Vom Partner zum Gegner zum Partner?

Das Gespräch von Bundeskanzlerin Angela Merkel mit dem russischen Präsidenten Wladimir Putin am 16. November 2014 in Brisbane markiert einen Tiefpunkt der Ernüchterung der Bundesregierung mit dem Herrscher im Kreml. Weil Putin wenig Anstalten macht, im Konflikt in der Ostukraine einzulenken, richtet sich die Bundesregierung auf einen Langzeitkonflikt mit Russland ein. Hatte man mit dem Abschluss des Minsker Friedensabkommens im September vergangenen Jahres noch Hoffnungen auf eine Deeskalation des Konflikts gehegt, so waren diese im November aufgrund immer neuer Brüche der Waffenruhe wieder verflogen. Nachdem Bundeskanzlerin Merkel bereits zuvor einen langen Atem angemahnt hatte, betont auch Außenminister Frank-Walter Steinmeier am 30. November, dass man es mit einem Langzeitkonflikt mit Russland zu tun habe.

Dies erhöht zunächst die Spannungen innerhalb der Großen Koalition. Denn nun muss geklärt werden, was dies nach der bereits erfolgten Verhängung von Wirtschaftssanktionen im Sommer und Herbst vergangenen Jahres eigentlich bedeutet. Nachdem CSU-Chef Horst Seehofer von einer „Nebenaußenpolitik“ des Außenministers gesprochen hat, warnt wiederum SPD-Chef Sigmar Gabriel am 24. November vor einer Verschärfung des Tons gegen Russland.  

In dieser Zeit setzt die dritte Phase in der deutschen Reaktion auf die Ukraine-Russland-Krise ein: Im März 2014 hatte es mit dem Einstieg in Sanktionen nach der Annexion der Krim zunächst die Entscheidung zu einer diplomatischen Konfrontation mit Russland gegeben. Im Herbst war die Erkenntnis gereift, dass die Krise nicht in einigen Wochen vorbei sein würde. Ab November 2014 beginnt dann eine ernsthafte Debatte über langfristige Konzepte, wie man mit Russland trotz des Vertrauensbruchs künftig zusammenarbeiten kann. Sowohl im Kanzleramt als auch im Außenministerium gelten die bisherigen Ideen für eine militärische, politische, wirtschaftliche, aber auch gesellschaftspolitische Zusammenarbeit als überholt. Denn plötzlich ist der frühere Partner Russland nicht nur in der Ukraine, sondern auch für den Westen ein Gegner in einer Konfrontation geworden, die immer häufiger als „Krieg“ bezeichnet wird. Neben den militärischen Kämpfen gibt es noch andere Felder der Auseinandersetzung: Die russische Führung wird angesichts der gezielt gesuchten Nähe zu antieuropäischen Links- und Rechtspopulisten plötzlich zum direkten Mitspieler in den EU-Staaten. Die gemeinsame Analyse in der Bundesregierung lautet: Russland definiert seine außenpolitischen Interessen nicht mehr mit, sondern in Abgrenzung zu Europa.

In Berlin ist die treibende Kraft für dieses Nachdenken das Außenministerium, wofür es mehrere Gründe gibt. Außenminister Steinmeier hat nach etlichen Enttäuschungen in den Verhandlungen mit Russland über die Ukraine sein altes Konzept einer Modernisierungspartnerschaft beerdigt, das er im Jahr zuvor noch in den Koalitionsvertrag mit CDU und CSU hineinverhandelt hatte. Dafür braucht er nun einen konzeptionellen Ersatz als Leitlinie für die deutsche Diplomatie. Die durchaus funktionierende Zusammenarbeit mit Russland bei der Bekämpfung internationaler Krisen wie bei den iranischen Atomgesprächen reicht dafür nicht. Denn faktisch zerbricht die Zusammenarbeit mit Russland in Foren und Organisationen wie dem NATO-Russland-Rat oder dem Europarat, die eigentlich dazu gedacht waren, die Kluft zwischen Ost und West in Europa dauerhaft zu überbrücken. Auch im Kanzleramt wächst das Interesse an einer neuen, langfristigen Argumentationslinie: Die Bundesregierung muss sich für die 2015 anstehende EU-Debatte über die Verlängerung der Russland-Sanktionen rüsten, die nur für jeweils ein Jahr verhängt worden waren. Den EU-Partnern muss klar gemacht werden, dass Sanktionen ohne eine Verbesserung der Lage zwar nötig sind, es aber die Vision einer Kooperation mit Russland gibt.

