Stabile Fragilität

Wenn Ende 2014 der letzte deutsche ISAF-Soldat in Kabul oder Mazar-e-Sharif ins Flugzeug steigt, geht eine Ära zu Ende – unabhängig davon, ob es eine Folgemission geben wird oder nicht. Die Katerstimmung hat längst eingesetzt, auch wenn die dringend notwendige Debatte über Fehler und Lehren aus dem internationalen Afghanistan-Engagement seit 2001 erst langsam ins Rollen kommt. Die gemeinsame Arbeitshypothese der deutschen Politik ist klar: Nie wieder! Von der Libyen-Enthaltung 2011 bis zu der absurden Debatte über ein Sanitätsflugzeug für die Zentralafrikanische Republik 2014 bestimmt diese Interventionsmüdigkeit die außen- und sicherheitspolitische Entscheidungsfindung.1 Die naive Arroganz der Vorstellung, „kaputte Staaten zu reparieren“ („fixing failed states“), ist am Ende – nicht nur in Deutschland.

Diese Erkenntnis ist richtig, aber unzureichend. Der Zusammenbruch politischer Ordnungen, der Ausbruch von Bürgerkriegen, ethnisch oder religiös motivierte Massaker und Vertreibungen gehören zu den drängendsten außen- und sicherheits­politischen ­Herausforderungen, nicht erst seit dem jüngsten Ruf nach mehr deutscher Verantwortung. Immer wieder stehen verschämte militärische Beiträge im Mittelpunkt, weil die Diskussion über politische Stabilisierungskonzepte fehlt. Dass Stabilisierung immer im internationalen Verbund erfolgen muss, entlässt die deutsche Außen­politik nicht aus der Pflicht, sich eigene Gedanken zu machen – gerade über eine politische Strategie. Denn nur diese kann den Einsatz militärischer oder ziviler Mittel verantwortlich begründen.

Zu Recht fragte Bundespräsident Joachim Gauck auf der Münchner ­Sicherheitskonferenz: „Tun wir, was wir könnten, um unsere Nachbarschaft zu stabilisieren, im Osten wie in Afrika? … Engagieren wir uns schon ausreichend dort, wo die Bundesrepublik eigens Kompetenz entwickelt hat – nämlich bei der Prävention von Konflikten?“ Im Extremfall dürfe dies im Sinne der Schutzverantwortung auch ein militärisches Eingreifen zum Schutz von Menschen vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschheit nicht ausschließen. In der Öffentlichkeit bleibt Überzeugungsarbeit zu leisten: Nur eine knappe Minderheit der Bevölkerung (46 Prozent) wünscht sich ein stärkeres deutsches Engagement; zumindest bei den Unter-30-Jährigen ist es eine deutliche Mehrheit (57 Prozent). Höhere Beiträge zu UN-Friedenstruppen, Logistik, Diplomatie und humanitärer Hilfe genießen breite Akzeptanz bei den Befürwortern; nur Kampfeinsätze stoßen auf grundsätzliche Skepsis (18 Prozent).2

Wie soll dieses Engagement also aussehen? Die naive Vorstellung des technokratischen Staatsaufbaus ist diskreditiert, doch die pseudorealistische Alternative wiedererstarkender Geostrategen ist ebenso weltfremd: Staatsversagen ruft nicht zuallererst Terrorismus hervor, und diesem ist mit Kampfdrohnen und der Aufrüstung repressiver Sicherheits­apparate sicher nicht nachhaltig beizukommen.

„Fragilität“ herrscht überall

Notwendig ist deshalb ein verantwortlicher Ansatz zum Umgang mit der Wirklichkeit sicherheitspolitischer Krisen. Unabhängig vom jeweiligen Anlass für ein internationales Engagement – ob es darum geht, einen brüchigen Waffenstillstand abzusichern oder massenhafte Gräueltaten zu verhindern – besteht eine grundlegende Herausforderung in der analytischen Einordnung dessen, wie Politik und Gewalt vor Ort in Mali oder im Irak eigentlich zu verstehen sind. Das ist natürlich überall anders und nur aus der lokalen Geschichte zu verstehen. Der Begriff der „Fragilität“ hat sich dennoch durchgesetzt, um das zu bezeichnen, was „Krisenländer“ von „normal funktionierenden“ Ländern unterscheidet.

