Vergesst Oslo!

Sehr geehrter Herr Präsident,

ich kann nur erahnen, wie viele langatmige Memos Sie zwischen der Wahlnacht und Ihrem Amtsantritt lesen müssen. Im Wesentlichen wird in allen dasselbe drinstehen: Tun Sie, was wir empfehlen, und zwar schnell, um das Land vor weiteren Katastrophen zu bewahren. Das erinnert mich an den französischen Premier Georges Clemenceau, der den reichlich anspruchsvollen 14-Punkte-Plan des US-Präsidenten Woodrow Wilson mit den Worten kommentierte: „Der liebe Gott begnügte sich mit zehn Geboten.“

In diesem dramatischen Moment einer schweren Wirtschaftskrise will ich nicht zu viel Ihrer Zeit in Anspruch nehmen. Doch allen Krisen zum Trotz werden wir zunächst weltpolitisch Primus inter Pares bleiben. Als solcher brauchen wir eine völlig neue außenpolitische Strategie. Wir sollten sie gemeinsam mit den Europäern entwickeln – und sie muss vor allem ein wirklich neues Denken über den Friedensprozess im Nahen Osten beinhalten. Ich nehme dabei Clemenceaus Kritik ernst und unterbiete die bescheidene Vorgabe des Allmächtigen:

Erstens: Präsentieren Sie den Europäern nicht unsere übliche Liste. Betonen Sie sofort unsere Prioritäten und machen Sie klar: Der Friedensprozess im Nahen Osten ist eine Priorität. Früher mussten die USA aufgrund ihrer sicheren Vormachtstellung keine strategischen Entscheidungen treffen. Deshalb versuchten sie meist, alles gleichzeitig zu erledigen – vom Schutz internationaler Gewässer über die Absicherung der Weltwirtschaft bis zu einem weltweiten Engagement für Menschenrechte und der Verteidigung ihrer wichtigsten eigenen nationalen und ökonomischen Interessen. Das ist vorbei. In einer multipolaren Welt muss Amerika grundlegende strategische Entscheidungen treffen, denn sogar mit Hilfe seiner Verbündeten kann es nicht alle Probleme lösen.

Konzentrieren Sie sich auf wenige Ziele, die wir innerhalb eines bestimmten Zeitraums erledigen können, und benutzen Sie Ihr beträchtliches politisches Kapital, um sie durchzusetzen. Der entscheidende Punkt auf dieser Prioritätenliste muss der arabisch-israelische Frieden sein. Haben Sie den Mut, die Phrasendrescherei aufzugeben und konkrete Fragen zu stellen: „Was genau sollte Amerika tun? Was ist dabei die Aufgabe Europas?“

Zweitens: Die Grundlage für Frieden im Nahen Osten bleibt dieselbe: Land gegen Frieden. Hauptanliegen der Palästinenser ist eine lebensfähige, zusammenhängende Westbank mit einer sicheren Verbindung zum Gaza-Streifen. Die Israelis wollen vor allem einen sicheren Frieden mit arabischen Nachbarn, die den israelischen Staat anerkennen und Terrorismus aktiv bekämpfen. Ohne die Erfüllung dieser grundsätzlichen Forderungen auf beiden Seiten kann es kein Abkommen geben.

Was kann Europa tun? Unsere Unterschiede zur Stärke machen. Warum sollte es ein Problem sein, wenn die Europäer eher Palästina unterstützen, während die Amerikaner auf der Seite der Israelis stehen? Es ist eine Chance. Wenn Europa und die USA als wichtige Unterzeichner eines endgültigen Vertrags eine gemeinsame Strategie entwickelten, könnten wir den Friedensprozess entscheidend voranbringen. Gelingt das in Geheimverhandlungen, ist ein erster Schritt zur Lösung des Problems getan.

