Bündnis in Bedrängnis

Sie hat gerade sieben neue Mitglieder aufgenommen; in der afghanischen Hauptstadt Kabul leitet sie eine Stabilisierungsoperation, die auf mehrere Provinzzentren ausgedehnt werden soll; im Mittelmeer unterhält sie einen maritimen Einsatz; schließlich unterstützt si die polnische Führung der multinationalen Division in Südirak. Auf dem Istanbuler Gipfel Ende Juni soll – wenn es nach Washington geht – eine erweiterte Rolle der NATO in Irak diskutiert werden. Nicht nur das, die USA sähen die NATO am liebsten als Stabilitätsfaktor im gesamten Nahen und Mittleren Osten.

Die Frage ist nur: Was geschah hier wirklich? War die Diagnose falsch? Wurde ein schwer kranker Patient mit Hilfe der richtigen Behandlung wiederbelebt? Oder handelt es sich um jenen Zustand von euphorischem Aktivismus, verbunden mit Sinnestäuschungen, der manchmal kurz vor dem Exitus auftritt?

Ein Grund für das tragische Händeringen bei jeder neuen Krise mag an einer verbreiteten Neigung liegen, die Stabilität des transatlantischen Bündnisses – dessen institutionelle Verkörperung die NATO ist – im Rückblick zu verklären. Im Kalten Krieg, so das Klischee, standen alle für einen und einer für alle ein, und das ununterbrochen über 40 Jahre hinweg. In Wahrheit hat die NATO wiederholt heftige Werte-, Meinungs- und Interessendivergenzen ausgleichen müssen. Der NATO-Rat als permanentes Verhandlungsforum; das Konsensprinzip; eine eigene politische und militärische Bürokratie; integrierte Führungs- und Kommunikationsverfahren; regelmäßige gemeinsame Übungen; nicht zuletzt die westliche „security community“, die dadurch mit entstand: Dies alles machte es möglich, stets aufs Neue zu einer gemeinsamen Position zu finden. Diese Fähigkeit zur Anpassung und Selbsterneuerung war mit die größte Stärke der Allianz. Richtig ist aber auch, dass die NATO heute vor größeren Herausforderungen steht als je zuvor.

Da ist zunächst die Erweiterungsdynamik: Mit dem Warschauer Pakt verschwand auch die Ostgrenze der NATO. Und da alle in den Club der Sieger wollen, wird der Beitrittsdruck auch nach den beiden jüngsten Erweiterungsrunden1 fortbestehen. Es ist sogar im eigenen Sicherheitsinteresse der NATO, ihre Erfolge bei der Westanbindung junger Demokratien (Griechenland, Spanien, Portugal) nach Südosten (Serbien, Kroatien, Bosnien, Mazedonien, Albanien) und nach Osten (Ukraine, möglicherweise Weißrussland) auszudehnen.

Allerdings schafft die Erweiterung auch neue Probleme, politisch wie militärisch: Wie soll eine Organisation, in der jedes Mitglied ein Vetorecht hat, zu 26 oder mehr noch Entscheidungen treffen können? Die NATO hat zwar reiche Erfahrung damit, die Vorbereitung von Entscheidungen an informelle Gremien wie die Kontaktgruppe, die Quart o.ä. weiterzureichen. Doch das verlangte schon zuvor allen Beteiligten ein geradezu heroisches Ausmaß an Vertrauen, gutem Willen und Diplomatie ab – das wird erst recht bei 26 der Fall sein.

Neue Risiken und Gefahren

Der alte Feind ist verschwunden, statt seiner sieht sich die NATO vor einem breiten Spektrum diffuser Risiken und Gefahren – von Netzwerken der organisierten Kriminalität, die Menschen und illegale Güter aller Art schmuggeln, über Terrorismus bis hin zur Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihren Trägersystemen. Am 11. September 2001 spätestens wurde klar, dass sich auch der Terror globalisiert hat: Angriffe können in weiter Ferne vorbereitet werden und uns doch ins Mark treffen. Deshalb hat die NATO ihren jahrelangen Streit um Out-of-area-Einsätze beerdigt; seitdem – so die neue Formel – kann die NATO Streitkräfte einsetzen „wo immer sie gebraucht werden“.2 Dieser Beschluss macht das Bündnis noch nicht zum Weltpolizisten. Aber er hat die unausgesprochene euro-atlantische Interventionsgrenze von einst formell außer Kraft gesetzt; das allein ist eine immense Herausforderung für den strategischen Konsens im Bündnis.

Welche Risiken müssen ertragen, welche bekämpft werden? Nie waren die Verbündeten so uneins darüber, welche Gefahren sie derart bedrohen, dass sie mit militärischer Gewalt bekämpft werden müssen, wie zu Beginn dieses neuen Jahrhunderts.

