Welthandel zum Mitmachen

Das Konzept der Teilhabe ist eng mit dem Begriff der Legitimität verknüpft.1 Ein globales Handelssystem wird als legitim empfunden, wenn es alle Staaten weltweit und nicht nur die Interessen einiger weniger Industrie- oder Entwicklungsländer repräsentiert. Nur wenn alle Teilnehmer glauben, dass ihre Mitwirkung am Handelssystem gewinnbringend sei, kann Teilhabe verwirklicht werden. Nimmt man die formale Mitgliedschaft in der Welthandelsorganisation (WTO) als groben Beurteilungsmaßstab, lässt sich durchaus argumentieren, dass das Handelssystem in dieser Hinsicht erfolgreich war. Doch was bis heute funktioniert hat, gelingt nicht zwangsläufig in der Zukunft; das Welthandelsvolumen wächst, neue Themen werden auf die handelspolitische Tagesordnung gelangen und bestehende Ungleichgewichte stärker hervortreten.

Die Schwierigkeiten, in denen die Welthandelsrunde in Doha seit ihrer Eröffnung vor mehr als sechs Jahren steckt, veranschaulichen deutlich, vor welchen Herausforderungen das multilaterale Handelssystem steht. Die Verhandlungen sind deshalb so zäh und erfolglos, weil zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern ein fortwährender Kampf tobt. In diesem Kampf ging es anfangs darum, die Themen der Verhandlungen festzulegen. Die hochentwickelten Staaten drängten darauf, die so genannten „Singapur-Themen“ („Singapore issues“: Handel und Investitionen, Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen sowie Handelserleichterungen) auf die Agenda zu setzen; die Entwicklungsländer widersetzten sich dieser Forderung. Nachdem der Streit um die Verhandlungsagenda beigelegt war (indem drei der „Singapur-Themen“ von der Tagesordnung gestrichen wurden), beschränkten sich die Gespräche im Grunde auf eine Pattsituation in den Themenbereichen Landwirtschaft und nichtlandwirtschaftlicher Marktzugang. Auf die Gefahr grober Vereinfachung hin lässt sich der Konflikt folgendermaßen zusammenfassen: Die Industriestaaten drängen in circa einem Dutzend Schwellen- und Entwicklungsländern auf besseren Marktzugang für ihre Industriegüterexporte; gleichzeitig versuchen sie, den Abbau ihrer eigenen Landwirtschaftssubventionen und Zölle zu verhindern.2 Umgekehrt versuchen die Entwicklungsländer, die Industriestaaten zu einer drastischen Verringerung ihrer Landwirtschaftssubventionen und Zölle zu bewegen; zu einer Öffnung der eigenen Märkte für den Welthandel sind sie allerdings kaum bereit.

Die Diskussion um Marktöffnung, Subventionsabbau und Teilhabe am multilateralen Welthandelssystem wird häufig mit Begriffen der Fairness und Legitimität geführt und ist zweifellos wichtig für Lateinamerika. In den neunziger Jahren herrschte ein weitgehender Konsens in der Frage, wie die lateinamerikanischen Regierungen die Integration in den Weltmarkt und Wirtschaftspolitik allgemein gestalten sollten. Diese relative Einstimmigkeit ging hauptsächlich auf den so genannten „Washington Konsens“ zurück; Handelsliberalisierung bildete darin eine wesentliche Komponente. Heutzutage unterscheiden sich die wirtschaftspolitischen Ansätze dagegen stark voneinander, was auch daran liegt, dass in Lateinamerika Regierungen mit äußerst heterogenen Ansichten an die Macht gekommen sind.

Manche lateinamerikanischen Staaten verstehen die Integration in den Weltmarkt nach wie vor als Chance, betonen aber gleichzeitig, dass für diesen Prozess bessere und fairere Regeln dringend notwendig seien. Andere behaupten, der derzeitige Verlauf der Globalisierung und speziell die Handelsliberalisierung schadeten ihren Entwicklungsaussichten. Diese Staaten zeigen sich bei Diskussionen über bestimmte Maßnahmen oder institutionelle Arrangements zur Abfederung der Globalisierungshärten weniger entgegenkommend. Das liegt auch daran, dass sie die grundsätzliche Legitimität der Institutionen, in denen solche Diskussionen geführt werden (Weltbank, IWF, WTO etc.) in Frage stellen. Interessanterweise – und im Gegensatz zur vorherrschenden Meinung außerhalb Lateinamerikas – spiegeln diese vielfältigen Ansätze nicht eine Rechts-Links-Spaltung, sondern vielmehr widerstreitende Paradigmen innerhalb der Strömung, die allgemein als „links“ bezeichnet wird.

