To Deal or Not to Deal?

Unsichere Zeiten in den Handelsbeziehungen zwischen den USA und der EU

Eine nationalistische Wirtschaftspolitik wollte Donald Trump im Wahlkampf – kann er sie durchsetzen? Die Gefahr, dass das Weiße Haus in der Handelspolitik auf Protektionismus setzt, ist nicht gebannt. Doch Deutschland und die EU haben Möglichkeiten, solchen Entwicklungen entgegenzuwirken.

Stormy-Annika Mildner

Claudia Schmucker

01. Mai 2017

Die USA sind der wichtigste Absatzmarkt für deutsche Warenexporte. Es überrascht daher wenig, dass die handelspolitischen Pläne von US-Präsident Donald Trump vielen deutschen Unternehmern Sorgen bereiten.

Die Außenhandelsquote – das Verhältnis von Handel (Exporte und Importe) von Waren und Dienstleistungen zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) – betrug 2016 84,4 Prozent. Jeder vierte Arbeitsplatz hängt in Deutschland vom Export ab, in der Industrie ist es sogar mehr als jeder zweite. Deutschland ist auf weltweit offene Märkte angewiesen, und die USA waren in der Vergangenheit stets Verfechter eines regelbasierten, internationalen Handelssystems – vom Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT, Abschluss 1947) hin zu dessen Nachfolger, der Welthandelsorganisation (WTO, Gründung 1995).

Präsident Trump hingegen stellt dieses regelbasierte und liberale Welthandelssystem infrage und vollzieht damit einen deutlichen Bruch. Während frühere Präsidenten – ob Republikaner oder Demokraten – zumindest im Grundsatz einen freien und offenen Handel unterstützten, scheint Trump ein überzeugter Merkantilist zu sein. Für ihn ist Handel ein Nullsummenspiel: Exporte sind gut, Importe schlecht. Produktion im Inland ist gut, Produktion im Ausland schlecht. Handelsüberschüsse sind gut, Handelsdefizite schlecht. Die großen Überschüsse einzelner Länder wie von Deutschland, China oder auch Japan sind kein Zeichen von Wettbewerbsfähigkeit, sondern von unfairem Wettbewerb – von Währungsmanipulation, Subventionen und Dumping. Nach Ansicht von Trump ist beispielsweise der Handel mit Deutschland nur dann „fair“, wenn die Deutschen ebenso viele amerikanische Autos kaufen würden wie die Amerikaner deutsche.

Trumps handelspolitische Ideen basieren auf seinem Motto „America first“. Er will Industriejobs zurück in die Vereinigten Staaten holen und Arbeitsplätze schaffen – ohne dabei in Betracht zu ziehen, dass vor allem strukturelle Faktoren und nicht der Handel für den Verlust der meisten Jobs verantwortlich sind. Auch das Handelsbilanzdefizit soll verringert werden.

An seinem ersten Amtstag kündigte Trump die Beteiligung der USA an der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) auf und versprach, das nordamerikanische Freihandelsabkommen NAFTA neu zu verhandeln. Gleichzeitig betonte er im März 2017, dass er die Unabhängigkeit der USA in der Handelspolitik stärken wolle. Damit bezog er sich vor allem auf den Streitschlichtungsmechanismus der WTO, dessen Urteile seiner Ansicht nach nicht länger zu einer Änderung amerikanischer Gesetze führen sollten. Am 31. März erließ Trump zudem ein Dekret (Executive Order), das die Überprüfung der US-Handelsbeziehungen anordnet. Innerhalb von 90 Tagen sollen das US-Wirtschaftsministerium und das Büro des US-Handelsbeauftragten einen Bericht vorlegen. Darin sollen sie Faktoren prüfen, die möglicherweise zum Handelsbilanzdefizit der USA beitragen, darunter Betrug oder unangemessenes Verhalten von Handelspartnern, Freihandelsabkommen, die nicht zu den vorhergesagten Effekten geführt haben, mangelnde Durchsetzung von Handelsregeln seitens der USA oder auch Währungsmanipulation.