Die Erweiterung um zehn neue Mitglieder bei einem ohnehin stockenden Integrationsprozess, die noch unverarbeitete neue Rolle als Protektoratsmacht auf dem Balkan, Wirtschaftsflaute, Migrationsdruck und Modernisierungsängste: Alles dies machte das „alte“ Europa introvertiert und wenig geneigt, neue Aufgaben jenseits der eigenen Grenzen zu sehen. Es überschätzt noch immer das Ausmaß und die politische Instrumentalisierbarkeit seiner „zivilen Macht“. Und in Robert Kagans Vorwurf, die größere Risikotoleranz (oder geringere Risikowahrnehmung) der Europäer sei weniger politischen Prinzipien als militärischer Schwäche geschuldet, steckt mehr als nur ein Körnchen Wahrheit. Unrecht tut die amerikanische Kritik den Europäern allerdings da, wo sie übersieht, dass es diesen auch um ein angemessenes Verhältnis von Macht und Recht geht.3

Amerikas Regierung unter George W. Bush dagegen war fest entschlossen, den eigenen Hegemonialstatus zu nutzen, um der Welt eine neue Ordnung zu geben – notfalls mit Hilfe präventiver Kriege. Die Attentate vom 11. September und der frühe Sieg über das afghanische Taliban-Regime bestärkten Washington auf diesem Kurs und führten es in den Krieg gegen Saddam Hussein.

Die stetig schlechter werdende Lage der Koalition in Irak und die Rückschläge im israelisch-palästinensischen Konflikt überschatten indes die Tatsache, dass Europa und Amerika sich seitdem auch aufeinander zu bewegt haben: Die EU hat sich eine eigene Sicherheitsstrategie verordnet und vertritt gegenüber den nuklearen Ambitionen Irans eine weit härtere Politik als zuvor. Washington seinerseits sucht wieder nach Möglichkeiten der Zusammenarbeit mit Alliierten, der NATO und den Vereinten Nationen. Dahinter steht nicht nur Notwendigkeit, sondern auch beginnende Einsicht: in den begrenzten Nutzen der Präemptionsdoktrin angesichts unvollständiger oder schlechter Informationen über den Gegner, sowie in die Fähigkeiten der zuvor gering geschätzten internationalen Organisationen und Bündnisse. Dies könnte als Basis eines neuen strategischen Konsenses dienen – aber werden die Umstände es zulassen?

Die militärische Kluft wird immer breiter; Amerika ist im Begriff, mit Hilfe von Innovationen in Doktrin und Technik die Kriegführung zu revolutionieren; es gibt für seine Sicherheit mehr Geld aus als alle seine anderen NATO-Partner zusammen. In Irak ist nun offenbar geworden, wie maßlos die zivile Führung des Pentagons das militärische Instrument überschätzt4 und die Gefahren und Herausforderungen der Nachkriegsbesatzung unterschätzt hat.

Dies ist, ironischerweise, eine Fähigkeit, welche die Europäer in zehn Jahren NATO-Stabilisierungsmissionen auf dem Balkan sehr wohl gemeistert haben (und die Amerikaner, Reserveeinheiten zumeist, mit ihnen). Wenn es eine Lektion aus den Interventionen der neunziger Jahre gibt, dann die, dass westliche Demokratien sich der Aufgabe des „nation building“ nach dem Eingriff legitimerweise nicht entziehen können und dass diese Rolle militärisch mindestens so aufwändig, ja gefährlich sein kann wie die Intervention selbst. Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnis wird der relative Wert von Hochtechnologie einerseits und gut ausgebildeten Soldaten andererseits in künftigen militärischen Reformdebatten neu zu bestimmen sein.

Amerikas Innovationen schaffen aber dennoch Tatsachen, denen die Europäer wenig entgegenzusetzen haben, weil sie (bis auf Ausnahmen) unfähig oder unwillens sind, einen ihrem volkswirtschaftlichen Gewicht und ihrem politischen Geltungsanspruch entsprechenden Teil der Bündnislast zu tragen. Aber auch, weil die strategische Diskussion auf dieser Seite des Atlantiks noch immer größtenteils reaktiv, ja defensiv ist. Das hat schon jetzt höchst praktische Konsequenzen. Die USA setzen, ob in der NATO oder in Ad-hoc-Koalitionen, den Standard; ihre europäischen Verbündeten, die diesen Standard nur noch teilweise erreichen, werden von Partnern zu Lieferanten von militärischen Nischenfähigkeiten – mit entsprechenden Folgen für ihr politisches Mitspracherecht.

Erweiterungsdruck, neue Gefahren, Dissens in Grundsatzfragen, schrumpfende Fähigkeit zur militärischen Zusammenarbeit: Herausforderung genug, würde man meinen. Doch die NATO hat sich seit dem 11. September 2001 – und der ursprünglichen Zurückweisung durch Washington – so viel auf einmal vorgenommen wie noch nie zuvor in ihrer inzwischen 55-jährigen Geschichte. Sie hat im April 2004 sieben neue Mitglieder aufgenommen, sie hat sich selbst eine umfassende organisatorische und militärische Reform verordnet und sie hat, obwohl sie nach wie vor mit Zehntausenden Soldaten auf dem Balkan engagiert ist, in kurzer Folge mehrere neue, schwierige Operationen begonnen.

Erweitern ohne Scheitern?