Frank-Walter Steinmeier sucht aber auch als SPD-Politiker ein neues Konzept. Denn die SPD erlebte im Jahr 2014 nicht nur, wie ihre bisherige Russland-Politik zerbröselte. Sie wurde zudem mit meist unerbetenen Ratschlägen ihrer Altvorderen konfrontiert. Die Altkanzler Gerhard Schröder und Helmut Schmidt, aber auch Egon Bahr mischten sich öffentlich mit Positionen in die Russland-Debatte ein, die sowohl Merkel als auch Steinmeier angesichts der Ereignisse und des tatsächlichen Verhaltens Moskaus in der Ukraine als längst überholt empfinden. Weil sich die SPD seit Willy Brandts Ostpolitik aber als Wächter der deutschen Russland-Politik sieht, brauchen Steinmeier und SPD-Chef Sigmar Gabriel ein Gegenkonzept auch für die innerparteiliche Debatte.

Am 16. November schlägt Steinmeier in einem Interview deshalb Verhandlungen zwischen der EU und der von Russland vorangetriebenen Eurasischen Wirtschaftsunion vor. Er geht damit auf Äußerungen Putins Ende Oktober ein, in denen dieser wieder einmal einen Dialog beider Organisationen gefordert hatte. Drei Tage später betont Steinmeier auf dem 17. deutsch-polnischen Forum in Berlin: „Es herrscht Einigkeit im Kreis der EU-Außenminister, dass auf Dauer Europas Sicherheit nur mit und nicht gegen Russland denkbar ist. Deshalb brauchen wir Gespräche … und wir brauchen Foren wie etwa den Ostseerat oder den Austausch zwischen EU und der von Russland gegründeten Eurasischen Wirtschaftsunion, und natürlich die OSZE.“

Die nächste Etappe ist seine Rede am 9. Dezember vor Studierenden in der russischen Stadt Jekaterinburg. Steinmeier dekliniert die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit durch und wirbt bei den Studenten für ein Mitein­ander mit Europa. Dass dieses Nachdenken Teil eines großen Konzepts sein soll, macht er am 14. Dezember in einem Schreiben an seine Kollegen der SPD-Bundestagsfraktion deutlich: „Gerade wir Sozialdemokraten müssen unter diesen veränderten, erschwerten Bedingungen die Grundgedanken unserer Ostpolitik neu bekräftigen.“

Den Kooperationswillen betonen in dieser Zeit aber auch andere Mitglieder der Bundesregierung. Als Putin Anfang Dezember etwa den Bau der Southstream-Gaspipeline absagt, äußern sowohl Merkel als auch Wirtschaftsminister Gabriel die Hoffnung, dass das Projekt doch noch verwirklicht werden kann. Die früher geäußerte Sorge einer zu großen Energieabhängigkeit von Russland wird nicht erwähnt. Am 18. Dezember stellt sich dann auch die Kanzlerin auf dem EU-Gipfel hinter die Vorstellung einer Freihandelszone zwischen der EU und der Eurasischen Wirtschaftsunion: „Wir haben ja nichts dagegen, auch mit Russland, mit Kasachstan, mit Weißrussland durchaus darauf hinzuarbeiten, dass wir einen großen gemeinsamen Wirtschaftsraum ha­ben. Deshalb glaube ich: Bei entsprechenden Fortschritten in Bezug auf das Minsker Abkommen können wir so etwas ins Auge fassen. Ich halte das für richtig“, sagt sie.   

Dass diese Debatte überhaupt stattfinden kann, liegt auch an der Entwicklung in der Ostukraine. Nach einer dramatischen Eskalation Ende August und dem Abschluss des Minsker Abkommens im September zwischen Russland, der Ukraine und prorussischen Separatisten gilt die Lage zwar als schlecht, aber nicht dramatisch. Mit dem einsetzenden Winter wächst vielmehr die Hoffnung, dass sich die Lage beruhigen werde – dafür sorgt man sich nun mehr um die humanitäre Versorgung der Bevölkerung. Die prorussischen Separatisten machen zwar weiter Geländegewinne, die aber unterhalb des internationalen Aufregungsniveaus bleiben. Je häufiger der zu diesem Zeitpunkt relativ niedrigschwellig ausgetragene Konflikt aus den Topnachrichten rutscht, desto größer wird in Deutschland wieder der öffentliche Druck, man solle Russland doch etwas „anbieten“.

