenden Bereichen an.

1. Angebotsorientierte Regelungen einführen: Die bestehenden nachfrageorientierten Einwanderungsregelungen sollten durch angebotsorientierte Regelungen ergänzt werden, insbesondere um ein Punktesystem. Ein solches humankapitalorientiertes Verfahren bietet Menschen eine Einwanderungsmöglichkeit, deren Qualifikationen erwarten lassen, dass sie sich problemlos in den Arbeitsmarkt integrieren. Die Kriterien eines solchen Punktesystems müssen regelmäßig überprüft und neu definiert werden. Einige „klassische“ Einwanderungsländer profitieren bereits seit langem von solchen Regelungen, z.B. Kanada. Punktesysteme haben wegen ihrer Ausrichtung auf dauerhafte Einwanderer auch eine wichtige symbolische Funktion, weil sie nach innen und außen signalisieren, dass das betreffende Land Einwanderer braucht und möchte.
Grundsätzlich muss man darauf achten, dass die unterschiedlichen Einwanderungsregelungen aufeinander bezogen sind und sich ergänzen; wichtig ist vor allem die Erleichterung von Übergängen zwischen verschiedenen Aufenthalts­typen (befristet oder unbefristet, qualifiziert oder hochqualifiziert). Insgesamt sollte ein Einwanderungssystem „aus einem Guss“ entstehen, dessen Regelungen einfach, verständlich und leicht umzusetzen sind.

2. Reformen im In- und Ausland kommunizieren: Es reicht nicht aus, neue Gesetze und Regelungen zu verabschieden, man muss auch im In- und Ausland über die migrationspolitische Öffnung informieren. Die Bundes­regierung sollte mit dem Hinweis auf den demografischen Wandel, die ­internationale Wettbewerbsfähigkeit und den Beitrag von Einwanderern zu Wohlstand und Entwicklung in Deutschland für die neue Einwanderungspolitik werben. Und dabei auch Unternehmen und Gewerkschaften verstärkt ansprechen. Eine Willkommenskultur kann nur entstehen, wenn die Einheimischen überzeugt sind, dass die Einwanderung in ihrem Interesse ist und wenn sie Integration nicht nur als staatliche und betriebliche, sondern auch als ihre eigene Aufgabe verstehen. Hier sind vielfältige bürgerschaftliche, insbesondere nachbarschaftliche Initiativen und Ansätze denkbar, die öffentlich zu unterstützen sind.
Ähnliches gilt für die Vermittlung der neuen Politik im Ausland. Hierzu wären länderspezifische Informationskampagnen sinnvoll, mit denen potenzielle Einwanderer über die Rechtslage, die Arbeitsmöglichkeiten und das Leben in Deutschland informiert werden. Das erfordert kompetente Ansprechstellen, an die sich Einwanderungswillige wenden können.

3. Politische Kohärenz stärken: Man muss anders über Migration nachdenken und eine größere Kohärenz mit anderen Politikbereichen, vor allem mit der Entwicklungspolitik, anstreben. Eine Erkenntnis der Migrationsforschung ist, dass die Formen von Migration immer vielfältiger werden. Ursprünglich als befristet geplante Wanderungen werden dauerhaft, Einwanderungsprojekte werden zu befristeter Migration. Deshalb sollte Migrationspolitik auf die Förderung von Mobilität zielen, also den Migranten  Chancen bieten, ihre Migrationsprojekte zu verwirklichen, auch wenn sie sich im Zeitverlauf ändern. Im Hinblick auf die Entwicklungswirkungen von Migration ist wichtig zu erkennen, dass Migranten durch die Geldtransfers in die Herkunftsländer inzwischen einen weitaus größeren Entwicklungsbeitrag leisten als die gesamte staatliche Entwicklungshilfe aller Industriestaaten (ODA) zusammen. Diese belaufen sich nach Schätzungen der Weltbank auf mehr als das Dreifache der ODA und werden 2015 wahrscheinlich 515 Milliarden Dollar erreichen.
Positive Entwicklungswirkungen entstehen aber nicht von selbst, sondern dann, wenn es faire Vereinbarungen mit den Herkunftsländern gibt, die Migration gut geregelt ist, Braindrain vermieden wird, die Rechte der Migranten gewahrt werden und die Migration entwicklungspolitisch begleitet wird – etwa durch migra­tionspolitische Beratung für die Herkunftsländer, durch eine Erleichterung von Geldtransfers, durch eine Stärkung der Diaspora und von Migrantenorganisationen im Aufnahmeland und durch Unterstützung ihres entwicklungspolitischen Engagements. In all diesen Bereichen verfügt Deutschland über Erfahrungen und Möglichkeiten.