Botschaft an die Abgehängten

Trump spricht mit seiner Politik all jene an, die sich von der Globalisierung abgehängt fühlen. Insgesamt geht es der amerikanischen Wirtschaft gut: Das BIP wuchs 2015 und 2016 langsam, aber kontinuierlich; die Arbeitslosenquote liegt bei unter 5 Prozent. Allerdings haben nicht alle gleichermaßen vom wirtschaftlichen Aufschwung nach der Finanz- und Wirtschaftskrise profitiert. Die Reallöhne sind in den USA seit Jahren kaum gestiegen, und viele Mittelstandsfamilien sind der Ansicht, dass sich ihre finanzielle Situation nicht verbessert hat. Darüber hinaus waren bei einer Umfrage des Pew Research Center im August 2016 47 Prozent der Befragten der Meinung, dass Freihandelsabkommen ihrem Land geschadet hätten. Unter Trump-Unterstützern stimmten dieser Aussage sogar 68 Prozent zu.

In Wirtschaftskreisen finden Trumps Vorschläge vor allem in Industriezweigen Unterstützung, die unter globalem Wettbewerbsdruck leiden, wie beispielsweise die Stahlindustrie. Diese setzt sich seit vielen Jahren für schärfere Anti-Dumping-Maßnahmen und einen stärkeren Schutz vor „unfairem“ globalen Wettbewerb ein. Zusätzlich riefen Anfang Februar 2017 25 US-Unternehmen, darunter auch bedeutende Exporteure, die „American Made Coalition“ ins Leben, die die Steuervorschläge der Republikaner für eine „Border Adjustment Tax“ (BAT) unterstützt. General Electric, Boeing, Dow Chemical, Eli Lilly, Pfitzer und Oracle gehören zu den prominentesten Mitgliedern.

Allerdings formiert sich auch Widerstand gegen Trump. Die Initiative „Americans for Affordable Products“ („Amerikaner für bezahlbare Produkte“), zu der viele Einzelhändler gehören, spricht sich gegen die neuen Steuerpläne aus. Viele Unternehmen in Silicon Valley wie Apple sind stark vom internationalen Handel abhängig und sehen Trumps Ankündigungen sehr kritisch. Gleiches gilt für Unternehmen aus Texas, die sich gegen eine Aufkündigung von NAFTA oder zusätzliche Zölle auf Importe aus Mexiko aussprechen.

Im Ermessen des Präsidenten

Zwar ist die Macht des Präsidenten in diesen Fragen nicht unbeschränkt. Die Zuständigkeit für die Handelspolitik liegt nach Artikel I, Absatz 8 der Verfassung grundsätzlich beim Kongress. Dieser hat dem Präsidenten aber in verschiedenen Fällen die Kompetenz übertragen, über präsidentielle Bekanntmachungen Zölle in Handelsabkommen abzusenken oder auch wieder anzuheben. Diese Kompetenzübertragung fand erstmals durch den Reciprocal Trade Agreements Act of 1934 und später über die Implementierungsgesetze für Beschlüsse des GATT, der WTO und für unterschiedliche Freihandelsabkommen statt. Die Befugnis des Präsidenten über auswärtige Angelegenheiten ermöglicht es ihm auch, bestehende Freihandelsverträge zu kündigen.

Die gesetzliche Grundlage für das Nordamerikanische Freihandelsabkommen ist das NAFTA-Implementierungsgesetz. Unter Berufung auf dessen Paragrafen 201 hat Präsident Bill Clinton seinerzeit Zölle gesenkt beziehungsweise abgeschafft. Auf gleicher rechtlicher Basis kann ein Präsident aber auch zusätzliche Zölle erheben, um das „allgemeine Niveau von reziproken (…) Zugeständnissen in Bezug auf Kanada oder Mexiko“ zu erhalten.1 Entsprechend könnte Trump die Zölle wieder auf WTO-Niveau anheben. Voraussetzung ist aber, dass der Präsident den Kongress konsultiert – was keine große Hürde ist. Es reicht, wenn der US-Handelsbeauftragte und weitere Kabinettsmitglieder die zuständigen Kongressausschüsse unterrichten.

