Wo war der Wille in Cancún?

Nach fünf Tagen intensiver Verhandlungen scheiterte am 14.September 2003 bereits zum zweiten Mal in der Geschichte der Welthandelsorganisation (WTO) eine Ministerkonferenz. Im mexikanischen Cancún sollten eine Zwischenbilanz der Doha-Runde gezogen und die Rahmenbedingungen für die weiteren Verhandlungen festgelegt werden. Dass sich die Konferenz nicht einfach gestalten würde, zeigte sich bereits im Vorfeld. So waren zahlreiche Verhandlungsfristen in den Bereichen Sonderbehandlung der Entwicklungsländer, Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS) und öffentliche Gesundheit sowie Landwirtschaft nicht eingehalten worden. Auch der kurz vor Beginn der Konferenz getroffene Kompromiss über den Zugang zu billigen Medikamenten konnte keine positive Dynamik schaffen – zu groß war die Verärgerung in der Dritten Welt über das fehlende Entgegenkommen der Industrieländer.

Die Verhandlungen waren von Anfang an durch die radikalen Forderungen der neu gegründeten Gruppe von Entwicklungs- und Schwellenländern (G-21+) – u.a. Brasilien, Indien und China – im Agrarbereich bestimmt. Sie forderten die Abschaffung aller handelsverzerrenden Subventionen bei weit reichenden Ausnahmeregelungen für Entwicklungsländer. Gleichzeitig unterstützten zahlreiche Länder die Abschaffung der Baumwollsubventionen in den Industrieländern, die allein in den USA jährlich 3,3 Milliarden Dollar betragen. Da die USA und die EU nicht bereit waren, auf diese Maximalforderungen einzugehen, rückte der Vorsitzende, der mexikanische Außenminister Luis Derbez, die strittigen Singapur-Themen (Investitionen, Wettbewerb, Transparenz im öffentlichen Auftragswesen und Handelserleichterungen) ins Zentrum der Verhandlungen. Dies war strategisch unklug, lehnten doch zahlreiche Entwicklungsländer, darunter Indien und China, die Behandlung dieser Themen kategorisch ab. Obwohl sich die EU in letzter Minute kompromissbereit zeigte, auf die beiden kritischsten Themen Investitionen und Wettbewerb zu verzichten, verließen mehrere afrikanische Delegierte die Gespräche unter Protest, worauf Derbez die Verhandlungen überraschend früh abbrach. So blieb auch in Cancún die Kluft zwischen den Verhandlungspartnern unüberwindbar.

Wo liegen die Ursachen für das Scheitern? Als erstes müssen die aufeinander prallenden Interessen der einzelnen Parteien genannt werden, allen voran die Maximalforderungen der G-21+. Diese hatte – unterstützt durch die Nichtregierungsorganisationen – geschickt einen Nord-Süd-Konflikt als Kommunikationsstrategie gewählt, um ihre Interessen durchzusetzen. Ob sie es allerdings auf ein Scheitern abgesehen hatte, ist fraglich; vielmehr scheint die von ihr geschaffene Verhandlungsdynamik aus dem Ruder gelaufen zu sein. Doch auch die EU und die USA zeigten zu wenig Kompromissbereitschaft beim Thema Landwirtschaft. Verschärft wurde die Situation nicht zuletzt durch weniger beachtete Blockierer wie die G-10, darunter Südkorea, Japan und die Schweiz, die das Festhalten an den vier Singapur-Themen als Spielkarte nutzten, um weitere Liberalisierungen in der Landwirtschaft zu verhindern.

Neben diesen Interessenkonflikten waren die überfrachtete Agenda der Ministerkonferenz, das diplomatische Ungeschick der Verhandlungsführung und die komplizierte Beschlussfassung der WTO (Konsensprinzip) mitverantwortlich für das Scheitern. Insgesamt wurden die handelspolitischen Gespräche in Cancún mit den moralischen Forderungen der Entwicklungsländer und NGOs überlastet. Viele Gruppen forderten Entwicklungspolitik von der WTO, die diese als Welthandelsorganisation nicht leisten kann und auch nicht soll. Zu hoch war der moralische Druck, der die aufgeheizte Gesprächsatmosphäre weiter anfachte und so keine Einigung zuließ.

Bedeutet der Abbruch der Konferenz das Ende der Doha-Runde oder gar das Ende der WTO? Und wird Cancún das Weltwirtschaftswachstum entscheidend schwächen?