Nichts beschreibt den Stimmungsumschwung besser als die Ankündigung des ukrainischen Präsidenten Petro Poroschenko am 29. Dezember, dass sich Merkel, Hollande und Putin mit ihm am 15. Januar 2015 in der kasachischen Hauptstadt Astana treffen würden. Die Bundeskanzlerin bremst zwar mit dem Argument, dass ein solcher Gipfel im „Normandie“-Format nur sinnvoll sei, wenn es wirklich Aussicht auf Fortschritte gebe – weshalb das Treffen am Ende auch nicht stattfindet. Aber noch auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos beherrscht die Debatte um ein „Angebot an Putin“ die Medien. Als Merkel und Gabriel in Davos die schon vor Wochen geäußerten Vorschläge einer gemeinsamen Freihandelszone als Langfristvision wiederholen, erzeugt dies ein gewaltiges mediales Echo.

Zurück im Krisenmodus, 
24. bis 30. Januar

Die Suche nach langfristigen Kooperationsperspektiven wird jedoch am 24. Januar brutal unterbrochen. Denn bei einem den prorussischen Separatisten zugeschriebenen Raketenangriff auf die südöstliche ukrainische Stadt Mariupol sterben mehr als 30 Menschen. Plötzlich ändert sich die Wahrnehmung des Konflikts nicht nur in der Öffentlichkeit, sondern auch bei den politischen Akteuren wieder drastisch. Westliche Geheimdienste hatten zuvor schon von einer massiven heimlichen Aufrüstung der Separatisten mit schwerem und modernem Gerät aus Russland berichtet. Nun setzt sich der Eindruck durch, dass die relativ kampflose Phase seit Weihnachten eigentlich nur dazu genutzt worden war, sich für neue Offensiven zu rüsten. Vor allem der Angriff auf Mariupol belebt alte Befürchtungen wieder: Bereits im Sommer 2014 hatte es Warnungen gegeben, die Separatisten könnten unter russischer Führung entlang der Schwarzmeerküste eine Landverbindung zu der von Russland annektierten, aber von Russland aus nur schwer zu versorgenden Halbinsel Krim erobern. Putin selbst hatte im April 2014 den Begriff „Neurussland“ verwendet, mit der russische Nationalisten das ukrainische Gebiet entlang der Schwarzmeerküste bis Odessa bezeichnen.

Dazu kommen Meldungen, dass die Separatisten einen Großangriff auf den Eisenbahnknotenpunkt Debalzewe zwischen Donezk und Luhansk begonnen hätten. Die Massivität der Angriffe auf die dort mehrere Tausend Mann umfassenden ukrainischen Verbände alarmiert auch die Bundesregierung. In der EU wird plötzlich wieder die Frage einer möglichen Sanktionsverschärfung ge­gen Russland relevant. Die Befürworter einer Lockerung wie Italiens Ministerpräsident Matteo Renzi geraten erneut in die Defensive. Auch die USA werfen den Separatisten und Russland offen vor, sie seien auf Geländeeroberungen aus. Die Lage wird als so ernst eingeschätzt, dass in Washington eine Debatte beginnt, ob man der Ukraine nicht Waffen liefern sollte.

Am 29. Januar beschließen die EU-Außenminister – inklusive des neuen griechischen Amtskollegen –, dass die im März 2014 im Zusammenhang mit der Annexion der Krim verhängten Visa- und Kontensperrungen gegen prorussische Separatisten und Verantwortliche in Russland um zunächst sechs Monate verlängert werden. Außerdem werden die EU-Kommission und die Außenbeauftragte der EU aufgefordert, innerhalb einer Woche eine Liste mit zusätzlichen Personen für Visa- und Kontensperrungen vorzulegen und über weitere Sanktionen nachzudenken.

Dramatische Vermittlung, 
30. Januar bis 12. Februar

Eine der wohl bisher dramatischsten diplomatischen Phasen der Ukraine-Krise beginnt am Wochenende des 30. Januar. Die Kämpfe mit Angriffen der Separatisten auf 80 Stellungen und Ortschaften der Ukrainer haben mittlerweile ein derartiges Ausmaß erreicht, dass die Bundesregierung einen offenen, breiten Krieg in der Ostukraine befürchtet. Zudem hat die russische Regierung hinter den Kulissen ein mehrere Seiten umfassendes Papier mit Vorschlägen für eine Lösung der Krise in der Ostukraine präsentiert – die aus Sicht der Ukrainer und Europäer aber völlig inakzeptabel sind. Es beginnt eine hektische Telefondiplomatie mit Dutzenden Gesprächen auf höchster Ebene, an denen vor allem Merkel und Frankreichs Präsident François Hollande, aber auch US-Präsident Barack Obama, Poroschenko und Putin beteiligt sind. Nicht alle diese Gespräche werden öffentlich.