Fragilität ist allerdings nach den gängigen Definitionen der OECD wie auch der Bundesregierung schon dann gegeben, wenn nur einer der drei Kern­aspekte moderner westlicher Staatlichkeit erheblich schwächelt: das Gewaltmonopol, die Legitimität oder die sozialen Basisdienstleistungen.3 Da liegt das Problem, denn das ist keineswegs selten: Staatliche Institutionen sind in Entwicklungsländern fast immer schwach, auch wenn die Sicherheitskräfte oft zu stark scheinen. Wirtschaftliche Schwäche und Korruption gehen auf Kosten öffentlicher Bildungs- oder ­Gesundheitsleistungen. Organisierte Gewalt unterhalb der Kriegsschwelle ist in der Mehrzahl der Staaten der Welt an der Tagesordnung, und zwar häufig seit vielen Jahren.

Indien und Pakistan, Mexiko, Nigeria oder Angola sind Beispiele dafür, was den Großteil so genannter „fragiler Staaten“ ausmacht: eine leidlich stabile politische Ordnung, die trotz eines hohen Gewaltniveaus und häufiger Schocks, z.B. durch Terroranschläge oder regionale Erfolge von Aufständischen, nicht zusammenbricht. Politische Prozesse regeln Konflikte, Gewalt ist dabei ein übliches Mittel unter vielen. Diese Mechanismen sind bei aller „Fragilität“ recht stabil und widerstandsfähig. Staatliche Institutionen sind hinreichend handlungsfähig, um nach außen ein Mindestmaß an Verantwortung im internationalen System wahrzunehmen – bis hin zu erheblichen Beiträgen zur globalen Ordnung im Rahmen der Friedensmissionen der Vereinten Nationen und der Afrikanischen Union, wie sie Indien, Bangladesch oder Ruanda leisten.

Was von Deutschland aus fremd oder „fragil“ erscheint, ist für einen Großteil der Welt die Normalität. Auf Grundlage dieser Definitionen verliert der Begriff der Fragilität jede Trennschärfe und führt als Richtschnur für den Umgang mit akuten Krisen und Kriegen in die Irre. Von der Frage der Prävention einmal abgesehen, ertönt der Ruf nach politischem oder gar militärischem Eingreifen zu Recht nicht dann, wenn ein Land in einem Aspekt moderner Staatlichkeit schwächelt, sondern erst, wenn die politischen Mechanismen zur Aushandlung strittiger Fragen versagen und die fragile Machtbalance zerbricht. Das ist in akuten Krisen der Fall, wie sie heute im Südsudan, im Irak, in Syrien, in der Demokratischen Republik Kongo, in Somalia, in der Zentralafrikanischen Republik, in Afghanistan und anderswo bestehen.

Schnelles, sichtbares Engagement

Dort ist der Staat nicht als repräsentativ anerkannt, sondern ständig und gewaltsam umstritten. Regierungen sind brüchige Herrschafts- und Versorgungsapparate, denen es nicht nur an Effektivität mangelt, sondern vor allem an Ausgleich: Viele Beteiligte nutzen staatliche Macht nur zum eigenen Vorteil bzw. für die eigene Gruppe. Unter diesen Bedingungen sind die klassischen Instrumente der zwischenstaatlichen und multilateralen Zusammenarbeit überfordert. Ihnen fehlt der lokale Partner: ein Regierungs- und Verwaltungsapparat, der halbwegs funktioniert – bei der Erbringung von Leistungen wie der Herstellung politischer Legitimität.

Erfährt eine solche Krise inter­nationale Aufmerksamkeit – meist durch eine akute Zuspitzung der militärischen oder humanitären Lage wie im August der Vormarsch der IS-Kämpfer und drohende Massaker an Jesiden im Irak – dann entsteht plötzlich Handlungsdruck. Um eine Eskalation zu vermeiden, ist ein schneller Einstieg in ein sichtbares Engagement notwendig. Kluge, bescheidene Kommunikation muss gleichzeitig die Erwartungen lokaler Akteure dämpfen.