Drittens: Wir müssen einsehen, dass die vertrauensbildenden Maßnahmen des Oslo-Abkommens vollkommen gescheitert sind. Dummerweise haben alle Architekten vergangener Friedensabkommen dieselben amerikanischen Hochschulen besucht und dort einander immer wieder dieselben Plattitüden vorgetragen. Sie glauben, dass in schwierigen, komplexen Verhandlungen wie diesen kleine, klar umrissene Schritte den Verhandlungspartnern beider Seiten Vertrauen einflößen, sodass sie sich später zutrauen, die komplizierten Themen wie das Rückkehrrecht der Flüchtlinge oder den Status Jerusalems anzugehen. Um es vorsichtig zu formulieren: Dieser scheinbar vernünftige Ansatz funktioniert im Hörsaal weit besser als im wahren Leben. Dieser Ansatz missachtet nämlich, dass sowohl Israelis als auch Palästinenser in den vergangenen 60 Jahren schwere Traumata erlitten haben. Beide Wählerschaften sind entschieden gegen Zugeständnisse, die nicht sofort von der anderen Seite entsprechend vergütet werden. Sowohl Abbas’ als auch Olmerts Regierungen sind schwach: Wie unbeliebt der palästinensische Präsident ist, zeigte sich, als die radikalislamische Hamas die Macht im Gaza-Streifen übernahm. Olmert hingegen ist schon wegen der gegen ihn anhängigen Korruptionsverfahren politisch eine „lahme Ente“. Angesichts dieser beiderseitigen, lähmenden Schwäche ist es absolut utopisch anzunehmen, dass eine der Konfliktparteien das politische Kapital hätte, Zugeständnisse zu machen, die erst zu irgendeinem späteren Zeitpunkt belohnt werden. Doch genau das fordern sowohl die Roadmap als auch alle anderen Modelle für ein Friedensabkommen, die derzeit kursieren. Laut Roadmap muss der Lösung des Territorialkonflikts die Entwaffnung der radikalen Palästinenser vorausgehen: erst Frieden, dann Land. Israel soll Zugeständnisse hinsichtlich der Gebietsaufteilung machen, bevor die Frage der israelischen Sicherheit geklärt wird: erst Land, dann Frieden. Keine der beiden Möglichkeiten entspricht der politischen Realität. Beide Seiten sind viel zu traumatisiert, um aufeinander zuzugehen.

Was kann Europa tun? Sich von Oslo und der Roadmap verabschieden. In den ersten, entscheidenden Strategiesitzungen müssen sich die Europäer darüber klar werden, dass der Friedensprozess einen umfassenderen, diskreteren Ansatz braucht, bei dem ihre Teilnahme keine Augenwischerei, sondern unabdingbar ist. Sie, Herr Präsident, müssen die Europäer für diesen radikal anderen Ansatz begeistern.

Viertens: Alle wichtigen Themen müssen zusammen behandelt werden, wobei sowohl Israelis als auch Palästinenser gleichzeitig Zugeständnisse machen müssen, die sofort politisch vergütet werden müssen. Nur so können sie den vorhersehbaren politischen Brand überstehen, den die Radikalen auf beiden Seiten mit Sicherheit entfachen werden. Das Team, das diesen Deal verhandelt, muss auf die höchsten Ebenen beschränkt sein und möglichst wenige dürfen von seiner Existenz wissen, damit keine Informationen nach außen dringen, bevor alle Punkte ausgehandelt sind. Bisher hat jeder Versuch, öffentlich zu verhandeln, den Gegnern des jeweiligen Friedensabkommens Gelegenheit gegeben, den Plan sofort zu torpedieren. Die Geheimdiplomatie muss nicht ewig dauern. Etwa sechs bis neun Monate genügen um zu zeigen, ob sich ein tragbarer Kompromiss abzeichnet oder nicht. Der politische Trick dabei: Wenn sowohl Israelis als auch Palästinenser ausreichend politische Vorteile aus der Übereinkunft ziehen, werden sie auch die Zugeständnisse machen können, die die jeweils andere Seite braucht, um das Abkommen durchzusetzen. Keine der Seiten wird letztlich vollkommen zufrieden sein. Wir sollten stattdessen dafür sorgen, dass beide Seiten auf Basis einer nüchternen Kosten-Nutzen-Analyse feststellen, dass sie durch ein solches Abkommen mehr gewinnen als verlieren.

Was kann Europa tun? Die Palästinenser bearbeiten. Die Amerikaner versuchen die Israelis zu überreden, indem sie ihnen versichern, dass ihre Interessen im Laufe des neuen Friedensprozesses gewahrt bleiben. Gleichzeitig können die Europäer die Palästinenser davon überzeugen, dass ein neues Abkommen kein Trick ist, durch den sie weitere Rechte verlieren. Fünftens: Wir haben ziemlich genaue Vorstellungen, wie ein fertiges Friedensabkommen strategisch aussehen müsste. Vertrackt ist nur die Frage, wie wir es politisch erreichen. Man könnte etwa so beginnen: Die Palästinenser dürfen ihre Flagge über Ostjerusalem hissen, ihr Verwaltungssitz bleibt jedoch in Ramallah. Es gibt nur ein symbolisches Recht auf Rückkehr, denn ein konkret einklagbares würde den jüdischen Charakter des Staates Israel für immer verändern und wäre somit für kein israelisches Staatsoberhaupt akzeptabel. Die Palästinenser bekommen einen zusammenhängenden, international anerkannten Staat auf 95 Prozent der Westbank, mit sicheren Straßen und Zugverbindungen zum Gaza-Streifen. Zugleich korrigiert ein Austausch von Gebieten die Grenzen von 1967, sodass Israel die großen Siedlungsblöcke und damit einen Großteil der Siedlungen eingliedern kann. Dafür erhalten die Palästinenser weiteres Land. Letztlich läuft es auf ein 1967-plus-Land-Abkommen hinaus.