Zahlreiche weitere Gesetze stärken den Handlungsspielraum des Präsidenten. Der Trade Expansion Act of 1962 erlaubt es, Zölle oder Quoten einzuführen, wenn die nationale Sicherheit von Importen beeinträchtigt wird. Paragraf 122 des Trade Act of 1974 gibt dem Präsidenten das Recht, Zölle von bis zu 15 Prozent und/oder quantitative Importbeschränkungen für bis zu 150 Tage einzuführen, wenn ein signifikantes Defizit in der US-Zahlungsbilanz mit einem Land vorliegt. Nahezu unbeschränkte Kompetenzen werden dem Präsidenten durch den Trading with the Enemy Act of 1917 und den International Emergency Economic Powers Act of 1977 übertragen. Trump hat also Spielräume, um Strafzölle auf Importe aus China und Mexiko einzuführen.

Was bedeutet das für Deutschland und Europa? 2015 lösten die USA Frankreich als wichtigstes Zielland für deutsche Warenexporte ab, und auch 2016 waren die USA Deutschlands wichtigster Exportmarkt. Umgekehrt lagen die USA bei den Warenimporten 2016 auf Platz vier. Deutschland hatte 2016 mit den USA einen Handelsbilanzüberschuss (Waren und Dienstleistungen) von 67,8 Milliarden Dollar. Der Überschuss ist zwar im Vergleich zum Vorjahr (77,3 Milliarden Dollar) deutlich gesunken.2 Dennoch steht Deutschland im Zentrum von Trumps Kritik – deutlich mehr als andere EU-Länder.

Deutsche und amerikanische Unternehmen sind außerdem wichtige Investoren für den jeweils anderen Markt – tatsächlich sind die Vereinigten Staaten das wichtigste Zielland für deutsche Direktinvestitionen im Ausland (Foreign Direct Investments, FDI). Rund 28 Prozent der deutschen FDI lagen 2014 in den USA (Bestände). Laut Bundesbank waren im gleichen Jahr 4725 deutsche Unternehmen mit unmittelbaren und mittelbaren Investitionen in den USA präsent.

Auch die Wirtschaftsbeziehungen zwischen der EU und den USA sind eng. 2016 gingen (ohne intraeuropäischen Handel) 20,7 Prozent der gesamten europäischen Exporte in die USA und 14,5 Prozent der Importe stammten von dort. Die EU hatte insgesamt einen Handelsbilanzüberschuss mit den USA von 115,3 Milliarden Euro.3 Die wichtigste Grundlage in den transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen sind die gegenseitigen Direktinvestitionen. Die europäischen FDI in den USA betragen ungefähr das Achtfache der europäischen FDI in Indien und China zusammengenommen.4

Einige von Trumps Ankündigungen in Sachen Investitionen in die Infrastruktur und niedrigere Unternehmenssteuern könnten auch deutschen und europäischen Firmen zugute kommen. Eine Voraussetzung für die Teilhabe an dem erhofften Infrastrukturboom ist jedoch, dass die Regierung ausländische Unternehmen nicht durch „Buy-American“-Klauseln bei öffentlichen Aufträgen ausschließt. Und wenn das Weiße Haus Zölle auf mexikanische Produkte erheben würde, bekämen das auch deutsche und europäische Unternehmen zu spüren. Besonders deutsche Autobauer und ihre Zulieferer, die erheblich in Mexiko investiert haben, wären von Zöllen auf Warenexporte aus Mexiko betroffen. Auch die „Border Adjustment Tax“, die viele Republikaner im Abgeordnetenhaus fordern, wäre ein schwerer Schlag für die deutsche und europäische Exportindustrie.