Auch in anderen Ländern wurden diese Fragen bereits diskutiert, und man versucht aus den oft schmerzlichen Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte zu lernen. Briten und Amerikaner, Niederländer und Kanadier argumentieren heute viel realistischer. Nicht umfassender Staatsaufbau ist die Aufgabe einer Krisenintervention, sondern leidliche Stabilisierung: die Unterstützung lokaler Kräfte bei der Bewältigung des akuten Ausnahmezustands extremer politischer Volatilität und kriegerischer Gewalt – mit allen angemessenen und notwendigen Mitteln, das heißt nach Bedarf zivil, polizeilich und militärisch, als Teil einer politischen Strategie.

Das mittelfristige Ziel ist nicht das Ideal von Frieden, Wohlstand oder ­Demokratie, sondern ein stabiles Niveau von Fragilität, wie in Ghana oder Bangladesch. Diese Definition von Stabilisierung mag anspruchslos klingen, doch auch Frieden, Menschenrechten und Demokratie ist mit verantwortlichen, plausiblen und nachhaltigen Schritten mehr gedient als mit unerfüllbaren Erwartungen.

Es bleibt eine Risikoinvestition

Bei diesem Verständnis von Stabilisierung geht es nicht in erster Linie um den Bau von Polizeistationen oder die Ausbildung von Fachleuten nach allgemeingültigen Prinzipien, sondern um einen sensiblen politischen Prozess. Das erfordert aktive und verantwortliche Führung und die Entwicklung eines detaillierten Verständnisses der vielschichtigen Konflikte. Der Eingriff in eine gewaltgeprägte Dynamik in einem fremden Kontext ist für alle Beteiligten – die lokale Bevölkerung und ihre Eliten, aber auch für die internationalen Interventen – mit hohen Risiken verbunden. Das gilt umso mehr, als es immer noch wenig gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse gibt, die der Praxis eine klare Richtschnur an die Hand geben.

Jedes Stabilisierungsengagement ist deshalb eine Risikoinvestition. Die Gefahr des Scheiterns ist groß, auf der Ebene einzelner Maßnahmen oft noch größer als die Wahrscheinlichkeit des Erfolgs. Dieses Risiko ist nur teilweise wirksam zu steuern: Gar nicht zu intervenieren vermeidet die Kosten der Stabilisierung, nicht aber die menschlichen und politischen Folgen der befürchteten Eskalation. Symbolische Beiträge, wie Deutschlands Engagement im Südsudan 2011 bis 2013, kosten wenig und bringen wenig, sind sicher keine Stabilisierung, unterstreichen allerdings die eigene politische Mitverantwortung für die weitere Lageentwicklung. Höhere Beiträge bergen höhere Risiken, schaffen aber erst die Chance für einen leidlichen Erfolg, wie in Bosnien, Kosovo, Sierra Leone, Liberia oder Timor-Leste.4

Die Investition in ein Stabilisierungsengagement ist dann zu verantworten oder gar notwendig, wenn die Folgen der Nichteinmischung als sehr schwerwiegend beurteilt werden und wenn selbst ein leidlicher Erfolg wie auf dem westlichen Balkan einen vergleichsweise hohen Gewinn verspricht: die Abwendung oder Beendigung einer jahrelang währenden (Selbst-)Zerstörung ganzer Gesellschaften oder die Verhinderung massenhafter Gräueltaten bis hin zu Völkermord. Kosten, Risiko und Dauer eines solchen Eingreifens und die damit verbundene Mitverantwortung machen die Entscheidung nicht leicht. Doch leider gibt es immer wieder Situationen, in denen sie notwendig wird. Dafür muss intensiv vorgesorgt werden – und zwar nicht isoliert, sondern als Teil des umfassenden Instrumentariums der Konfliktbearbeitung und Friedensförderung im europäischen wie globalen Rahmen.

Institutionalisieren und investieren

Welche Mittel jeweils notwendig und angemessen sind, hängt von der einzelnen Krise ab; Standardlösungen gibt es nicht. Diplomatie und Media­tion, fachliche Beratung und Ausbildung, Finanzierung und Bau von In­frastruktur, polizeiliche und militärische Komponenten, kurz- und langfristig wirkende Elemente müssen ihre Funktion als Teile einer politischen Strategie erfüllen. Während die Vereinten Nationen seit 1956 an der (oft schleppenden) Entwicklung ihrer Stabilisierungsinstrumente arbeiten und andere Akteure wie die USA, Großbritannien und Frankreich auf eigene Erfahrungen zurückblicken, hat Deutschland erst nach 1989 begonnen, sich vorsichtig an internationaler Friedensförderung und Konfliktbewältigung zu beteiligen.

In Deutschland wurden in den vergangenen zwei Jahrzehnten Schritt für Schritt einige wichtige Werkzeuge geschaffen. Etablierte Institutionen der Entwicklungszusammenarbeit, die Bundeswehr und die Polizeibehörden haben nicht nur erhebliche Beiträge geleistet, sondern sich dadurch auch in teils erheblichem Maße verändert. Die jüngsten Bundeswehrreformen sind ebenso Ausdruck dieses Prozesses wie die Schaffung des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) und die wachsenden Fähigkeiten von GIZ und KfW-Bank zur Arbeit in fragilen Kontexten. Während das ZIF auf die Initia­tive der ersten rot-grünen Koalition zurückgeht, sind die praktischen Entwicklungen in der Bundeswehr und der Entwicklungszusammenarbeit vor allem den Erfahrungen in Afghanistan geschuldet.

Die politischen Beiträge des Auswärtigen Amtes wurden demgegenüber immer nur einzelfallbezogen und vorübergehend auf- und wieder abgebaut. Im Auswärtigen Amt entstanden im Laufe der Jahre immer wieder neue Arbeits- und Sonderstäbe ebenso wie spezielle Haushaltstitel für den westlichen Balkan, Nordafghanistan und den Maghreb. Sie schaffen kurzfristig mehr politische Analyse, können politisch-militärische Einsätze der UN und der EU aktiv mitgestalten und außerhalb der oft schwerfälligen Entwicklungshilfe erhebliche Finanzmittel einsetzen, um die Dynamiken vor Ort zu beeinflussen. Diese Ad-hoc-Lösungen füllen eine Lücke; sie gilt es auf Grundlage eigener und fremder Erfahrungen weiterzuentwickeln und institutionell zu verankern, wie dies in Großbritannien, den Niederlanden, Kanada und den Vereinigten Staaten erfolgt ist.

Das erfordert auch finanzielle und personelle Ressourcen: Stabilisierung ist teuer, um ein Vielfaches teurer als die Pflege klassischer zwischenstaat­licher Beziehungen. Schon mit der symbolischen Entsendung einiger Polizeibeamter oder Stabsoffiziere in eine UN- oder EU-Mission wächst die Anzahl der Politikerbesuche sprunghaft an. Sie alle müssen vorbereitet und betreut werden; Anfragen aus Parlament und Zivilgesellschaft binden erhebliche Ressourcen in den Ministerien.

Gleichzeitig wachsen die Erwartungen an den angemessenen Umfang eines deutschen Engagements vor Ort. Kann der deutsche Beitrag einen echten Unterschied machen? Das ist mit ein paar Beratern zur Kleinwaffenkontrolle im Südsudan nicht un­bedingt gegeben. Demgegenüber verleiht das niederländische Paket aus Feldnachrichtenkräften, Aufklärungsdrohnen, Spezialkräften und Kampfhubschraubern der UN-Mission MINUSMA Fähigkeiten, über die kaum eine andere Friedensmission verfügt.5 Ohne angemessene Investitionen in die politischen und zivilen Mittel sind deutsche Beteiligungen an Stabilisierungsengagements letztlich unverantwortlich – zu hoch ist der Schaden, der aus enttäuschten Erwartungen entsteht.