Die Teilnahme an multilateralen Handelsgesprächen verursacht in Entwicklungsländern Kosten und schürt Ängste. Im Folgenden geben wir einige Handlungsempfehlungen, die zur Senkung der Kosten und Zerstreuung dieser Ängste beitragen könnten. Außerdem zeigen wir Tendenzen der regionalen Integration in Lateinamerika mit ihren Schwierigkeiten und Hindernissen auf.

Empfehlungen für ein Handelssystem, an dem alle Staaten teilhaben

An dieser Stelle überspringen wir die üblichen Forderungen nach einem besseren und faireren Welthandelssystem, nach Marktzutritt für Exporte von Schwellenökonomien (insbesondere Staaten mit hoher Wertschöpfung), nach einem Abbau der Subventionen für Agrarexporte und nach einer umfassenden Verringerung von inländischen Landwirtschaftssubventionen.

Natürlich würde die Erfüllung dieser Forderungen wesentlich zur Entwicklung durch Handel beitragen. Doch unser heutiges Hauptaugenmerk gilt anderen Aspekten. Als Ausgangspunkt für die folgenden Handlungsempfehlungen könnten die Vorteile der WTO gegenüber bilateralen Abkommen dienen. Lässt man die ganze Handelstheorie über den Nutzen von multilateralen Handelsabkommen beiseite, besteht der Wert der WTO darin, dass sie faire Wettbewerbsbedingungen schafft und auf diese Weise ausgeglichene Ergebnisse hervorbringt. Sie ermöglicht es Schwellenökonomien, Allianzen einzugehen und so ihren Einfluss zu vergrößern. Das zeigt die Gruppe der 20 Entwicklungsländer (G-20) sowie die Machtverschiebung von der „alten“ Vierergruppe der Uruguay-Runde (USA, EU, Japan und Kanada) zur „neuen“ Vierergruppe der Doha-Runde (USA, EU, Brasilien und Indien).

1. Die „soziale Ausstattung“ der Entwicklungsländer beachten: Industrienationen können sich auf die Existenz von sozialen Sicherungssystemen verlassen, um die sozioökonomischen Folgen von Zollabbau oder anderen Maßnahmen in den betroffenen Sektoren auszugleichen. Das gilt für eine große Zahl der Entwicklungsländer nicht. Staaten wie Japan oder Norwegen sind wohl besser auf die Herausforderungen der Globalisierung und Handelsliberalisierung vorbereitet als jeder einzelne Staat in Lateinamerika.
2. Den Süd-Süd-Handel fördern: Entwicklungsländer sollten in multilateralen Verhandlungsrunden ebenso viel Ehrgeiz und Motivation an den Tag legen wie in bilateralen Verhandlungen. Viele Entwicklungsländer haben ein Freihandelsabkommen mit den USA und/oder der EU ausgehandelt oder sind bereit, das zu tun. Doch in der aktuellen Doha-Entwicklungsrunde haben die gleichen Staaten eine deutlich defensivere Haltung eingenommen. Mit dieser Haltung verkennen sie, dass für viele Entwicklungsländer der Marktzugang zu anderen Entwicklungsländern ebenso wichtig ist wie der Zutritt zu den Märkten der großen Industriestaaten.
3. Die Entwicklungsniveaus der Verhandlungspartner anerkennen: Das Konzept der Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern hat eine lange Tradition im multilateralen Welthandelssystem. Das zeigte sich während der Doha-Runde zum Beispiel bei den so genannten „speziellen Produkten“ und „speziellen landwirtschaftlichen Schutzmaßnahmen“ für Entwicklungsländer oder bei den größeren Zeitfenstern zur Umsetzung von Verpflichtungen. Es ist aber unerlässlich, die Regeln der Sonder- und Vorzugsbehandlung fortwährend anzupassen, da Entwicklungsländer und am wenigsten entwickelte Länder inzwischen zu einer breiten Mehrheit in der WTO angewachsen sind. Die Unterschiede zwischen den Entwicklungsländern hinsichtlich ihrer Wirtschaftskraft, „sozialen Ausstattung“ und institutionellen Kapazitäten treten deutlicher hervor. Darüber hinaus sind einzelne Entwicklungsländer inzwischen international so wettbewerbsfähig, dass sich nicht nur die Industriestaaten, sondern auch andere Entwicklungsländer besorgt darüber zeigen. Es bedarf daher einiger Ideen für eine neue Sonder- und Vorzugsbehandlung.