Die Selbstverständlichkeit – um nicht zu sagen: Beiläufigkeit – mit der Ende März die sieben Neuzugänge aus Osteuropa in die NATO hereingewinkt wurden, belegt schon für sich, wie spektakulär sich das Bündnis und die sicherheitspolitische Weltlandschaft verändert haben. Die Angriffe auf Amerika am 11. September beendeten einen jahrelangen Territorialpoker um die Osterweiterung – weil Russland, das sich von einer Zusammenarbeit mit dem Westen im Antiterrorkrieg viel versprach, abrupt seine Blockadehaltung aufgab. Doch was bedeutet diese größte und anspruchsvollste Erweiterungsrunde aller Zeiten für die NATO – und was für Folgen hat sie für die Neuen?

Der offensichtlichste Bonus für das Bündnis ist der strategische. Zum einen wegen der Umorientierung der Allianz auf Einsätze jenseits ihrer Grenzen, denn die Neuen bieten eine günstige Lage, Stützpunkte und sonstige Infrastruktur sowie ihren Luftraum; und zum anderen, weil sie ab jetzt eine Sicherheits-Pufferzone für vormalige Frontstaaten wie Deutschland bilden.5 Für die Sieben, die in angespannter Nachbarschaft mit ihren ehemaligen „Bruderstaaten“ im Warschauer Pakt leben und deren politischen Kurs mit Argwohn verfolgen, ist der entscheidende Gewinn natürlich der Wechsel ins Lager des Westens, komplett mit Nothilfegarantie.

Der politische Zugewinn für beide Seiten ist bereits weniger offensichtlich. Soviel ist sicher: Diese zweite Erweiterung hat (zusammen mit jener der EU) schon deshalb einen festen Platz in den Geschichtsbüchern, weil sie die Nachkriegsteilung Europas beendet. Aber die NATO, der die Neuen im Jahr 2004 beigetreten sind, ist – aus den oben beschriebenen Gründen – eine in vieler Hinsicht andere Organisation als jene, der sie zu Beginn der neunziger Jahre ihre Beitrittsanträge schickten. Und auch der Graben, der sich vor dem Beginn des Irak-Kriegs zwischen „altem“ und „neuem“ Europa aufzutun schien, ist so eindeutig nicht mehr. Fünf der Sieben sind seit dem 1. Mai 2004 auch Mitglieder der EU.6 Sie wollen beides, eine starke EU und eine starke NATO – und sie wollen von niemandem genötigt werden, sich zwischen Europa und den USA entscheiden zu müssen. Und obwohl sie aus historischen Gründen starke Loyalitäten zu Amerika hegen, ist der global-interventionistische Anspruch der Regierung Bush ihnen keineswegs geheuer; sie haben dringendere Sorgen in ihrer unmittelbaren Nähe. Außerdem ist der demokratische Transformationsprozess – vorsichtig gesprochen – nicht bei allen gleichermaßen fortgeschritten; das lässt ahnen, dass einige von ihnen provinzieller, ja introvertierter sein werden. Der wahrscheinlichste Fall ist daher, dass die Neuen sich gerade nicht einem Lager zurechnen lassen, sondern ihren außenpolitischen Kurs von Fall zu Fall bestimmen werden.7 All dies wird die Entscheidungsprozesse im NATO-Rat kaum erleichtern. Es wird vielmehr die Bedeutung der erwähnten informellen Beratungsgremien erhöhen – und den Trend zu einer Delegierung konkreter Einsätze durch den NATO-Rat an fallweise zusammengestellte Koalitionen verstärken.

Die militärischen Meriten der Neuen sind ebenfalls sehr unterschiedlich. Einige der Sieben haben hart gearbeitet, um ihre Streitkräfte den NATO-Standards anzupassen.8 Zustand und Zuschnitt ihrer einst dem Warschauer Pakt eingegliederten Truppen, niedrige Verteidigungsetats und die mit den Prager Gipfelbeschlüssen erneut hochgeschraubten Transformationsvorgaben der NATO haben jedoch bei den meisten dazu geführt, dass sie sich wohl oder übel auf Nischenfähigkeiten („boutique capabilities“) spezialisiert haben. Dies passt bestens zum amerikanischen Modell der Koalitionskriegführung, bei dem der politische Legitimitätsgewinn durch sichtbare Unterstützung mindestens ebenso wichtig ist wie der eigentliche militärische Beitrag.9 Aber für die Bemühungen der Neuen, ihre Streitkräfte insgesamt zu reformieren (sie müssen den größten Teil demobilisieren und dabei riesige Mengen schweren Geräts verschrotten, den kleinen Rest modernisieren, demokratisieren und effektiver ziviler Kontrolle unterwerfen), ist es gleichzeitig eine gewaltige Hypothek.10 Die jetzt schon ungleiche militärische Lastenverteilung innerhalb des Bündnisses wird dadurch kurz- und mittelfristig nicht etwa gemildert, sondern verstärkt.

Offen ist auch noch, was die Erweiterung der NATO auf 26 Mitglieder für ihre sonstigen Außenbeziehungen bedeuten wird – insbesondere zu den verbleibenden Partnerschaft-für-den-Frieden-(PfP)-Staaten. 1994 als Kooperations- und Stabilisierungsrahmen für die Beziehungen des Bündnisses östlich des alten Eisernen Vorhangs eingeführt, ist PfP vor dem Hintergrund der neuen Bedrohungen und Aktivitäten der NATO aktueller denn je. Es ist aber auch dringend revisionsbedürftig – schon wegen der höchst heterogenen Interessen und Orientierungen der 20 beteiligten Staaten (und zwei Anwärtern, Bosnien und Serbien-Montenegro): von den Neutralen (Finnland, Irland, Österreich, Schweden, Schweiz) über die NATO-Kandidaten (Albanien, Kroatien, Mazedonien), Anwärtern auf Kandidatenstatus (Ukraine), Kaukasus-Partnern (Armenien, Aserbaidschan, Georgien), zentralasiatischen Partnern (Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan), bis hin zu Weißrussland, Moldau; schließlich Russland selbst, das zwar ausdrücklich eine NATO-Mitgliedschaft ablehnt, aber an Zusammenarbeit sehr interessiert ist.11

Die zentrale Frage lautet auch hier: Betrachtet die NATO ihre nahen und fernen Nachbarn als Partner bei dem Versuch, rechtsstaatlich-demokratische Transformationsprozesse jenseits ihrer (europäischen) Grenzen zu unterstützen und so Stabilität und Sicherheit ostwärts zu exportieren – oder primär als Verbündete im Antiterrorkrieg?12 Diese beiden Ziele müssen sich prinzipiell nicht ausschließen – aber sie miteinander zu verbinden dürfte eine heikle Gratwanderung werden.

Reformieren, um „relevant“ zu bleiben

Die NATO musste sich nach dem 11. September verändern, um ihre Glaubwürdigkeit als Verteidigungsbündnis des Westens zu erhalten – oder, in einer Lieblingsformulierung des damaligen Generalsekretärs Lord Robertson, „relevant“ zu bleiben. Darüber herrschte in der Allianz Konsens, auch ohne die unüberhörbar herablassende Warnung in der Nationalen Sicherheitsstrategie der USA vom September 2002. „Wenn es der NATO gelingt, die Reform zu vollziehen“, heißt es dort, „wird die Belohnung eine Partnerschaft sein, die für die Sicherheit und die Interessen ihrer Mitglieder so zentral ist wie im Kalten Krieg“.13

Der politischen Bürokratie des Bündnisses, dem Hauptquartier in Brüssel, ist Lord Robertson mannhaft zu Leibe gerückt. Es gelang ihm, ein Drittel der 467 Komitees und Arbeitsgruppen zu streichen und seinen Stab umzubauen. Er hat ein wenig mehr Spielraum für das Management des Tagesgeschäfts im Generalsekretariat erstritten und sich bemüht, die rigiden Entscheidungsverfahren ein wenig zu ölen, unter anderem durch die Delegierung von Detailentscheidungen. Andere, nicht minder dringende Reformen – Haushalt, Personal – harren noch der Ausführung. Und spätestens im obersten politischen Exekutivorgan des Bündnisses, dem NATO-Rat (NAC), stößt das Ringen um Effizienz an die Mauer des Souveränitätsgrundsatzes: Am Vetorecht jedes der nunmehr 26 Mitgliedstaaten führt kein Weg vorbei.14

Im Gegensatz dazu findet auf der militärischen Seite des Bündnisses gegenwärtig so etwas wie eine konzeptionelle Revolution statt, von der Programmatik über die Führungsstrukturen bis hin zur Truppenorganisation. Die bloße Tatsache dieses Umdenkens ist schon für sich bemerkenswert, zumal vor dem Hintergrund der zähen Kämpfe vor fünf Jahren um das Neue Strategische Konzept und das Konzept der Allierten Streitkräftegruppe (CJTF). Sie wäre undenkbar gewesen ohne die Anschläge vom 11. September; die Entscheidung der Regierung Bush, trotz des am 12. September ausgerufenen Bündnisfalls die NATO an der militärischen Operation gegen die Taliban nicht zu beteiligen – sondern die von vielen Bündnispartnern angebotene Hilfe auf bilateraler Basis anzunehmen; das transatlantische Zerwürfnis über einen Waffengang gegen Irak, bei dem Washington vergeblich versuchte, der NATO eine unterstützende Rolle aufzunötigen; und die Erleichterung der Europäer über die Rückkehr der USA zum Bündnis im Zusammenhang mit der Stabilisierung Afghanistans.15

Das Resultat dieser beiderseitigen Rückbesinnung waren die Beschlüsse des Prager Gipfels im November 2002: Das Militärische Konzept zur Bekämpfung des Terrorismus, die neue „NATO Response Force“, sowie ein Maßnahmenbündel zur Verbesserung der militärischen Fähigkeiten der Mitgliedstaaten, zur Zusammenarbeit der Nachrichtendienste, zum Schutz gegen Massenvernichtungswaffen und zur Katastrophennachsorge. Alles in allem ein energischer Versuch, den globalen Antiterrorkampf zur Hauptaufgabe der Allianz zu machen. Aber wie wirksam ist er?