Der neue palästinensische Staat und eine große Mehrheit der arabischen Staaten erkennen ihrerseits Israel, seine Regierung und die Grenzen der Siedlungen bedingungslos an. Die UN, die NATO, die Arabische Liga, die EU und alle anderen wichtigen internationalen Institutionen unterzeichnen das Abkommen. Es gilt aber erst, wenn sowohl Palästinenser als auch Israelis es in Referenden angenommen haben. Politische Legitimation ist Voraussetzung für einen dauerhaften Frieden. Das Abkommen legt weiterhin fest, dass alle Regierungen des Nahen Ostens einschließlich Israel formal und praktisch der Gewalt abschwören. Abbas und die palästinensische Führungsriege müssen entschlossen gegen militante Gruppen vorgehen, die Israel bedrohen.

Was kann Europa tun? An drei Fronten kämpfen. Zunächst entschädigt es durch Entwicklungshilfe und Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen die Palästinenser für ihre Zugeständnisse beim Rückkehrrecht und der Landfrage. Die Amerikaner tun dasselbe für Israel. Dann können die Europäer in den internationalen Organisationen, die die endgültige Übereinkunft absegnen, für diese werben. Sollten NATO-Streitkräfte als Puffer zwischen Israel und Palästina operieren, während der Friedensplan umgesetzt wird, stellt Europa gemeinsam mit den USA eine angemessene Anzahl Truppen für den Einsatz zur Verfügung.

Sechstens: Die regionalen Akteure, nicht die internationale Gemeinschaft, müssen im Friedensprozess die Führung übernehmen. Der Rest der Welt kann den Israelis und Palästinensern dabei helfen, den Frieden zu gestalten. Aber wir dürfen keine der Regierungen dazu drängen, sich zu weit von ihrer Bevölkerung zu entfernen. Diesen Fehler hatte die Clinton-Regierung gemacht: Das von den USA entworfene Wye-River-Abkommen wäre nie durch das geplante Referendum in Israel gekommen, weil Clinton sowohl Premierminister Ehud Barak als auch Palästinenser-Präsident Yasser Arafat zu sehr unter Druck gesetzt hatte. Solch einen Ansatz würden beide Seiten immer als von außen oktroyiertes Regelwerk sehen und bei den ersten Schwierigkeiten davon abweichen. Stattdessen ist es wichtig, Palästinenser und Israelis davon zu überzeugen, dass eine Abmachung in ihrem ureigenen Interesse liegt. Schließlich müssen sie das Abkommen in schwierigen Zeiten umsetzen und brauchen dazu politische Macht.

Was kann Europa tun? Ihnen, Mr. President, intellektuelle Rückendeckung geben. Viele Ihrer – durchaus exzellenten – Berater sind geprägt von der Zeit des Kalten Krieges, als die USA noch mehr Handlungsspielraum hatten als heute. Ermutigen Sie die Europäer, Ihrem Team hin und wieder vorsichtig folgenden Hinweis zu geben: Wir wollen zwar alle den Palästinensern und Israelis helfen, Frieden zu finden, aber letztendlich sind sie es, die sich darum kümmern müssen, nicht wir. Die europäische Kolonialgeschichte in der Region zeigt: Im Nahen Osten Lösungen erzwingen zu wollen, ist ebenso undurchführbar wie moralisch fragwürdig.

Siebtens: Amerika kann sich seine Verhandlungspartner nicht aussuchen. Es muss mit den von Israelis und Palästinensern gewählten Regierungen zusammenarbeiten. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt heißt das: Wir müssen die moderaten Kräfte in der Hamas-Regierung einbeziehen, selbst wenn es die Verhandlungen erschwert. Beim Karfreitagsabkommen in Irland konnte es sich auch niemand leisten, die IRA und radikale Protestanten auszuschließen. Das hätte zu einer Fortsetzung der Gewalt auf beiden Seiten geführt; der Friedensvertrag wäre gescheitert.

