Die neue Souveränitätsfrage

Immer wenn Angela Merkel ein Thema als vordringlich erachtet, lädt sie dazu Experten ins Kanzleramt. Am Abend des 29. Mai 2018 war es wieder so weit: In der Regierungszentrale traf sie auf eine Runde von 20 Experten aus Wirtschaft und Wissenschaft, um über das Thema Künstliche Intelligenz zu sprechen. Denn seit Längerem ist Merkel alarmiert, dass Deutschland und die EU diese zukunftsweisende Technologie verschlafen könnten. Und weil ihr Kabinett die dringliche Botschaft der Fachleute mithören sollte, hatte Merkel Kanzleramtschef Helge Braun, Arbeitsminister Hubertus Heil, Verkehrsminister Andreas Scheuer, Wissenschaftsministerin Anja Karliczek, Wirtschaftsminister Peter Altmaier und Digitalisierungs-Staatsministerin Dorothee Bär dazugebeten. Denn noch vor der Sommerpause sollen die Eckpunkte für eine deutsche KI-Strategie stehen, die bis Ende des Jahres beschlossen werden soll.

Der Kanzlerin ist schon länger klar: Die Vorherrschaft bei der KI dürfte die geopolitische Aufstellung neu ordnen – beziehungsweise die amerikanische und chinesische Vormachtstellung zementieren. Dagegen regt sich Widerstand, vor allem in Berlin und Paris. Denn der französische Präsident, Emmanuel Macron, und Merkel sind sich über die strategische Bedeutung von KI absolut einig. Macron redet seit Amtsantritt davon, dass Europa seine „strategische Souveränität“ verteidigen müsse. Und dass dies ein Kampf an vielen Fronten sei – eben auch im technologischen Bereich. Merkel erinnerte am 3. Juni im Interview mit der Frank­furter Allgemeinen Sonntagszeitung daran, dass sie schon 2017 gefordert habe, dass Europa sein Schicksal mehr in die eigene Hand nehmen müsse. Das wurde damals vor allem als Hinweis auf die sicherheitspolitische Abhängigkeit von den USA unter Donald Trump verstanden. Aber gemeint waren auch die nötigen technologischen Fähigkeiten.

Schon 2013 musste die Kanzlerin in der NSA-Affäre erkennen, wie begrenzt die Handlungsmöglichkeiten eines Landes sind, das bei der Software am amerikanischen und bei der Hardware am chinesischen Tropf hängt. Und als sie fünf Jahre später Mitte Mai bei ihrem China-Besuch einen Abstecher in die Hightech-Stadt Shenzhen machte, bekam sie beim chinesischen Start-up iCarbonX gezeigt, wie weit die Verwendung von Big Data im Gesundheitssektor bereits gediehen ist. Schmerzlich für eine Kanzlerin, in deren mehr als zwölfjähriger Amtszeit es bisher in Deutschland nicht einmal gelungen ist, eine elektronische Gesundheitskarte einzuführen. Wie jedes Mal nach einer China-Reise kam Merkel deshalb beeindruckt und besorgt vom Tempo der Veränderung zurück – wenngleich sie betont, dass Erfahrungen im kommunistischen China mit dem Wunsch der Kontrolle aller Staatsbürger und ohne Datenschutzregeln natürlich nicht übertragbar auf eine Demokratie seien. Aber das ändert nichts daran, dass deutsche Firmen auf technologischem Gebiet nun einmal mit den amerikanischen IT-Giganten und den chinesischen Firmen konkurrieren müssen.

Immer lautere Warnungen

Warnungen über die Brisanz des Themas kamen in den vergangenen Jahren immer lauter aus verschiedenen Ecken. Militärs verweisen darauf, dass KI bereits dabei ist, die Kriegsführung zu revolutionieren. Längst wird in den USA und China mit autonom agierenden Waffensystemen und Drohnen- oder Schiffschwärmen experimentiert, die sich selbst organisieren können. Während in Deutschland noch debattiert wird, ob die vorhandenen konventionellen Waffensysteme überhaupt einsatzbereit sind oder die Kleidung der Soldaten passt, werden andernorts Technologien entwickelt, die künftig Kriege entscheiden werden. Die technologische Schere geht immer weiter auseinander – und in der veralteten deutschen Sicherheitsdebatte scheint dies kaum jemand zu merken. Merkel mahnte zwar mehrfach eine Steigerung der deutschen Ausgaben für Verteidigung auch bei ihrem Koalitionspartner an. Aber eine Debatte über Chancen und Gefahren neuer Waffentypen hat auch sie bisher vermieden. Dabei macht sich mittlerweile auch das Außenministerium Gedanken, wie KI die Außenpolitik verändern wird. Denn international ist bereits eine Debatte über die ethischen Grenzen etwa für den Einsatz automatisierter und autonomer Waffen entbrannt.