Das Antiterrorkonzept sowie die dazugehörigen Initiativen haben bei Militärs beiderseits des Atlantiks wenig Enthusiasmus ausgelöst, und das mit gutem Grund. Terrorismus ist – es sei denn, er geht von einem Staat aus oder wird staatlich unterstützt (und Al Khaïda sowie ihre Sponsoren dürften aus dem Waffengang gegen die Taliban ihre eigenen Lehren gezogen haben) – effektiver mit justiziellen, polizeilichen und nachrichtendienstlichen Mitteln zu bekämpfen als mit militärischen. Die Entwicklung des unter dem Etikett „Operation Enduring Freedom“ (OEF) laufenden Antiterroreinsatzes legt nahe, dass Militärschläge oder gar Kriege gegen Terroristen künftig die Ausnahme bleiben werden.

Bei sämtlichen anderen Aufgaben können Streitkräfte allenfalls eine unterstützende Rolle spielen; die Prager Initiativen sollen dafür sorgen, dass sie dabei ein wenig besser gegen neue Risiken wie den Einsatz von Massenvernichtungswaffen geschützt sind (etwa durch das neue ABC-Schutzbataillon). In der Praxis – etwa beim Marineanteil der OEF, der die Gewässer um das Horn von Afrika und den Ausgang der Straße von Hormus überwacht oder der NATO-Patrouillen und -Eskorten im Mittelmeer – werden solche Operationen allerdings unverkennbar nach glorifizierten Polizeiaktionen aussehen.

Zur Bündelung von nichtmilitärischen Antiterror-Aktivitäten (die oft Geheimhaltung und schnelle Koordinierung über Grenzen hinweg verlangen) wiederum ist die NATO als Bündnis souveräner Staaten weit weniger geeignet als die supranational organisierte EU. Die Prager Antiterrorbeschlüsse belassen die primäre Verantwortung für diesen Bereich wohlweislich bei den Mitgliedstaaten und geben dem Bündnis nur eine kleine, zumeist unterstützende Rolle – verdienstvoll, gewiss, aber nicht sehr gewichtig.

Die NATO Response Force (NRF) soll ein altes Problem des Bündnisses lösen: Sie verfügt über Hunderttausende Soldaten, aber über wenig schnell verlegbare Kampfeinheiten – und schon gar nicht solche, bei denen alle Truppengattungen mit Hilfe von elektronischer Vernetzung und modernsten Waffensystemen zusammen operieren. Die NRF ist gedacht als neue Spitze für den alten Speer, als eine stehende Interventionstruppe von 21 000 Mann (zusammengesetzt aus einem Heereskontingent in Brigadegröße sowie Luftwaffen- und Marineanteilen), die innerhalb von fünf Tagen an jeden Punkt der Welt ausrücken kann; spätestens im Herbst 2006 soll sie voll einsatzfähig sein.

Für die USA hat die NRF noch eine andere, kaum weniger wichtige Funktion: als Transmissionsriemen für den Export der eigenen Militärrevolution. Dafür wird die militärische Organisationsstruktur der NATO derzeit radikal umgebaut: Für die Einspeisung der Theorie ist der neue „Allied Command Transformation“ in Virginia zuständig. Der europäische Stützpunkt SHAPE im belgischen Mons dagegen wird in ein reines Operationshauptquartier umgewandelt – mit einem Kranz spezialisierter Institutionen ringsum (in Staaten wie Norwegen, Portugal, Polen – nicht zufällig alle atlantisch gesonnen). Auch den Europäern, alten wie neuen, erscheint die NRF als eine hoffnungsvolle Investition. Sie soll die USA an das Bündnis binden und sie hilft, schwerfällige nationale Reformprozesse unter Druck zu setzen.

So schnell der Aufbau bisher ging, und so viel politischer Wille erkennbar dahinter steckt: die wichtigsten Hürden stehen der NRF noch bevor. Es ist keineswegs sicher, dass die Staaten, die Truppenkontingente oder Fähigkeiten für die NRF angeboten haben (Deutschland war so mutig, gleich 5000 Soldaten zu versprechen), ihre Zusagen einhalten können; denn alle Truppensteller in Europa ächzen schon unter der Last ihrer bestehenden Verpflichtungen. Einige Staaten, darunter ebenfalls Deutschland, müssen sogar noch ihre verfassungsrechtlichen Spielregeln ändern, um Truppen in so kurzer Frist entsenden zu können. Es ist auch noch nicht klar, worin der amerikanische Anteil bestehen soll – außer im Recht, die Truppe zu führen. Ist Amerikas Verteidigungstransformation überhaupt das richtige Modell für ein Bündnis, das mehrheitlich aus europäischen Nationen besteht? Und wozu soll die NRF eigentlich eingesetzt werden? Für einen Kampfeinsatz wie in Irak ist sie zu klein, für einen Antiterrorschlag recht groß. Schließlich müssten sich nach dem geltenden Konsensprinzip sämtliche Mitgliedstaaten, selbst wenn sie nicht alle Truppensteller der NRF sind, über das Ob eines Einsatzes einigen; nach der Irak-Krise erscheint das weniger wahrscheinlich denn je.