Was kann Europa tun? Sie bei diesem Prozess des Umdenkens unterstützen, wenn Sie innenpolitischen Gegenwind zu spüren bekommen. Außenpolitik ist mehr, als nur mit den Kanadiern zu verhandeln, mit denen man sowieso einer Meinung ist. Es geht vielmehr darum, jene einzubinden, mit denen wir nicht übereinstimmen, die aber von ihren Wählern legitimiert sind. Die traditionelle europäische Bereitschaft, mit fast jedem ohne Vorbehalte zu reden, passt zu Ihren vielversprechenden Äußerungen während der Vorwahlen. Nutzen Sie Ihre Verbündeten, um die Amerikaner an Bord zu holen, die diese wichtige Tatsache vergessen haben.

Achtens: Ermutigen Sie die Israelis, Rabins Ansatz anzunehmen. Erinnern Sie sie, dass die sachlichen strategischen Überlegungen, die Yitzhak Rabin zu der enorm schwierigen Entscheidung brachten, mit Arafat zu arbeiten, heute erst recht Gültigkeit haben. Gelingt bald ein Friedensabkommen, kann Israel aus einer Position der Stärke heraus mit seinen Nachbarn verhandeln. Lassen wir hingegen Jahrzehnte verstreichen, gehen Israels strategische Vorteile angesichts der demografischen Übermacht der arabischen Seite verloren. Natürlich entscheidet die israelische Regierung, was das Beste für die Israelis ist – aber die Vereinigen Staaten können als wichtigster Verbündeter im Vertrauen klar sagen, dass Rabin Recht hatte. Wen man schätzt, den lässt man nicht ins Verderben rennen.

Was kann Europa tun? Den Palästinensern ein kritischer Freund sein. Die Europäer müssen die Palästinenser davon überzeugen, dass ein baldiges Friedensabkommen auch in ihrem Interesse ist. Dazu sollten sie der palästinensischen Führung vorsichtig vermitteln, dass ihre harte diplomatische Linie bis jetzt nur Unglück über ihr Volk gebracht hat: Armut, Spaltung, Verlust von Rechten. So kann es nicht weitergehen, denn diese Haltung ist nicht realistisch und moralisch verheerend. Viel besser als die USA kann Europa der palästinensischen Führung beibringen, dass es sich als Freund verpflichtet fühlt, sie auf die negativen Folgen palästinensischer Unnachgiebigkeit hinzuweisen.

Neuntens: Beginnen Sie sofort. US-Präsidenten neigen dazu, sich zu einem späten Zeitpunkt in ihrer Amtszeit dem Nahost-Konflikt zu widmen, wenn innenpolitische Projekte abgeschlossen sind und ihre Macht bereits schwindet. Als sei die Suche nach dem heiligen Gral „Lösung des Nahost-Konflikts“ ein letzter, verzweifelter Versuch, ihren Namen im Pantheon der Geschichte zu verewigen. Nur hat ein Präsident zum Ausklang seiner Amtszeit leider kein politisches Kapital mehr, um ein solches Abkommen voranzubringen. Das wissen sowohl die Israelis als auch die Palästinenser und sind deshalb nicht bereit, für einen sterbenden König etwas zu riskieren. Die gut gemeinten, aber vergeblichen Bemühungen von Präsident Bush sind dafür ein gutes Beispiel. Brechen Sie mit dieser Gewohnheit! Investieren Sie echtes politisches Kapital zu einem Zeitpunkt, da ihre Macht auf einem Höhepunkt ist.

Dadurch zeigen Sie dem Nahen Osten eindrücklicher als durch jede noch so brillante Rede, dass Sie sich von Ihrem Vorgänger unterscheiden – weil Sie sich dazu verpflichten zu führen, indem Sie zuhören und ernsthaft versuchen, die schwierigsten globalen Probleme zu lösen. So werden Sie beweisen, dass Amerika sich weiterhin mit seiner ganzen Kraft für das Gute in der Welt einsetzt. Doch der erste Schritt zu einem erfolgreichen Friedensprozess im Nahen Osten ist es, Europa einzubinden. Vor allem müssen Sie den Europäern sagen, was Sie von ihnen als Verbündeten erwarten und umgekehrt die im Verlauf der Verhandlungen vorgebrachten europäischen Vorschläge in Betracht ziehen. Was mich angeht, so seien Sie gewiss, dass Sie einen Republikaner an Ihrer Seite haben, der alles in seiner Macht Stehende tun wird, um zu einem Gelingen beizutragen.

Mit freundlichen Grüßen John Hulsman

Dr. JOHN HULSMAN ist seit 2006 Alfred von Oppenheim-Scholar bei der DGAP.