Dabei leisten deutsche Unternehmen in den USA einen wichtigen Beitrag zur US-Wirtschaft. Nicht nur die deutsche Bundesregierung, auch die Unternehmen selbst bemühen sich intensiv, der US-Administration zu erklären: Was deutschen Unternehmen schadet, schadet letztlich auch den USA. Beispielsweise hat BMW mit seinen Investitionen in Spartanburg (South Carolina) 9000 Arbeitsplätze im eigenen Unternehmen und 45 000 bei Zulieferern geschaffen.5 BMW werde auch weiterhin in den USA investieren, unterstrich Vorstandsvorsitzender Harald Krüger beim Besuch von Kanzlerin Angela Merkel mit Wirtschaftsvertretern im Weißen Haus im März 2017. Das Unternehmen werde jedoch auch nicht von seinen Plänen abweichen, ab 2019 in seinem Werk in San Luis Potosí in Mexiko die BMW-3er-Limousine zu bauen.6 Joe Kaeser, Vorstandsvorsitzender von Siemens, das an 60 Produktionsstandorten 50 000 Mitarbeiter in den USA beschäftigt, bot bei dem Treffen an, den Umfang des Ausbildungsprogramms zu verdoppeln.7 Das deutsche „duale System“ der Berufsausbildung trifft angesichts erheblicher Defizite im Bildungsbereich nicht erst seit dem Regierungswechsel auf großes Interesse.

Was viele in Europa beunruhigt: Ein Großteil von Trumps handelspolitischen Ideen ist mit den Regeln der WTO nicht vereinbar. Und hierin liegt eines der größten Risiken: Deutschland und die EU sind abhängig von einem offenen und regelbasierten Handel. Die WTO ist der seit Jahren stockenden Verhandlungen in der Doha-Runde zum Trotz immer noch der wichtigste Garant dafür. Wenn Trump seine Ankündigungen wahr macht und die Urteile des WTO-Streitschlichtungsmechanismus ignoriert oder sich die USA sogar gänzlich aus der WTO zurückziehen, wird das gesamte multilaterale Handelssystem ins Chaos gestürzt.

Ein „Deal“ mit Trump?

Das zentrale Handelsprojekt der EU war in den vergangenen drei Jahren die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft. Trump selbst erwähnte TTIP im Wahlkampf nie, machte jedoch als Präsident schnell deutlich, dass er bilaterale Verträge abschließen will, die auch für die USA ein „guter Deal“ sind. Bislang geht die EU davon aus, dass TTIP unter seiner Präsidentschaft auf Eis liegt. Der designierte Handelsbeauftragte Robert Lighthizer betonte jedoch bei seiner Anhörung im Kongress im März 2017, dass er offen dafür sei, die TTIP-Verhandlungen wiederaufzunehmen.

Mit einer schnellen Wiederaufnahme der Verhandlungen sollte man allerdings nicht rechnen. In Frankreich und Deutschland stehen Wahlen an. Und mit der Wahl Trumps hat das ohnehin umstrittene Projekt TTIP in Europa nicht gerade an Beliebtheit gewonnen.8 Die Strategie der EU ist daher richtig, 2017 die Handelsbeziehungen mit anderen wichtigen Handelspartnern auszubauen und die Freihandelsabkommen mit Japan, Mexiko und dem Mercosur zügig abzuschließen. Denn die USA sind ein wichtiger, aber nicht der alleinige Handelspartner der EU.

Unabhängig von TTIP sollte die EU auf allen Ebenen den konstruktiven Dialog über Freihandel mit der neuen US-Administration suchen. Dabei muss sie den USA gleichzeitig deutlich machen, welche Interessen und Werte sie verfolgt. Manche handelspolitischen Bedenken der Trump-Administration – mangelnder Schutz geistigen Eigentums international, unfairer Wettbewerb durch Überkapazitäten oder auch ungleicher Marktzugang bei Investitionen weltweit – sind durchaus gerechtfertigt. Die Antwort darauf ist jedoch nicht, den Zugang zum eigenen Markt zu blockieren. Die Antwort liegt in einem regelbasierten gemeinsamen Vorgehen gegen unfaire Wettbewerbsbedingungen im Rahmen der WTO. Der EU-Botschafter in Washington, David O’Sullivan, betonte in einer Rede am 8. Februar: „Wir freuen uns auf die Gespräche mit der neuen US-Regierung, wie wir das transatlantische Verhältnis weiter ausbauen können und dabei die Ideen zu berücksichtigen, die diese einbringen möchte.“9