4. Institutionelle Reformen: Eine größere politische Kohärenz erfordert auch institutionelle Reformen. Gerade bezüglich der Frage, wie sich welche Ressorts bei der Gestaltung der Migrationspolitik abstimmen, wer die Koordinierung übernimmt, wer über die Mittel zur Unterstützung von Migration und Integration verfügt und wie die Abstimmung auf europäischer Ebene erfolgen soll, besteht Klärungsbedarf. Dabei müssen institutionelle Reformen und Änderungen von Zuständigkeiten zu einer größeren Wirksamkeit, Transparenz und Sichtbarkeit der staatlichen Bemühungen führen. Aus dieser Perspektive sollte man über die bundespolitischen Zuständigkeiten in den Ministerien und den nachgeordneten Behörden nachdenken; wichtige Zuständigkeiten gehören dabei in starke und entsprechend ausgestattete Ressorts.

5. Rechte der Migranten wahren: Einwanderung kann nur dann positive gesellschaftliche Wirkungen entfalten, wenn Verdrängung, Ausbeutung und Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt verhindert und die Rechte der Einwanderer gewahrt werden. Immer noch erleben sie in Betrieben, aber auch in privaten Haushalten unzumutbare Arbeitsbedingungen. Die Einführung von Mindestlöhnen könnte helfen, Ausbeutungsverhältnisse zu verhindern, ebenso härtere Strafen für kriminelle und ausbeuterische Arbeitgeber und strengere Kontrollen. Dafür muss man allerdings auch die personellen und finanziellen Voraussetzungen schaffen. Wichtig ist ferner, die Umgehung von Arbeitnehmerrechten durch Scheinselbstständigkeit und den Missbrauch von Werkverträgen zu verhindern.

6. Innereuropäische Wanderungen fördern und bewältigen: Angesichts der unterschiedlichen wirtschaftlichen Perspektiven in den EU-Mitgliedstaaten muss die innereuropäische Mobilität gestärkt werden. Dazu gehört auch die aktive Anwerbung von Arbeitskräften in Ländern, in denen die Arbeitsmarktlage schlecht ist. Hier besteht noch großes Potenzial für Entlastung.

In diesem Zusammenhang ist der Umgang mit Einwanderern aus ärmeren EU-Staaten, derzeit vor allem Bulgarien und Rumänien, eine besondere Herausforderung. Diese Einwanderung wird zu Unrecht pauschal als „Armutswanderung“ abgewertet. In Wirklichkeit ist sie so vielschichtig wie die aus anderen jüngeren Beitrittsländern und umfasst auch viele qualifizierte Menschen. Es ist entscheidend, dass die Politik immer wieder darauf verweist, dass für Bulgaren und Rumänen die gleichen Freizügigkeitsrechte wie für alle anderen EU-Bürger gelten und dass es kein „Zwei-Klassen-Europa“ geben darf. Ein besonderes Problem ist für viele Kommunen die Einwanderung von Roma und Sinti, die in ihren Heimatländern oft enormer Diskriminierung ausgesetzt sind. Die Verbesserung ihrer Lebenssituation in den Herkunftsländern ist eine gesamteuropäische Aufgabe. Die Kommunen in Deutschland müssen bei der Bewältigung dieser Herausforderung zudem verstärkt durch die Länder und den Bund unterstützt werden.

Eine neue Anwerbepolitik

Trotz der Bemühungen und Erfolge in den vergangenen Jahren reichen die bisherigen migrationspolitischen Reformen in Deutschland nicht aus. Dem massiven demografischen Wandel kann nur durch eine neue Anwerbepolitik begegnet werden, die sich allerdings grundlegend von der früheren Gastarbeiteranwerbung unterscheidet und die darauf zielt, Menschen für eine dauerhafte Einwanderung zu gewinnen. Dafür muss man im In- und Ausland werben. Diese Einwanderungs­politik muss durch eine Integrationspolitik ergänzt werden, die von Beginn an auf eine Verbesserung der Beteiligungschancen der Einwanderer zielt. Die politischen Zeichen für die Fortsetzung der bisherigen Reformen stehen angesichts der Notwendigkeit von weiterer Einwanderung gut.

Dr. Steffen Angenendt arbeitet in der Forschungsgruppe Globale Fragen der  Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.