Operationen ohne Ende

Noch nie war die NATO an so vielen Orten weltweit im Einsatz – und in so vielfältigen Varianten. Auf dem Balkan steht sie noch mit zwei großen Stabilisierungsoperationen, SFOR in Bosnien und KFOR in Kosovo.16 Allein seit dem 11. September hat sie drei neue Einsätze begonnen: die Stabilisierungsoperation ISAF in Afghanistan, die maritime Überwachungsoperation „Active Endeavour“ im Mittelmeer und an der Meerenge von Gibraltar sowie die Unterstützungsaktion für die polnische Führung der zur US-geführten Koalition gehörenden Multinationalen Division in Irak.17

Bis auf den Luftkrieg über Kosovo im Frühjahr 1999 sind sämtliche NATO-Aktionen Friedenssicherungs- oder Stabilisierungseinsätze gewesen. Der Krieg zum Sturz des afghanischen Taliban-Regimes sowie der daraus entstandene Antiterroreinsatz hingegen wurden bzw. werden von einer von den Vereinigten Staaten geführten Koalition betrieben. Dasselbe gilt für die „Operation Iraqi Freedom“, die Intervention in Irak samt anschließender Besatzung. Für den Afghanistan-Krieg hatte das nordatlantische Bündnis seine Unterstützung angeboten (durch die feierliche Erklärung des – jüngst um ein Jahr verlängerten – Bündnisfalls sowie konkrete Truppenofferten), war aber von Washington zurückgewiesen worden; vor dem Irak-Krieg wiederum hatte Washington zwar nicht um die Beteiligung der NATO als solcher, wohl aber nachdrücklichst ihre Unterstützung gefordert – und seinerseits von den Europäern eine rüde Absage erhalten.

Dennoch steckt selbst da, wo nicht „NATO“ draufsteht, oft viel NATO drin: Sowohl in Afghanistan als auch in Irak waren und sind eine beträchtliche Zahl von Mitgliedstaaten sowie PfP-Partnerstaaten an der Seite der USA dabei.

Beendet wurde bisher nur ein einziger NATO-Einsatz im engeren Sinne, der kleinste von allen: „Allied Harmony“ in Mazedonien, der im Mai 2003 an die Europäische Union übergeben wurde. Die Bosnien-Mission soll zwar nach dem Willen der Europäer im Jahr 2005 auf die EU übergehen, doch die NATO will eine Präsenz dort behalten. Bei KFOR wie ISAF steht eine Beendigung derzeit nicht zur Debatte.

Die Habenseite dieser zehnjährigen Bilanz ist eindrucksvoll. Die Serie der Balkan-Operationen repräsentiert einen kollektiven Lernprozess des Westens, der von einem späten und widerwilligen Einsatz und gewaltigen politisch-militärischen Koordinierungsproblemen (Bosnien) bis zu einer schnellen, nahezu reibungslos zwischen NATO und EU koordinierten und erfolgreichen präventiven Aktion (Mazedonien) reicht. Ohne diese Interventionen wäre der Balkan zweifellos im Chaos versunken.18 In Afghanistan stützt die ISAF das Regime von Hamid Karzai in Kabul gegenüber den Warlords in den Provinzen und hat so dem Land einen zaghaften Frieden beschert. Kein anderes Bündnis der Welt wäre zu solchen gewaltigen Anstrengungen bereit und im Stande gewesen; die über ein halbes Jahrhundert aufgebauten gemeinsamen Institutionen und Verfahren haben wesentlich dazu beigetragen, diese überhaupt möglich zu machen.

Doch auch die Grenzen dessen, was die NATO leisten kann, werden anhand dieser Liste überdeutlich. Das Phänomen des „mission creep“ auf dem Balkan – die Übernahme nicht-militärischer Aufgaben durch Soldaten – ist eine Folge des Fehlens von eingespielten internationalen Mechanismen zur Verwaltung von Protektoraten. Die NATO hat ebenso wie die entsandten nationalen Truppen hier viel Lern- und Improvisationsgabe bewiesen; Soldaten und Bündnis sind damit aber letztlich überfordert. Die Lage auf dem gesamten Balkan bleibt zudem fragil; dafür gibt es mancherlei lokale Ursachen, aber eine sprunghafte Politik des Westens und der noch immer offene Status Kosovos tragen erheblich dazu bei. Ohne eine koordinierte Anstrengung zur Übergabe der beiden Balkan-Protektorate an deren eigene Bevölkerung laufen die Einsätze in Bosnien und Kosovo Gefahr, zu militärischen Stillhalteoperationen zu werden – die Soldaten des Bündnisses werden so zu Lückenbüßern der Politik.