Die Suche nach Kooperationspartnern in den USA darf sich dabei nicht nur auf Regierungsmitglieder beschränken. Gleichzeitig sollten die Kontakte zwischen Vertretern des Europäischen Parlaments und dem US-Kongress intensiviert werden. Der Transatlantic Legislators̓ Dialogue kann dafür eine gute Grundlage bilden. Wichtige Stimmen sind weiterhin der Transatlantic Business Dialogue (TABD) zu den Handels- und Investitionsmöglichkeiten sowie der Transatlantic Economic Council (TEC) zur Zusammenarbeit in Regulierungsfragen. Für Trump, der sich als „Dealmaker“ sieht, sind die Stimmen der Unternehmen, die Arbeitsplätze in den USA schaffen, von zentraler Bedeutung.

Kurz: Die EU muss alles daransetzen, konstruktiv mit dem neuen US-Präsidenten umzugehen. Gleichzeitig sollte sie jedoch jegliche Verstöße gegen internationale Handelsregeln strikt ahnden.

Gegen Protektionismus

Um Trumps protektionistischen Absichten entgegenzuwirken, muss die internationale Gemeinschaft ein deutliches Zeichen für offene Märkte setzen. Die Welt schaut dabei auf die G20, die in diesem Jahr unter deutscher Präsidentschaft stattfindet. Aufgrund amerikanischer Vorbehalte haben die G20-Finanzminister und Notenbankchefs bei ihrem Treffen in Baden-Baden im März zum ersten Mal ihr Versprechen nicht wiederholt, sich dem Protektionismus in allen seinen Formen entgegenzustellen. Stattdessen einigte man sich lediglich auf die allgemeine Formulierung: „Wir arbeiten daran, den Beitrag von Handel auf unsere Volkswirtschaften zu stärken.“

Spätestens beim G20-Gipfel in Hamburg sollten die Mitglieder ihr Versprechen mit Nachdruck wiederholen und zuvor eingeführte protektionistische Maßnahmen wieder abschaffen. Dazu wäre eine Stärkung der Monitoring-Kapazitäten der WTO wichtig. Die G20 sollte die WTO beauftragen, protektionistische Maßnahmen eindeutiger zu klassifizieren und ihren Einfluss auf Wachstum und Arbeitsmarkt zu messen. Nur so kann der Protektionismus in seine Schranken verwiesen werden.

Gleichzeitig müssen die G20-Mitglieder auf nationaler Ebene die Vorteile des Welthandels besser erklären. Dabei müssen sie auch jene ansprechen, die sich zurückgelassen fühlen. Mehr Anstrengungen in den Bereichen Bildung und lebenslanges Lernen, um diesen Menschen zu neuen Chancen zu verhelfen; soziale Sicherungssysteme, die Menschen ein Auffangnetz bieten, die ihre Arbeit verloren haben; Arbeitsmarktreformen, die aktiv dabei helfen, Menschen wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren; und eine starke soziale Partnerschaft – all das kann helfen, das Wirtschaftswachstum inklusiver zu gestalten. Nichts davon muss sich negativ auf den Handel auswirken.

Gerade die EU sollte sich für Freihandel und gegen Protektionismus stark machen. Die Verabschiedung des Handelsabkommens zwischen der EU und Kanada (CETA) im Europaparlament ist ein gutes Zeichen. Aber die EU sollte noch größere Anstrengungen unternehmen, innere Blockaden zu überwinden, damit sie ein durchsetzungsfähiger Akteur im Welthandel bleibt. Klar ist: Wenn Regierungsverantwortliche in der EU der heimischen Anti-Globalisierungsstimmung nicht überzeugter begegnen, könnte – gerade in Zeiten von Trump – der internationale Handel erheblichen Schaden nehmen.

Dr. Stormy-Annika Mildner leitet die Abteilung Außenwirtschaftspolitik beim Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI); sie ist zudem B20-Sherpa.

Dr. Claudia Schmucker leitet das Programm Globalisierung und Weltwirtschaft im Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP).