01. Januar 2009

Wir lösen Guantánamo auf!

Doch was wird aus den Gefangenen?

Haben wir gegen den Terror einen „Kampf“ mit rechtsstaatlichen oder einen „Krieg“ mit militärischen Mitteln zu führen? Europäer und Amerikaner werden diese Frage weiterhin unterschiedlich beantworten. Doch wenn der neue US-Präsident Barack Obama stärker auf seine europäischen Verbündeten hört, dann müssen diese auch etwas zu sagen haben.

Im Oktober 1983 verübte der Islamische Dschihad einen Anschlag auf die Unterkünfte der multinationalen Friedenstruppen im Libanon, bei dem 241 US-Soldaten getötet wurden. Das Attentat darf als Ausgangspunkt gelten, nach dem US-Regierungen einen Antiterrorkampf mit einer Reihe unterschiedlicher Instrumente – von diplomatischen, militärischen, geheimdienstlichen, polizeilichen und strafrechtlichen, finanzpolitischen bis hin zu wirtschafts- und entwicklungspolitischen Maßnahmen – zu führen begannen. Unter dem Eindruck des 11. September 2001 erreichte die Terrorbekämpfung allerdings eine neue Dimension und strategische Ausrichtung.

Die Bush-Regierung definierte den Antiterrorkampf von nun an als eine Form des Krieges und nicht länger als Problem der Strafverfolgung. Deshalb maß man militärischen Mitteln bei der Terrorbekämpfung ein stärkeres Gewicht bei. Die Clinton-Regierung hatte diesen Kurswechsel bereits vorbereitet, als sie mit militärischen Vergeltungsschlägen gegen den Sudan und Afghanistan 1998 auf die Terrorattentate auf die amerikanischen Botschaften in Kenia und Tansania reagierte. Zudem beschränkten sich die USA nach dem 11. September nicht mehr auf eine defensive Haltung, sondern gingen in die Offensive, um „den Kampf zum Feind zu tragen“.George W. Bush: President Discusses Global War on Terror, Washington, D.C., 5.9.2006. Die Bush-Regierung hatte zum Ziel, künftige Terroranschläge zu verhindern, Informationen über mögliche Terrorverdächtige zu sammeln und ihr Wissen über Struktur, Planung und Organisation von Al-Kaida zu vertiefen. Damit wurden innenpolitische und rechtsstaatliche Restriktionen aufgeweicht und Polizei, Militär und Geheimdienste stärker miteinander verzahnt. Der Fokus auf offensive Prävention beinhaltete neben der Nutzung militärischer Gefangenenlager wie Guantánamo Bay die systematische Ausweitung des unter Bill Clinton begonnenen Renditions-Programms der CIA, um Terrorverdächtige außerhalb des Einflusses jeglicher Gerichtsbarkeit zu bringen und sie dort mit dem Ziel zu verwahren, möglichst viele Informationen von ihnen zu erlangen.

Der Kurswechsel im Antiterrorkampf verursachte erhebliche Konflikte zwischen den USA und ihren europäischen Verbündeten. Die öffentliche Diskussion um angebliche Geheimgefängnisse und Gefangenentransporte (Renditions) der CIA in Deutschland und Polen sowie die Militärgefängnisse von Abu Ghraib und Guantánamo Bay haben die transatlantische Kooperation im Kampf gegen den internationalen Terrorismus erheblich geschwächt.Simon Koschut: Deutschland und Polen im „Krieg gegen den Terror“. Extraordinary renditions als Belastung für die transatlantische Kooperation?, in: Thomas Jäger und Daria W. Dylla (Hrsg.): Deutschland und Polen. Die europäische und internationale Politik, Wiesbaden 2008. Hinzu kommen fortbestehende Differenzen über die Weitergabe von Passagierdaten, Einreisebestimmungen oder die Kontrolle von Schiffscontainern.

Keine Experimente im Krieg gegen den Terror.

Der designierte amerikanische Präsident Barack Obama hat dieses Problem erkannt und will künftig entsprechend gegensteuern. Bereits im September 2006 kritisierte er im Senat den Military Commissions Act, der Präsident Bush weitreichende Freiheiten bei der Definition von Folter einräumte. Obama hat sich für eine rasche Schließung des Gefangenenlagers Guantánamo Bay und ein umfassendes Folterverbot ausgesprochen. Damit will der künftige Präsident ein klares Signal an die Verbündeten senden, dass er es mit der Wiederherstellung moralischer Autorität der Vereinigten Staaten ernst meint.

Einen umfassenden Wandel in der Antiterrorpolitik der USA wird Barack Obama jedoch nicht vollziehen: „Nur weil Präsident Bush unsere Feinde falsch eingeschätzt hat, heißt das nicht, dass wir sie nicht haben. Die Terroristen führen Krieg gegen uns (...). Wenn ich Präsident bin, werden wir einen Krieg führen, den wir gewinnen wollen.“ Bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus verfolgt der Präsident eine fünfteilige Strategie: Abzug aus dem Irak und Verlagerung des Schwerpunkts auf Afghanistan und Pakistan; Entwicklung neuer Fähigkeiten und Partnerschaften, um Terroristen und deren Waffen außer Gefecht zu setzen; globale Kooperation bei der Ursachenbekämpfung von Terrorismus und Extremismus; Wiederherstellung amerikanischer Werte sowie die Sicherung des amerikanischen Festlands.Barack Obama: Address on National Security at the Woodrow Wilson International Center for Scholars, 1.8.2007. Mit der Ernennung von Janet Napolitano zur neuen Heimatschutzministerin, die dem konservativen Flügel der Demokraten zugerechnet werden kann und als Gouverneurin in Arizona einen eher harten Kurs gegen illegale Einwanderung eingeschlagen hat, zeigt Obama, dass er gerade auf diesem Gebiet wenig Experimente wagen wird.

Barack Obama sieht den internationalen Terrorismus in Kombination mit der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen weiterhin als „drängendste“ Bedrohung amerikanischer Sicherheit. Deshalb dürfe es auch keinerlei Rückzugsgebiete für Terroristen geben. Zwar sollen sich die USA nicht allein auf militärische Maßnahmen bei der Terrorbekämpfung konzentrieren. Doch an der offensiven Ausrichtung des Antiterrorkriegs ändert dies wenig: „Um Al-Kaida zu besiegen, werde ich ein Militär und Partnerschaften für das 21. Jahrhundert aufbauen, die so stark sein werden wie die antikommunistische Allianz, die den Kalten Krieg gewonnen hat, damit wir überall – von Dschibuti bis Kandahar – in der Offensive bleiben.“Barack Obama: Renewing American Leadership, Foreign Affairs, Juli/August 2007. Zudem hat sich Obama im Wahlkampf mehrfach für die Option unilateraler Militärschläge gegen Pakistan zur Verfolgung von Terrorverdächtigen ausgesprochen. An der Logik der Bush-Regierung – Terror als eine Form des Krieges zu betrachten und sich auf offensive Prävention zu konzentrieren – wird sich zunächst wenig ändern. Innenpolitisch muss Obama seine Kompetenz im Kampf gegen den internationalen Terrorismus erst noch unter Beweis stellen. Laut Gallup-Umfrage vom September 2008 trauen nur 38 Prozent der amerikanischen Bevölkerung dem Demokraten zu, die Terrorgefahr zu bewältigen.Gallup Poll: Majority of Americans not Fearful of Terrorist Attacks, 10.9.2008. Zusätzlich wird er sich zunächst drängenden Problemen wie der Finanz- und Wirtschaftskrise widmen müssen. Obama will also nicht nur eine verstärkte transatlantische Kooperation. Er ist auf die Unterstützung Deutschlands und Europas angewiesen. In seiner Berliner Rede vom Juli 2008 nahm er die Verbündeten der USA bereits in die Pflicht. Die Europäer müssten als Stakeholder im Kampf gegen den Terrorismus künftig mehr Anstrengungen unternehmen, so etwa bei der Entsendung von Truppen nach Afghanistan.Barack Obama: A World that Stands as One, Berlin 24.7.2008, zu finden in der Dokumentation der September-Ausgabe der IP, www.internationalepolitik.de. Gerade letzteres ist jedoch in Deutschland im Wahljahr 2009 innenpolitisch nicht durchsetzbar. Welchen Beitrag aber können Deutschland und Europa bei der Terrorbekämpfung leisten?

Amerika bei der Schließung von Guantánamo unterstützen

Die Schließung des Gefangenenlagers in Guantánamo Bay könnte zum ersten Testfall für Barack Obama werden, um das moralische Ansehen der Vereinigten Staaten in der Welt wieder herzustellen. Bereits während des Wahlkampfs kündigte er an, dass die Schließung des Lagers für ihn oberste Priorität genießt, was in Europa begeistert aufgenommen wurde. Mit der Schließung des Gefangenencamps entstehen jedoch mehr Fragen als Antworten: Was passiert mit den rund 270 Insassen? Wo werden sie vor Gericht gestellt? Wohin werden die Freigelassenen gebracht?

Obamas Übergangsteam erwog, die Gefangenen in drei Gruppen einzuteilen. Die erste Gruppe soll in einem verfassungsrechtlichen Verfahren vor regulären Zivilgerichten in den USA angeklagt werden. In der zweiten Gruppe befinden sich Häftlinge, die aus Mangel an Beweisen nicht angeklagt werden können oder weil Beweise unter Folter erlangt wurden und somit für ein reguläres Verfahren nicht verwertbar wären. Unter die dritte Kategorie fallen Häftlinge, deren Schuld mithilfe von Geheimdienstinformationen bewiesen werden soll. Allerdings dürften solche brisanten Informationen nicht in einem öffentlichen Prozess verhandelt werden. Daher wird die Einrichtung von Sondergerichten geprüft, was aber bereits jetzt auf deutliche Kritik von Bürgerrechtsorganisationen wie der American Civil Liberties Union (ACLU) und liberaler Demokraten im Kongress stieß. Viele Republikaner sprechen sich wiederum prinzipiell gegen eine Überführung von Gefangenen auf das amerikanische Festland aus. Die entscheidende Frage wird deshalb an die europäischen Verbündeten gerichtet sein: Was soll mit jenen Inhaftierten aus der zweiten Gruppe geschehen, die nicht angeklagt werden, die aber auch nicht in ihre Heimatländer zurückkehren können, weil ihnen dort Folter und Verfolgung drohen? Nach Angaben des US-Außenministeriums handelt es sich dabei um 50 bis 60 Personen, darunter beispielsweise 17 muslimische Uiguren aus China. Ebenfalls undenkbar ist es, dass tatsächliche Dschihadisten und Gefangene, die in Guantánamo radikalisiert wurden, in die Krisengebiete Afghanistans oder nach Pakistan zurückkehren können, um dort ihren Kampf gegen die Alliierten – darunter auch Kräfte der Bundesrepublik – fortsetzen zu können.

Natürlich ist Guantánamo rein formal ein amerikanisches Problem. Europa hat jedoch die Einrichtung des Gefangenenlagers in Guantánamo Bay stets vehement kritisiert. Wenn europäische Staaten sich jetzt gegen eine Aufnahme der ehemals Inhaftierten sperren, haben sie ein enormes Glaubwürdigkeitsproblem. Schließlich untergräbt Guantánamo nicht nur die moralische Autorität der USA, sondern stellt das westliche Wertesystem als Ganzes infrage. Trotz vehementer Forderungen zur Schließung Guantánamos liegen auf europäischer Seite bislang keine öffentlich geäußerten konkreten Überlegungen vor, wie mit den Gefangenen des Lagers dann zu verfahren sei. Neben zahlreichen Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International hat sich auch der Koordinator für die Terrorismusbekämpfung der Europäischen Union, Gilles de Kerchove, für eine Aufnahme von Guantánamo-Häftlingen in Europa ausgesprochen.Interview mit dem EU-Koordinator für Terrorismusbekämpfung, Gilles de Kerchove: Amerika bei der Schließung Guantánamos helfen, http://www.euractiv.com/de/meinung/interview-usa-bitten-eu-um-hilfe-schlieung-Guantánamo/article-175865. Diese Forderung sollte rasch umgesetzt werden. Nur müssen dabei auch die Folgeprobleme einer Aufnahme bedacht werden. Wenn die europäischen Staaten den ersten Schritt gehen und den Exhäftlingen Asyl gewähren, dann wird es in einem zweiten Schritt zu einer innenpolitischen Überwachung dieser Personen kommen, um sicherzustellen, dass diese keine Gefahr darstellen. Letzteres birgt jedoch enormes innenpolitisches Konfliktpotenzial.

Europa und insbesondere Deutschland sollten deshalb im eigenen Interesse nach Möglichkeit alles unternehmen, damit das Problem Guantánamo rasch ausgeräumt werden kann. Zudem erlangt Deutschland mit der Aufnahme von ehemals Inhaftierten größeren Verhandlungsspielraum gegenüber künftigen Forderungen aus den USA auf anderen Politikfeldern wie etwa der Forderung nach mehr deutschen Truppen für Afghanistan oder der Verschärfung von Wirtschaftssanktionen gegen den Iran.

Innereuropäische Konflikte bei der Terrorbekämpfung überwinden

Differenzen in der Terrorbekämpfung sind nicht allein ein transatlantisches Problem. Auch innerhalb der Europäischen Union herrscht wenig Übereinstimmung im Kampf gegen den Terrorismus. Dies hat sich im Zuge der Terroranschläge auf Madrid 2004 und London 2005 zwar verbessert. Die EU einigte sich etwa im März 2004 auf die Einsetzung eines Koordinators für Terrorismusbekämpfung und verabschiedete im Dezember 2005 eine gemeinsame Antiterrorstrategie. Trotzdem herrscht neben der eher zögerlichen Umsetzung der Antiterrormaßnahmen auf nationaler Ebene vor allem Uneinigkeit in der Frage, wie Terrorismus zu definieren ist als auch, welche Informationen ausgetauscht werden können und welche nicht. Dies stellt insbesondere beim Austausch von Geheimdienstinformationen ein Problem dar. Substanzielle Kooperation findet meist nur auf bilateraler Ebene statt. Der ehemalige belgische Premierminister Guy Verhofstadt forderte daher bereits die Gründung einer europäischen Geheimdienstorganisation. Es bleibt jedoch fraglich, ob dies die geheimdienstliche Zusammenarbeit auf europäischer Ebene tatsächlich verbessern würde. So existiert bereits bei der polizeilichen Zusammenarbeit eine europäische Behörde. Die Weitergabe sensibler Informationen über Terrorverdächtige an das Europäische Polizeiamt (Europol) verläuft jedoch eher schleppend. Entscheidend ist deshalb ein Umdenken auf nationaler Ebene.

Ein weiterer Problembereich bei der Terrorbekämpfung ist die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Seit ihrer Gründung 1993 erfolgt die außenpolitische Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten eher mühsam. Dies wirkt sich negativ auf die europäische Zusammenarbeit in Krisenregionen aus, etwa in Afghanistan oder gegenüber dem Iran. Obama hat bereits deutlich gemacht, dass er gerade in diesen Bereichen mehr von den Europäern erwartet. Es reicht also nicht, allein auf den transatlantischen Dialog zu setzen. Die GASP muss endlich zu einem eigenständigen Instrument der Konfliktverhütung und des Krisenmanagements ausgebaut werden, damit Europa künftig in diesem Bereich einen gemeinsamen militärischen, finanziellen und entwicklungspolitischen Beitrag leisten kann. Trotz enormer Fortschritte in den vergangenen Jahren behindern innereuropäische Konflikte nach wie vor den gemeinsamen Antiterrorkampf. Die USA werden unter Obama künftig besser zuhören. Dann müssen die Europäer aber auch etwas zu sagen haben. Solange Europa in diesem Bereich nicht mit einer Stimme spricht, lassen sich auch transatlantische Konflikte bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus nur schwer lösen, da die USA notfalls auch bilaterale Abkommen zur Terrorismusbekämpfung mit den einzelnen Mitgliedstaaten treffen. Dies schwächt jedoch die Position Europas insgesamt gegenüber den USA.