Wohl nicht, sind doch die Auswirkungen eher psychologischer als ökonomischer Natur; der Globalisierungstrend bleibt trotz Cancún ungebrochen. Cancún bedeutet auch kein Ende für den Multilateralismus, da für die WTO und deren Vorgängerin, das Allgemeine Zoll- und Handelsabkomme  GATT, erbitterte Verhandlungen und Verlängerung von Fristen nichts Neues sind; letztlich konnten immer wieder Kompromisse erzielt werden. Zunächst bleibt also der Status quo in der Weltwirtschaft bestehen – wobei allerdings durch das Scheitern der Verhandlungen auch keine neuen Wachstumsimpulse gegeben und existierende Handelsbarrieren nicht weiter abgebaut wurden. Da die Entwicklungsländer am meisten unter Marktzugangsbarrieren zu leiden haben, sind sie entgegen aller Jubelrufe von NGOs wie Attac die wahren Verlierer von Cancún. Ebenfalls zu ihren Lasten wird sich der zunehmende Regionalismus der USA und der EU auswirken, die ihre Interessen in bilateralen Abkommen leicht zum Nachteil des Schwächeren durchsetzen können.

Wie soll es weitergehen?In einem ersten Schritt muss eine von allen akzeptierte Verhandlungsgrundlage gefunden werden, da die knappe Ministererklärung von Cancún keine konkrete Grundlage für weitere Gespräche bildet. Dabei ist es wichtig, dass sich die EU-Mitgliedstaaten im Vorhinein auf grundlegende Zugeständnisse im Agrarbereich einigen, wozu erhebliche Kürzungen bei den Exportsubventionen, die vollständige Entkopplung und Reduzierung der Direktzahlungen sowie Zollsenkungen auf Basis der so genannten Schweizer Formel gehören müssen. Gleichzeitig sollte durch plurilaterale Gespräche mit den wichtigsten Entwicklungsländern (Brasilien und Indien) eine konstruktive und entpolemisierte Verhandlungsatmosphäre geschaffen werden. Auch die USA müssen Kompromissbereitschaft zeigen und ihre Baumwollpolitik überdenken. Die G-21+ – sollte sie als Koalition bestehen bleiben – muss im Gegenzug ihre Blockadehaltung aufgeben, Zugeständnisse machen und ebenfalls Verantwortung für konstruktive Verhandlungen übernehmen.

In einem zweiten Schritt sollten die weniger umstrittenen Bereiche der Singapur-Themen, Handelserleichterung und Transparenz im öffentlichen Auftragswesen, diskutiert werden, während Investitionen und Wettbewerb von der aktuellen Agenda genommen werden sollten. Zusätzlich sollte angesichts der steigenden Mitgliederzahl und den zunehmend komplizierten Verhandlungen langfristig über Reformen der WTO-Entscheidungsstruktur und der Ministertreffen nachgedacht werden.

Allerdings erscheint auch unter günstigen Voraussetzungen der vorgesehene Abschluss der Doha-Runde im Jahr 2005 unwahrscheinlich. Ebenso deuten die 2004 in den Vereinigten Staaten  anstehenden Präsidentschaftswahlen und die Osterweiterung der Europäischen Union darauf hin, dass die Frist wohl nicht eingehalten werden kann. Problematisch wird allerdings eine Verlängerung über das Jahr 2007 hinaus, da zu diesem Zeitpunkt die Handlungsvollmacht des amerikanischen Präsidenten ausläuft, ohne die Verhandlungen kaum erfolgreich abgeschlossen werden können.

Cancún war ein Schock für alle Beteiligten und muss zu einem Weckruf für mehr Kompromissbereitschaft werden. Zieht man allerdings keine Lehren aus Cancún, erhöht sich die Gefahr eines Scheiterns der gesamten Runde. Handel und Handelsliberalisierung sind jedoch wichtige Motoren für Wachstum und Entwicklung. Einer Studie der Weltbank zufolge könnte ein erfolgreicher Abschluss der Doha-Runde zu einer weltweiten Steigerung des Einkommens um 290 Milliarden bis 520 Milliarden Dollar führen und hiermit 144 Millionen Menschen bis zum Jahr 2015 aus der Armut befreien. Diese Chance für mehr Wohlstand weltweit darf nicht ungenutzt bleiben.