Daraus darf aber nicht der Fehlschluss gezogen werden, dass nur kurzfristige Maßnahmen oder Haushaltsmittel benötigt würden: Das Gegenteil ist der Fall. Dauerkrisen wie in Afghanistan oder im Kongo bleiben über Jahre akut und erfordern eine Mischung aus kurz-, mittel- und langfristigen Stabilisierungsinstrumenten. Entsprechende Mittel müssen von denen der zivilen Krisenprävention getrennt werden: Zu groß ist sonst die Versuchung, bei dringendem Stabilisierungsbedarf die Präventionsmittel anzuzapfen.

All das sind Bausteine, keine Standardlösungen. Daraus sind in jedem Einzelfall abhängig von der jeweiligen Krise ein konkretes internationales Engagement und ein konkreter deutscher Beitrag zu gestalten. Der Begriff der Stabilisierung darf dabei nicht zu erneutem Übermut verleiten: Es sind nicht die externen „Stabilisierer“, die den größten Einfluss auf die Entwicklungen vor Ort haben, sondern am ehesten lokale Eliten.

Außerdem muss die internatio­nale Gemeinschaft vermeiden, sich selbst im Weg zu stehen. Die gemischte Bilanz der vergangenen Jahrzehnte macht deutlich, wie leicht eine Intervention selbst destabilisierend wirken kann. Viele Eingriffe, die mit dem Ziel der Stabilisierung vorgenommen wurden, waren kontraproduktiv: Dazu gehören zum Beispiel die Durchführung von Wahlen in Situa­tionen, in denen diese mehr Schaden als Nutzen gebracht haben, oder die erhebliche wirtschaftliche und soziale Destabilisierung durch Lohn- und Preisspiralen infolge internationaler Militär­interventionen.

Ein ständiger Lernprozess

Stabilisierung wird auch in Zukunft ein Lernprozess bleiben. Zum verantwortlichen Umgang mit Stabilisierung gehört deshalb, die Unvollkommenheit der bestehenden Instrumente anzuerkennen und jede Maßnahme so zu gestalten, dass daraus gelernt wird und die gewonnenen Erkenntnisse direkt in die Weiterentwicklung einfließen. Das gilt im Übrigen auch für alle anderen Instrumente, die im Umgang mit fragilen Staaten zum Einsatz kommen und häufig noch nicht so konfliktsensibel und krisenpräventiv ausgelegt werden, wie dies notwendig wäre.

Der Ausbruch des Bürgerkriegs im Südsudan im Dezember 2013 stimmt in dieser Hinsicht besonders nachdenklich. Die Vereinten Nationen, Großbritannien und Norwegen, aber auch Deutschland waren dort seit der Unabhängigkeit 2011 in hohem Maße engagiert – neben der Entwicklungszusammenarbeit vor allem bei der Ausstattung und Ausbildung von Polizei und Streitkräften. Erhebliche Summen flossen in die sichere Lagerung von Kleinwaffen und die Lieferung von Funkgeräten. Doch um die tiefen Risse innerhalb der südsudanesischen Machteliten kümmerte sich niemand.

Philipp Rotmann ist Associate Director beim Global Public Policy Institute in Berlin. 2014 erschien u.a. seine Studie „Stabilisierung: Begriffe, Strukturen und Praxis im Vergleich.“

• 1Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen schlug im Januar 2014 u.a. die Entsendung eines Lazarettflugzeugs der Bundeswehr als Teil eines EU-Einsatzes in der Zentralafrikanischen Republik vor. Aufgrund erheblicher innenpolitischer Widerstände wurden letztlich zwei geleaste Antonow-Transportflugzeuge als deutscher Beitrag zugesagt.
• 2Forsa-Umfrage, IP März/April 2014, S. 5; ähnliche Ergebnisse erbrachte auch die detailliertere Umfrage der Körber-Stiftung im April/Mai 2014, siehe http://www.koerber-stiftung.de/internationale- politik/sonderthemen/umfrage-aussenpolitik.html
• 3Auswärtiges Amt, Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten: Ressortübergreifende Leitlinien, September 2012; OECD: Conflict and Fragility. Do No Harm – International Support for Statebuilding, Paris 2010.
• 4Michael Doyle und Nicholas Sambanis: Making War and Building Peace: United Nations Peace Operations, Princeton University Press 2006.
• 5Colum Lynch: Dutch double down in Mali, ForeignPolicy.com, 30.11.2013.