Merkel hat sich bisher vor allem auf die Mankos im zivilen Sektor der Digitalisierung beschränkt. Schon seit 2012 treibt sie dieses Thema um. Das brachte ihr zunächst Spott ein, weil sie mit dem Begriff „Neuland“ auf die unabsehbaren Folgewirkungen des Internets auf die gesamte Gesellschaft hinwies. Dann folgte das Werben für die Industrie 4.0 als Weckruf für die deutschen Unternehmen, die digitale Vernetzung von Produktion, Verwaltung, Forschung und Verkauf zu verstehen und voranzutreiben. Schon dabei warnte Merkel, dass die stolze deutsche Industrie zur bloßen Werkbank amerikanischer IT-Konzerne verkommen könnte, wenn sie die Nutzung von Big Data und die mit der Digitalisierung verbundene individuellere Herstellung von Produkten nicht beherrsche.

2016 tauchte schließlich auch die Künstliche Intelligenz im Wortschatz der Kanzlerin auf, weil die Physikerin nach Gesprächen mit Unternehmern und Wissenschaftlern erkannte, dass KI die Verschmelzung bisher separater Forschungsdomänen massiv beschleunigte. „Ich sage es hier ganz offen: Mir ist nicht ganz klar, in welchen Bereichen wir wirklich top sind, in welchen Bereichen wir uns Wissen dazukaufen müssen, wie sich die Verwebung verschiedenster Bereiche eines Tages darstellen wird und ob wir dann alle strategischen Fähigkeiten in unserer Hand haben, die wir brauchen, um wirklich vorn mit dabei zu sein“, bekannte sie auf dem Forschungsgipfel am 12. Juni 2016. Danach forderte Merkel immer dringlicher, dass Deutschland bei KI in die Offensive gehen und notfalls mit KI befasste Firmen auch vor Übernahmen aus den USA oder China schützen müsse.

Ein Grund für den wachsenden Druck war ein besseres Verständnis der komplexen Auswirkungen der KI, die Merkel mit „disruptiv“ oder „revolutionär“ umschreibt; ein weiterer war die 2017 zum Ende der Legislaturperiode einsetzende Erkenntnis, dass die Digitalisierungsanstrengungen der Großen Koalition nur bedingt erfolgreich waren. Obwohl 2013 etwa der Breitbandausbau zu den Prioritäten der Regierung gezählt wurde, rutschte Deutschland im internationalen Vergleich der Datenverbindungen weiter ab.

Die Bundeskanzlerin hält sich zwar zugute, dass sie für einen steten Anstieg des deutschen Forschungsetats gesorgt habe. Aber die Aktivierung von Wagniskapital kam nur zögerlich voran, und die immer wieder geforderte steuerliche Absetzbarkeit von Forschungsausgaben, die vor allem für kleine und mittlere Unternehmen wichtig ist, war bis 2017 nicht umgesetzt. Parteiübergreifend wurde zudem im Wahlkampf kritisiert, dass die Konkurrenz von drei für die Digitalisierung zuständigen Ministerien in der Hand von drei koalierenden Parteien das Engagement nicht etwa beschleunigte, sondern eher bremste und für Stückwerk sorgte. Dazu kam, dass die Regierung stark auf die Deutsche Telekom Rücksicht nahm. Dieser wurde beim Breitbandausbau das so genannte Vectoring zur Leistungssteigerung bestehender Kupferkabel erlaubt. Doch dies verzögert nur den eigentlich notwendigen, allerdings viel teureren Ausbau des Glasfasernetzes.

Als Reaktion darauf pochte Merkel im Wahlkampf auf eine künftige Steuerung aller Digitalisierungsaktivitäten aus dem Kanzleramt. In der neuen Großen Koalition hat sie nun mit Kanzleramtschef Braun und Staatsministerin Bär zwei Verantwortliche, die sich um den Bereich kümmern. Dazu wurde eine neue Abteilung für Digitalthemen geschaffen, für die auch Referate aus dem Innenministerium in die Regierungszentrale wanderten. Merkel drängt immer mehr zur Eile. Die KI-Expertenrunde vom Mai 2018 bestärkte sie in der Einschätzung, dass dringender Handlungsbedarf besteht. Das fängt damit an, mittelständischen Firmen klar zu machen, dass auch sie sich um KI kümmern müssen, wenn sie überleben wollen.

Ihre Unzufriedenheit lässt Merkel immer wieder durchschimmern: Die große Komplexität des Themas werde in dem oft kleinteilig denkenden Deutschland mit vielen unterschiedlichen Zuständigkeiten nicht erkannt. Dabei müssen im Kampf um die Teilrückeroberung technologischer Souveränität viele Stellschrauben gleichzeitig justiert werden. Dies aber passt nicht zum Prinzip der Gewaltenteilung im föderalen Deutschland und der gleichzeitig betonten Distanz zwischen Politik und Wirtschaft. Anders als in Peking kann nicht von oben nach unten „durchregiert“ werden. Anders als in den USA fehlen auch die großen Summen an privatem Geld, die die IT-Giganten oder Wagniskapi­talgeber in die Forschung stecken. In Deutschland muss eine Bundesregierung die Länder etwa darum bitten, doch die Ausbildungsgänge an die neuen Erfordernisse anzupassen. Firmenmanager denken eher an ihre eigenen Interessen oder die ihrer Firmen – aber nicht unbedingt an Europas strategische Notwendigkeiten, wenn die lukrativen Märkte in China und den USA locken.

Geschlossene Wertschöpfungsketten

Technologische Souveränität besitzt im IT-Zeitalter nur der Wirtschaftsraum, der eine geschlossene Wertschöpfungskette an digitalen Produkten vorweisen kann. Ob es um Chips, Computer, Batterien oder Software geht – die europäischen Länder haben sich kollektiv von der Weltspitze verabschiedet und sind zu bloßen Kunden der Firmen anderer Staaten geworden. Die USA und China dominieren den Markt für Software, Hardware und soziale Plattformen, die immer mehr Lebensbereiche organisieren. Wo es interessante Neuentwicklungen von deutschen Start-ups oder Firmen gibt, schlagen große Konzerne gerne zu.

Deshalb hat vor allem die chinesische Übernahme des Roboterbauers Kuka in der Bundesregierung eine neue Debatte darüber entfacht, ob der Einstieg ausländischer Investoren in als strategisch erachtete Firmen nach dem Außenwirtschaftsgesetz stärker kontrolliert werden sollte. „Wir müssen aufpassen, dass wir eine Basis behalten, dass uns das nicht alles weggekauft wird“, mahnte Merkel im Mai 2017. Die Kanzlerin forderte auch ein flexibleres EU-Beihilferecht, um KI-Firmen besser fördern zu können.

Doch die Versuche, die europäischen Defizite zu beseitigen, wirken angesichts des Innovationstempos andernorts bescheiden. Seit Jahren arbeitet Merkel im Hintergrund mit einigen ähnlich denkenden EU-Regierungschefs daran, dass Europa wieder eine eigene Chip-, vielleicht auch eine eigene Batteriefabrikation auf die Beine stellt. Doch die Zersplitterung des EU-Binnenmarkts, nationale Vorbehalte und die fehlende strategische Ausrichtung bremsen auch hier. Erst jetzt ist eine Datenschutzgrundverordnung in Kraft getreten, die eine gemeinsame Rechtsgrundlage für IT-Firmen im Umgang mit Daten in der EU schaffen soll. Es mangelt an Tempo, überall.

Merkel und Macron wollen eine neue Forschungsdynamik entfachen – oder zumindest die bestehende Grundlagen- und Anwendungsforschung ergänzen. Denn die Möglichkeiten der KI sind nach Ansicht der Kanzlerin und des Präsidenten so revolutionär, dass man auch revolutionär forschen muss. Vorbild ist die amerikanische Pentagon-Behörde DARPA, die immer wieder Innovationsschübe auch für den zivilen Sektor hervorgebracht hat. Doch mit dem Risiko des möglichen Scheiterns zu forschen, beißt sich mit dem deutschen Ansatz, wo Haushaltsausschuss und Rechnungshöfe auf die Verwendung jedes Euro schauen.

Die Regierungschefs argumentieren, dass man so aber nicht die „game ­changer“ oder „Sprungtechnologien“ finden kann, die das Überleben der europäischen Industrie sichern können. Also soll die EU mit dem European Innovation Council riskante Forschungsprojekte fördern – auch wenn neun von zehn Projekten am Ende scheitern. Technologie sei eben auch ein Mittel zum Erreichen ganz unterschiedlicher Politikziele. „Deshalb möchten wir auch in Zukunft im Gebiet der KI ‚Made in Germany‘ als ein Qualitätsprodukt auch im Sinne der Nachhaltigkeit produzieren können“, betonte Merkel am 4. Juni 2018 bei der Jahreskonferenz des Rates für Nachhaltige Entwicklung in Berlin.

Ob die Aufholjagd gelingt, ist fraglich. China und auch die amerikanischen IT-Riesen verfolgen seit Langem eine in die Zukunft schauende Strategie und setzen zweistellige Milliardenbeträge ein. In einem alternden Europa dominieren dagegen weiter Debatten über die Verteilung sozialer Wohltaten oder die Ängste vor Migration. Zwar ist die Europäische Union nach dem Austritt Großbritanniens 2019 mit ihren immer noch rund 450 Millionen Menschen der richtige Rahmen, nur gibt es bis heute keinen wirklich funktionierenden europäischen Digitalmarkt. Hinzu kommt das fehlende Bewusstsein für die Bedeutung des Themas Innovation: In der Öffentlichkeit wird zwar leidenschaftlich über die 2-Prozent-Selbstverpflichtung der NATO-Staaten für Verteidigungsausgaben gestritten. Aber niemandem scheint aufzufallen, dass die EU-Staaten eine andere, eigentlich mit dem Zieldatum 2010 gesteckte Selbstverpflichtung bis auf eine Handvoll Länder bis heute grandios verfehlen: Sie sollen 3 Prozent ihrer Wirtschaftsleistung für Forschung und Innovation ausgeben.

Dr. Andreas Rinke ist politischer Chef­korrespondent der Nachrichtenagentur Reuters in Berlin.