Am Hindukusch ist die Lage indes noch weit dramatischer. In Afghanistan hat die Bevölkerung (anders als in Irak) nicht nur die gewaltsame Vertreibung der Taliban, sondern auch die Soldaten der NATO begrüßt. Schon vor fast einem Jahr hat das Bündnis – im Bewusstsein, dass die Stabilisierung misslingen muss, wenn die ISAF sich weiter auf die Aufgabe einer Stadtwache für Präsident Karzai beschränkt – beschlossen, kleine mobile Einheiten aus zivilen Helfern und Soldaten („Provincial Reconstruction Teams“) als zusätzliche Stabilitätsfaktoren in die Regionen zu schicken. Ein halbes Dutzend Nationen hat versprochen, Truppen dafür zu entsenden – und kaum eine hat ihre Zusage bisher eingehalten. Eine neue Rekordopiumernte und die im Herbst 2004 bevorstehenden landesweiten Wahlen drohen nun, die Sicherheitslage erheblich zu verschärfen. Wenn es nicht gelingt, die ISAF wie geplant aufzustocken, besteht die Gefahr eines Scheiterns, gar eines erzwungenen Rückzugs ihrer Truppen.

Anhand der Chronologie der Operationen wird außerdem ein größerer Trend erkennbar: Die NATO führt in der „post-9-11 world“ als Bündnis keine Kriege mehr, sondern dient allenfalls als militärischer Werkzeugkasten, aus dem sich die Führungsmacht der Koalition bedient. Für Friedenssicherungs- und Stabilisierungsoperationen ist die NATO dagegen begehrter denn je.19 In gewisser Hinsicht ist diese neue Arbeitsteilung, die in Wahrheit eine Aufweichung des Bündnisses ist, nur die logische Folge seiner Reorientierung von kollektiver Verteidigung zur kollektiven Sicherheit und eine Anerkennung der Tatsache, dass die enge Werte- und Interessengemeinschaft des Westens im Kalten Krieg vermutlich eine historische Anomalie war. Ob diese Arbeitsteilung aber auf Dauer funktionieren kann, ist eine andere Frage; die plötzliche Bereitschaft der NATO-Mitgliedstaaten im Sommer 2003, die ISAF-Mission zu übernehmen, dürfte zumindest ebenso aus dem Schock der vorangegangenen Krise (und aus der Furcht, sonst von den USA für einen Einsatz in Irak in Anspruch genommen zu werden) wie aus Enthusiasmus über eine weitere neue Herausforderung entstanden sein. Ein in 55 Jahren gewachsenes Kapital an Erfahrungen und gemeinsamen Strukturen hilft ihnen jetzt (noch). Aber es wird in dem Maße schwinden, wie die Bindungen des Bündnisses sich weiter lockern.

Weiter, nur wie?

Neue Herausforderungen, neue Operationen und ein Bündnis, das ächzt unter seinen Lasten und den vielen Fliehkräften, die an ihm zerren – kein idealer Moment, ihm neue Aufgaben aufzubürden. In Washington lautet die offizielle Linie nach wie vor, dass man sich eine größere Rolle der NATO nach der Übergabe der Souveränität in Irak wünscht, außerdem ein breiteres Engagement in der Region. Indes mehren sich die Anzeichen, dass der Istanbuler Gipfel mehr einer Wetterbeschwörungszeremonie ähneln wird als einem Arbeitstreffen – zu ungewiss ist die Zukunft Iraks, zu groß die Verärgerung arabischer Staaten über bisherige, als allzu ungeschickt unilateral empfundene Versuche Washingtons, sie in eine „Greater Middle East Initiative“ einzuschnüren.

Diskussionsstoff bleibt genug. Scheitert die NATO in Afghanistan, ist sie diskreditiert; dann dürfte der Schutz der Olympischen Spiele in Athen auf absehbare Zeit ihre letzte große Aufgabe sein. Auf dem Balkan droht ihr die schleichende Delegitimierung, wenn es nicht gelingt, die Kosovo-Statusfrage zu regeln. Die sich abzeichnende neue Arbeitsteilung, wonach USA-geführte Koalitionen (einschließlich vieler NATO-Mitgliedstaaten) Kriege führen und das Bündnis für die umfassende Nachsorge zuständig ist, ist gewiss eine Debatte wert. Ist die schnelle Eingreiftruppe NRF ein Versuch, die Europäer als Vasallen zu instrumentalisieren – oder sie als Verbündete zu beteiligen an weltweiten Risikovorsorgeaufgaben? Investiert die NATO genug in die politisch-militärische Transformation ihrer neuen Mitglieder und in ihre neuen Nachbarschaftsbeziehungen? Ist es möglich, in einer gemeinsamen Anstrengung zu einem neuen strategischen Einverständnis im Bündnis zu finden? Und was für Folgen hat der Trend zu militärischen Koalitionen der Willigen für den ehernen Konsensgrundsatz im NATO-Rat? Ist es wünschenswert, gar unausweichlich, das Vetorecht der 26 zu beerdigen zugunsten von politischen Koalitionen, etwa in der Form eines „committee of contributors“, wie dies jüngst vorgeschlagen wurde?20 Oder wäre dies womöglich das Ende des strategischen Konsenses im Bündnis?