Europa muss künftig mehr tun

Europa sollte bei der künftigen Terrorbekämpfung realistische Erwartungen an die USA richten. Zwar wird Obama die schlimmsten Ausuferungen im amerikanischen Antiterrorkampf – Guantánamo Bay, systematische Geheimflüge und Geheimgefängnisse (Renditions), Folter, Überwachung – in rechtsstaatliche Bahnen lenken. Zum Schutz von US-Bürgern vor Terroranschlägen wird jedoch auch der künftige US-Präsident weiter gehen als die Europäer. Jeremy Shapiro vom liberalen Think-Tank Brookings Institution in Washington, und damit sicher nicht im Verdacht, der scheidenden Bush-Administration nahezustehen, bestätigt diese Sichtweise anhand der Geheimflüge und Gefangenentransporte der CIA: „Rendition selbst ist nicht das Problem. Das Problem ist, solche Dinge allein mithilfe exekutiver Ermächtigungen zu vollziehen. Solange die Praxis der Renditions unter guter Aufsicht steht, kann dies ein nützliches Instrument sein.“What can the U.S. learn from France’s terror fight?, The Sacramento Bee, 11.11.2008. Auch die künftige Vorsitzende des Geheimdienstausschusses im Senat, die demokratische Senatorin Dianne Feinstein, verweist darauf, dass in Extremfällen mehr „Flexibilität“ bei den Verhörmethoden notwendig sein könnte.After sharp words on CIA, Obama faces a delicate task, NewYork Times, 3.12.2008.

Darüber hinaus wird Europa durch die Schließung des Gefangenenlagers in Guantánamo Bay mit den Folgeproblemen der Bush-Administration konfrontiert. Die stärkere Einbindung in die Entscheidungsprozesse amerikanischer Antiterrorpolitik werden die Europäer bald mit einem stärkeren Engagement, etwa in Afghanistan, erkaufen müssen. Dieses Engagement lässt sich im Gegensatz zu den Jahren der Bush-Regierung aufgrund der hohen europäischen Zustimmungsraten für Obama zwar innenpolitisch besser vermitteln. Vereinfachen wird dies die transatlantische Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus deshalb noch nicht. Das Wort der Stunde in Washington lautet Lastenausgleich. Wenn sich die Europäer künftig nicht stärker im Antiterrorkampf engagieren, insbesondere in Afghanistan, könnte der multilaterale Ansatz Obamas innenpolitisch scheitern. Europa wiederum muss deutlich machen, dass ein stärkeres Engagement im Antiterrorkampf nicht zwangsläufig bedeuten muss, mehr Truppen beispielsweise nach Afghanistan zu entsenden.

Barack Obama hat den Deutschen und Europäern in seiner Berliner Rede den Spiegel vorgehalten: Die Terroranschläge vom 11. September 2001 wurden in Hamburg vorbereitet, das Heroin aus Afghanistan zur Finanzierung des internationalen Terrorismus landet auf Berlins Straßen. Das Problem des internationalen Terrorismus ist nicht allein ein amerikanisches, sondern ein transatlantisches Problem. In den Jahren der Bush-Regierung genügte es, die getroffenen Maßnahmen zu kritisieren Jetzt muss Europa endlich mit konkreten Lösungsansätzen aufwarten.

SIMON KOSCHUT ist Programmmitarbeiter USA/Transatlantische Beziehungen im Forschungsinstitut der DGAP.