Erstens ist es vielleicht an der Zeit, ein komplexes und sensibles Thema anzusprechen, nämlich die Notwendigkeit, zwischen Entwicklungsländern zu differenzieren. Warum sollte ein Land, dessen Pro-Kopf-Einkommen bei 2000 Dollar liegt, die gleichen Verpflichtungen eingehen müssen wie ein Land, dessen Pro-Kopf-Einkommen 6000 Dollar beträgt? In dieser Frage wäre ein hilfreicher Richtwert, ob ein Land Anspruch auf internationale Entwicklungshilfe hat.

Zweitens könnte eine Variation der traditionellen Sonder- und Vorzugsbehandlung so aussehen: Es gäbe zwei Kategorien von Verpflichtungen – einerseits Grundverpflichtungen, die alle Staaten umsetzen müssen; andererseits eine Kategorie von „freiwilligen Maßnahmen“, die nur für einen Teil der Staaten verbindlich wären. Dieser Ansatz der zwei Geschwindigkeiten wäre vor allem im Bereich der so genannten neuen Themen hilfreich, wie geistiges Eigentum, Wettbewerbspolitik, Handel, Investitionen und sogar Arbeit und Umwelt. Welchen Sinn hat es denn, zu erwarten, dass ein am wenigsten entwickeltes Land oder ein vergleichbar armes Entwicklungsland komplizierten wettbewerbspolitischen Verpflichtungen nachkommt, während die Bevölkerung kaum über ausreichend Trinkwasser verfügt? Derzeit existiert bereits ein Zwei-Drittel-System: Während die WTO so genannte „Basis-Verpflichtungen“ für alle 151 Mitgliedsstaaten vorschreibt, haben sich einige hoch entwickelte Staaten schon längst im Rahmen der OECD zu stringenteren Standards oder zu Selbstdisziplinierung, etwa im Investitionsbereich, verpflichtet. Denkbar wäre auch eine Variation des Konzepts der Vorzugsbehandlung mit Verpflichtungen, die für alle WTO-Mitglieder mit Ausnahme der am wenigsten entwickelten Staaten verbindlich wären, die aber an die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen gebunden sind.

Die vielleicht wichtigste innenpolitische Herausforderung für Politiker heute ist psychologischer Natur: Sie müssen den – oft durchaus begründeten – Ängsten entgegentreten, dass globale Wirtschaftsintegration den Verlust von Arbeitsplätzen bedeutet (und für gewöhnlich die schwächsten gesellschaftlichen Segmente trifft). Handelspolitik geschieht nicht in einem Vakuum. Ihr Erfolg hängt maßgeblich von ihrem Zusammenspiel mit anderen Wirtschafts- und Sozialpolitiken ab sowie von der Stabilität nationaler Institutionen. Diese offensichtliche Tatsache wird in Handelsgesprächen zu oft ignoriert.

Von anhaltendem internationalem Interesse sind dabei die Machtasymmetrien, die in den Verhandlungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern herrschen. Diese Asymmetrien führen oft zu Ergebnissen, die aus Sicht der Entwicklungsländer nicht optimal sind. Auch divergierende Vorstellungen darüber, welche Probleme auf der Tagesordnung der Verhandlungsrunden stehen sollten, und über den Umfang der Maßnahmen erschweren die Verhandlungsfortschritte. Die beste Strategie der Entwicklungsländer, um Machtasymmetrien in Handelsgesprächen zu begegnen, wäre die Entwicklung gemeinsamer Positionen. Dies kann zwar in sich eine große Herausforderung darstellen, würde aber zur Verringerung bestehender Machtasymmetrien beitragen. Mindestens genauso wichtig ist, dass Entwicklungsländer mit einer starken gemeinsamen Position und im Einklang mit ihren sozialen und wirtschaftlichen Möglichkeiten mehr Mitsprache bei Themen wie geistiges Eigentum, Investitionen, Arbeit oder Umweltstandards hätten – Themen, die bislang eine klassische Domäne der Industrieländer waren.