Die NATO ist nach dem 11. September 2001 zu Unrecht totgesagt worden; im Gegenteil – sie hat, trotz angeschlagener Gemütsverfassung – heroische Anstrengungen auf sich genommen, um sich selbst in Form zu bringen. Aber sie ist vermutlich jetzt an der Grenze ihrer Leistungsfähigkeit angelangt. Ob und welche Antworten die Mitgliedstaaten auf die oben genannten Fragen finden, wird für die Lebensdauer des Patienten entscheidende Bedeutung haben. Für die Soldaten schließlich, die der Allianz zwischen Balkan und Hindukusch dienen, sind diese Fragen von Leben und Tod alles andere als metaphorisch – sie sind im wahrsten Sinne des Wortes existenziell.

Anmerkungen

1 Polen, Ungarn und die Tschechische Republik am 12. März 1999; Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien, die Slowakei und Slowenien am 29. März 2004.

2 Schlusskommuniqué des NATO-Außenministerrats von Reykjavik vom 14. Mai 2002.

3 Robert Kagan, Power and Weakness, in: Policy Review, Nr. 113, Juni/Juli 2002, S. 3–26.

4 Lehrreich dazu ist Barry Posen, Command of the Commons,in: International Security, Winter 2003, S. 5–46.

5 Dabei geht es nicht so sehr um die inzwischen vernachlässigbare Gefahr eines konventionellen Angriffs wie um die vielfältigen und realen neue Risiken (Schmuggel, organisierte Kriminalität, usw.). Siehe zum Thema Erweiterung Helga Haftendorn und Benjamin Gaul, Eine neue NATO? Der Beitritt der sieben mitteleuropäischen Staaten zum Bündnis, SWP-Aktuell, 16. April 2004.

6 Estland, Lettland, Litauen, die Slowakei und Slowenien.

7 Heather Grabbe, The Constellations of Europe: How enlargement will transform the EU, Center for European Reform, April 2004. Auf lange Sicht ist es allerdings durchaus möglich, dass „die Geographie über die Geschichte siegt“ (Ivan Krastev), also der europäische Sog sich als stärker erweist als der atlantische.

8 Zu Einzelheiten siehe Timothy Edmunds, NATO and its New Members, in: Survival, Bd. 45, Nr. 3, Herbst 2003, S. 145–165 sowie Haftendorn/Gaul (a.a.O.).

9 Sieben der zehn nach dem Ende des Kalten Krieges hinzugekommenen Neumitglieder sind an den Stabilisierungsoperationen in Irak beteiligt; alle haben Truppen an UN- oder NATO-Missionen entsandt. Einzelheiten siehe Haftendorn/Gaul.

10 Sehr kritisch hierzu Edmunds, a.a.O., S. 160: „The NATO accession process … has encouraged states to concentrate their reform efforts on expensive showcase units that meet NATO targets and that sometimes serve to camouflage more fundamental modernisation challenges in their armed forces as a whole.“

11 Ausführlich dazu Jeffrey Simon, Strategic Forum Nr. 206, National Defense University, Washington, DC, März 2004.

12 Viele PfP-Partner beteiligen sich schon jetzt an einem breiten Spektrum von internationalen Einsätzen, vgl. Simon, a.a.O. (Anm. 11).

13 Nationale Sicherheitsstrategie der USA vom 17. September 2002, leicht gekürzt abgedruckt in Internationale Politik, 12/2002, S. 113 ff.

14 George Robertson, Transforming NATO to Meet the Challenges of the 21st Century, in: Daniel Hamilton (Hrsg.), Transatlantic Transformations: Equipping NATO for the 21st Century, Johns Hopkins University, 2004, S. 25 ff. , insbes. S. 34.

15 Dazu ausführlich: Nora Bensahel, The Counterterror Coalitions: Cooperation with Europe, NATO, and the European Union, RAND, Santa Monica, 2003, S. 5 ff.

16S FOR zählt rund 12 000 Soldaten, KFOR rund 19 000.

17 An ISAF – der größten der drei Operationen – sind derzeit rund 6500 Soldaten aus 29 Nationen beteiligt; Active Endeavour wird abwechselnd von den maritimen NATO-Einheiten STANAVFORMED und STANAVFORLANT gestellt, mit je rund einem Dutzend Schiffen und Überwachungsflugzeugen. Die Unterstützung für die polnische Divisionsführung in Irak bezieht sich auf Aufklärung, Logistik, Truppengestellung und Koordinierung und Kommunikation.

18 Ausführlich dazu Dana Allin, NATO’s Balkan Interventions, Adelphi Paper Nr. 347, IISS, 2002.

19 Siehe Bruno Tertrais, The Changing Nature of Military Alliances, in: The Washington Quarterly, Frühjahr 2004, Bd. 27, Nr. 2, S. 135 ff. und Kurt Campbell, The End of Alliances? Not So Fast, ebenda, S. 151 ff.

20 Vgl. Hans Binnendijk und Richard L. Kugler, The Next Phase of Transformation: A New Dual-Track Strategy for NATO, in: Hamilton, a.a.O. (Anm. 14), S. 37 ff.