Deutsche und französische Top­diplomaten arbeiten an einer Antwort an Ukrainer und Russen. Am Abend des 3. Februar treffen sich Kanzlerin Merkel und Außenminister Steinmeier mit ihren wichtigsten Beratern zu einer längeren Runde. Die Kanzlerin telefoniert auch mit dem russischen Präsidenten. Am 4. Februar werden die Planungen konkreter, dass Merkel und Hollande selbst eine Vermittlungsmission starten wollen, was den Ernst der Lage unterstreicht. Oberstes Ziel soll sein, eine Offensive der Separatisten im Südosten vor Mariupol und ein Debakel der ukrainischen Armee bei Debalzewe zu verhindern. Basis für die Bemühungen um eine Waffenruhe soll weiter das Minsker Abkommen vom September sein, das aber schon deswegen modifiziert werden muss, weil die Separatisten seit September mehrere hundert Quadratkilometer erobert haben und sich deshalb die Frontlinie faktisch verschoben hat. Im Hintergrund verhandeln Merkels außenpolitischer Berater Christoph Heusgen, Steinmeiers Staatssekretär Markus Ederer und der Politische Direktor des Auswärtigen Amtes, Hans-Dieter Lucas, in den Hauptstädten der Konfliktparteien auf Hochtouren. Denn es muss zunächst ausgelotet werden, wo etwa die ukrainische Regierung „Anpassungen“ am Minsker Abkommen akzeptieren könnte, um Friedensgespräche überhaupt wieder in Gang zu bringen. Auch Poroschenko und Putin führen am Dienstag und Mittwoch stundenlange Telefonate miteinander.

Sehr ambivalent ist dabei die Rolle der USA. Auch US-Außenminister John Kerry hält sich an diesem Mittwoch in Minsk auf und wird von der anstehenden diplomatischen Großoffensive der Europäer informiert. Aus Sicht sowohl Merkels als auch Steinmeiers ist die in Washington vor allem im US-Kongress losgetretene Debatte um Waffenlieferungen jedoch nicht hilfreich. Sie nährt bei der unter starkem innenpolitischen Druck stehenden Regierung in Kiew nur den Eindruck, es könne eine militärische Lösung in der Ostukraine geben. Das wird in der Bundesregierung aber als Illusion empfunden. Man fürchtet, dass die Hoffnung auf amerikanische Waffen die nötige Kompromissbereitschaft der Ukrainer schmälern könnte.

Am Donnerstag, 5. Februar, fliegen Merkel und Hollande in die ukrainische Hauptstadt und geben zudem bekannt, dass sie Freitag auch nach Moskau reisen würden. Eingeweiht in die Pläne ist zunächst nur ein relativ kleiner Kreis, zu dem etwa EU-Ratspräsident Donald Tusk sowie die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini gehören. Steinmeier besucht an diesem Tag Riga und Warschau, um die lettische EU-Ratspräsidentschaft und mit Polen den engsten ukrainischen Partner in der EU einzuweihen und ihnen die Grundlagen des diplomatischen Ansatzes zu erklären. Es soll nicht der Eindruck aufkommen, die Ukraine werde genötigt, Gebietsansprüche in der Ostukraine aufzugeben.   

Am Freitag, 6. Februar, verhandeln Merkel und Hollande dann vier Stunden lang mit Putin in Moskau. Das deutsch-französische Duo macht dem Präsidenten auch klar, dass es nicht zu einem transatlantischen Bruch kommen wird, wenn die Amerikaner am Ende doch mit Waffenlieferungen an die Ukraine beginnen sollten, die Merkel und Hollande ihrerseits ablehnen. Die Botschaft ist eine doppelte: Erstens muss Putin überlegen, ob eine Einigung mit der Ukraine unter Vermittlung der Europäer für ihn nicht der bessere Weg ist. Zweitens soll das wiederholte Angebot, langfristig eine gemeinsame Freihandelszone mit Russland oder der Eurasischen Wirtschaftsunion anzustreben, nicht falsch verstanden werden: Gerade angesichts der Entwicklung in der Ukraine gebe es keine Äquidistanz der wichtigsten EU-Staaten zu den USA und Russland – im Konfliktfall stünden Amerikaner und Europäer zusammen und das werde sich auch in der Sanktionspolitik weiter zeigen.  

Am Samstag, 7. Februar, folgt am Rande der Münchner Sicherheitskonferenz ein Dreiertreffen zwischen Merkel, Poroschenko und US-Vizepräsident Joe Biden, in dem dieser Details der bisherigen Gespräche ­erfährt. Am Sonntag vereinbart ein ­Vierer-Telefonat der Chefs im „Normandie“-Format für den folgenden Mittwoch ein Gipfeltreffen in der weißrussischen Hauptstadt Minsk. Dort sollen sich auch die Vertreter der trilateralen Gruppe aus Russland, Ukraine und prorussischen Separatisten einfinden.
Nachdem Merkel sich am 9. Februar in Washington auch der Unterstützung Barack Obamas für die europäische Vermittlung versichert hat, wird am Donnerstag, 12. Februar, in Minsk nach 17-stündigen Verhandlungen ein Waffenstillstand innerhalb von 48 Stunden und ein konkreter, mit Fristen versehener Umsetzungsplan für die Punkte des Minsker Abkommens beschlossen.

In dieser Phase wird deutlich, dass die verschiedenen Ebenen – kurzfristiges Krisenmanagement, mittelfristige Planungen und langfristige Überlegungen – alle gleichzeitig verfolgt werden. So beschließen etwa die NATO-Außenminister am 5. Februar die Verstärkung der schnellen Eingreif­truppe für Osteuropa, um den wachsenden Ängsten der östlichen NATO- und EU-Partner vor Russland entgegenzuwirken. In den westlichen Hauptstädten denkt man zudem darüber nach, was man dem „Informationskrieg“ Russlands entgegensetzen soll. Am 16. Februar werden wegen des Beschusses von Mariupol und trotz des Minsker Abkommens weitere 19 Separatisten und Russen auf die EU-Liste für Visa- und Kontensperrungen gesetzt.

Aber auch das Nachdenken über ein langfristiges Konzept geht weiter: Noch im Januar fällt im Auswärtigen Amt die endgültige Entscheidung, den Aufbau eines neuen Russland- und Osteuropa-Forschungsinstituts zu finanzieren. Denn die Entwicklung in Russland und anderen Teilen des postsowjetischen Raumes macht es aus Sicht Steinmeiers erforderlich, die gesellschaftliche, wirtschaftliche und politische Entwicklung in diesen Ländern stärker zu untersuchen. Gerade die Bundesregierung, der 2014 die Führungsrolle in den Verhandlungen mit Russland zugefallen war, brauche mehr Kenntnisse als Basis für ihre Politik, heißt es.

Wieder wird in Moskau auch öffentlich ein Anreiz gesetzt, dass eine Kooperation mit der EU für das mittlerweile nicht nur unter Sanktionen, sondern auch dem niedrigen Öl- und Gaspreis leidende Land von Vorteil wäre. In den deutsch-französischen Gesprächen mit Moskau wird darauf verwiesen, dass noch in der ersten Jahreshälfte ein neues Gasabkommen mit der Ukraine und Anpassungen des EU-Ukraine-Assoziierungsabkommens verhandelt werden müssen. Merkel betont am 2. Februar ausdrücklich, dass sie Russland weiter als Energielieferant Europas wolle. Hintergrund ist, dass sich Länder wie die Ukraine in einem überraschend schnellen Tempo von Russland als Gaslieferant abwenden und dem staatlichen russischen Gasversorger Gazprom deshalb wichtige Absatzmärkte wegzubrechen drohen. Putin muss aber auch bedenken, dass die EU mit Rücksicht auf den ukrainisch-russischen Handel die Zollerleichterungen für EU-Produkte für die Ukraine bis Ende 2015 ausgesetzt hatte.

Am Sonntag, 8. Februar, macht auch Steinmeier auf der Münchner Sicherheitskonferenz klar, dass die Rückkehr in den Krisenmodus das Nachdenken über die Zukunft nicht ersetzen dürfe. Die Beziehungen mit Russland müssten auf eine neue Basis gestellt werden, auch wenn das Vertrauen zerstört sei, das es vor zehn Jahren noch gegeben habe. „Trotzdem sind wir nicht von der Verantwortung entbunden, was dies für die europäische Sicherheitsarchitektur bedeutet“, mahnt er. Allerdings müsse auch Russland selbst sagen, mit welchen Beiträgen es sich beteiligen wolle – falls es das noch wolle.

Am 12. Februar unterzeichnen Merkel, Hollande, Poroschenko und Putin in Minsk eine gemeinsame Erklärung, in der es heißt: „Die Staats- und Regierungschefs bekennen sich unverändert zur Vision eines gemeinsamen humanitären und wirtschaftlichen Raums vom Atlantik bis zum Pazifik auf der Grundlage der uneingeschränkten Achtung des Völkerrechts und der Prinzipien der OSZE.“ Der Waffenstillstand von Minsk ist fragil. Aber die Notwendigkeit eines langfristigen Konzepts für eine Russland-Politik bleibt bestehen.

Dr. Andreas Rinke ist politischer Chefkorrespondent der Nachrichtenagentur Reuters in Berlin.