Verpasste Chancen

Nach mehr als 40 Jahren der Bemühungen bleibt die wirtschaftliche Integration Lateinamerikas weit unter ihrem Potenzial. Es gibt zwei Hauptwirtschaftsblöcke: die in den sechziger Jahren entstandene Anden-Gemeinschaft und den 1991 gegründeten Gemeinsamen Markt Südamerikas (MERCOSUR). Bei all ihren Verdiensten ist es diesen zwei Wirtschaftsblöcken nicht gelungen, sich tatsächlich in Zollunionen zu verwandeln, geschweige denn in gemeinsame Märkte. Grundsätzlich fehlt sämtlichen Integra-tionsplänen in Lateinamerika eine echte institutionelle Basis. Zudem sind sie meist auf den Handel mit Gütern beschränkt und schließen Dienstleistungen, Investitionen und das öffentliche Beschaffungswesen aus. Außerdem mangelt es beiden Blöcken an wirksamen Streitschlichtungsmechanismen. Darum werden die durchaus üblichen Handelskonflikte schnell politisiert und schließlich auf ministerieller oder sogar Präsidentenebene ausgetragen.

Sowohl die Anden-Gemeinschaft als auch MERCOSUR haben Schwierigkeiten, den spezifischen Ansprüchen ihrer ärmeren oder kleineren Mitglieder gerecht zu werden. Politische Spannungen entstanden zuletzt nach der Entscheidung Venezuelas, aus der Anden-Gemeinschaft auszutreten, weil diese mit den USA ein Freihandelsabkommen abgeschlossen hatte, und dem MERCOSUR beizutreten. Allerdings ist die Mitgliedschaft Venezuelas im MERCOSUR noch nicht vollständig verwirklicht. Die Anden-Gemeinschaft hat de facto aufgehört, als geschlossene wirtschaftpolitische Einheit mit Drittparteien zu verhandeln, wie die letzten Verhandlungen mit den USA und jetzt der Europäischen Union zeigen. Es überrascht nicht, dass die zwei Wirtschaftsblöcke in Südamerika es nicht geschafft haben, sich einander anzunähern.

Es ist paradox, dass die neuesten Rückschläge bei der wirtschaftlichen Integration in Lateinamerika zu einer Zeit erfolgt sind, in der die Umstände für Integration eigentlich besonders günstig erscheinen. Derzeit verbucht die gesamte Region Wachstumsraten, mit rapide steigenden Preisen für Exportgüter. Außerdem sind – mit einer Ausnahme – ausschließlich demokratische, links oder Mitte-links gerichtete Regierungen im Amt. Trotzdem bleiben ideologische Differenzen bestehen und verhindern weitere Integrationsfortschritte. Vielleicht in Anerkennung dieser Situation strebt die kürzlich gegründete Union Südamerikanischer Nationen keine weitere Handelsintegration ihrer Mitglieder an, sondern konzentriert sich stattdessen auf die Bereiche Infrastruktur, Energie, Finanzen und Sozialpolitik. Als Konsequenz aus den dürftigen Fortschritten der latein-amerikanischen Wirtschaftsintegration folgt, dass Südamerika die Gelegenheit verpasst hat, sie nach eigenen Vorstellungen und Möglichkeiten aktiv zu gestalten. Ohne einen stabilen Integrationsprozess wird es für Lateinamerika schwierig, als gewichtiger Partner auf globaler Ebene wahrgenommen zu werden. Das ist insbesondere für kleinere Volkswirtschaften problematisch, da es ihnen im Gegensatz zu größeren Wirtschaftsmächten besonders schwer fällt, sich Gehör zu verschaffen.

Ein globales Handelssystem wird als legitim angesehen, solange es globale Probleme effektiv löst. Die hier gemachten Handlungsempfehlungen würden die Kosten und Ängste verringern, die durch die Teilnahme von Entwicklungsländern an multilateralen Handelsgesprächen entstehen. Diese Vorschläge zielen nicht nur auf faire Wettbewerbsbedingungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern ab, sondern auch auf einen Zuwachs des Süd-Süd-Handels der Entwicklungsländer untereinander.

Aus dem Englischen von Luisa Seeling

RICARDO LAGOS, geb. 1962, ist Vizevorsitzender der chilenischen Partei für Demokratie und ehemaliger Minister der Regierung unter Michelle Bachelet.

SEBASTIAN HERREROS,  geb. 1969, ist Leiter der Lateinamerika-Wirtschaftsabteilung im chilenischen Außenministerium.

• 1Diese Thesen wurden während der Sitzung „Trade and economic integration: a fair deal for global prosperity“ auf der Policy-Network-Konferenz am 4.4.2008 in London vorgestellt.
• 2Natürlich gibt es Ausnahmen auf beiden Seiten. Von den Industriestaaten drängen Australien und Neuseeland auf einen höchstmöglichen Grad der landwirtschaftlichen Liberalisierung, und einige asiatische und lateinamerikanische Entwicklungsländer befürworten ein hohes Maß an nichtlandwirtschaftlichem Marktzugang.