Richtiger Instinkt, falsches Werkzeug

Dabei stehen Deutschland und Europa vor einem Dilemma. Einerseits kann die deutsche Politik der Deindustrialisierung nicht tatenlos zusehen. Die Menschen in Deutschland spüren, dass die industrielle Basis erodiert. Jeden Monat gehen rund 10 000 Industriearbeitsplätze verloren. Die Hauptursachen sind hausgemacht: hohe Energiepreise, marode Infrastruktur, Überregulierung, zu wenig private Investitionen in Zukunftstechnologien. 

Doch Chinas Industriepolitik beschleunigt den Niedergang. Massive staatliche Subventionen treffen auf eine schwache Binnennachfrage. Die chinesischen Industrieunternehmen versuchen, mit billigen Preisen die entstehenden Überkapazitäten auf dem Weltmarkt abzusetzen. Einer aktuellen französischen Studie zufolge sind mittelfristig bis zu 68 Prozent der deutschen Industrieproduktion durch chinesische Konkurrenz gefährdet. Selbst wenn die Schätzung übertreibt, handelt es sich um einen signifikanten Anteil.

Hinzu kommt die erratische Politik von US-Präsident Donald Trump, die Gift für die globale wirtschaftliche Entwicklung ist – von der Zollpolitik bis zu den Energiepreisen infolge des Iran-Krieges.

Gleichzeitig untergraben wachsende Arbeitslosigkeit und grassierender Wohlstandsverlust das Vertrauen in die Demokratie. Die Politik muss also handeln. Doch weder Peking noch Washington nehmen die Sorgen der Europäer ernst. Sie glauben nicht, dass sich ein zerstrittenes Europa mit einem bremsenden Berlin an der Spitze effektiv wehren kann.

Andererseits sind die Sorgen vor chinesischer und amerikanischer Vergeltung weiterhin berechtigt. Es ist kein Geheimnis, dass Trump nicht davor zurückschreckt, seinen Willen mit aller Macht durchzusetzen. Und auch Peking könnte geneigt sein, sehr schnell drastische Gegenmaßnahmen zu ergreifen, die die gegenwärtige Wirtschaftskrise noch weiter vertiefen würden. Peking hat gezeigt, dass es wirtschaftliche Abhängigkeiten als Druckmittel einsetzt. Das gilt für Exportbeschränkungen für Chips, auf die die deutsche Automobilbranche angewiesen ist, genauso wie für Seltene Erden und andere Rohstoffe und Vorprodukte. 

Peking und Washington glauben nicht, dass ein zerstrittenes Europa sich effektiv wehren kann

Zwar setzt Brüssel mittlerweile alles daran, alternative Bezugsquellen aufzubauen und durch Diversifizierung die Abhängigkeiten von Peking zu reduzieren. So schließt oder erneuert die EU Handelsabkommen mit den Mercosur-Staaten, Mexiko, Indien und Indonesien; zuletzt schlug die EU-Kommission zusätzlich ein „Diversifizierungsinstrument“ vor. Doch all das braucht Zeit – Zeit, die Deutschland nicht hat, um die Deindustrialisierung aufzuhalten.

Gerade weil Berlin so lange gezaudert hat, ist es jetzt an der Bundesregierung, einen europäischen Kurs zu unterstützen, der einerseits die Wehrhaftigkeit Europas glaubwürdig erhöht und der andererseits Raum für Verhandlungen öffnet, um der Deindustrialisierung durch bilaterale Maßnahmen beizukommen. Wenn Peking und Washington jedoch nicht kompromissbereit sind, muss Europa in der Lage sein, sich unilateral zur Wehr zu setzen und im Zweifel auch neue Handelsstreitigkeiten auszuhalten.

Die Verunsicherung in der Bevölkerung ist angesichts immer neuer Hiobsbotschaften nachvollziehbar. Sie erwartet zu Recht von der Politik Antworten. Doch alle Handlungsoptionen, die Berlin und Brüssel haben, gehen mit Kosten einher. Entweder führt Nichthandeln zu einem Wohlstandsverlust und einer dauerhaften Deindustrialisierung. Oder aber ein wehrhaftes Europa wird Gegenstand amerikanischer und chinesischer Vergeltungsmaßnahmen. Dass es keine guten Optionen gibt, sollte die Bundesregierung offen kommunizieren, um zu erklären, dass man sich auf befristete Handelskonflikte mit Peking und Washington einstellen muss. Die Alternative wäre der schleichende, aber irreversible Verlust ganzer Industriezweige. Eine Bevölkerung, die versteht, warum kurzfristige Härten langfristige Verwerfungen verhindern, wird eine solche Strategie mittragen. Was sie nicht mittragen wird, ist Orientierungslosigkeit.

Gewinnmaschine Europa

Um einen Handelskrieg zu vermeiden und die Deindustrialisierung dennoch aufzuhalten, braucht es vor allem Verhandlungen mit China, denn dort findet etwa ein Drittel der weltweiten Industrieproduktion statt. Aber warum sollte ­Peking sich auf Verhandlungen mit Europa einlassen? 

Die Antwort liegt in Chinas eigener Verwundbarkeit. Das Land steckt in einer strukturellen Wachstumskrise: Alternde Bevölkerung, kollabierter Immobiliensektor, hohe Verschuldung und Konsumzurückhaltung führen zu geringeren Wachstumsraten und einer hohen Abhängigkeit vom Export. In diesem Jahr könnten Ausfuhren etwa die Hälfte des chinesischen Wachstums beisteuern.

Die EU nimmt zwar „nur“ knapp 15 Prozent der chinesischen Exporte ab. Doch Europa ist mehr als ein großer Markt. Denn für dieselben Exportgüter zahlen europäische Abnehmer im Schnitt das Zweieinhalbfache dessen, was chinesische Firmen im Rest der Welt erlösen. Beispielsweise verdiente der chinesische Elektroautobauer BYD vor Einführung der EU-Zölle an einem in Europa verkauften „Seal U“-Modell fast 13 000 Euro. Die Gewinnmarge am gleichen Auto, verkauft in China, betrug nur 1300 Euro. Überkapazitäten und ruinöse Preiskriege haben die Margen kollabieren lassen. Laut offiziellen chinesischen Zahlen ist fast jedes vierte chinesische Industrieunternehmen verlustbringend. Für eine wachsende Zahl chinesischer Hersteller entscheidet der Zugang zu kaufkräftigen Auslandsmärkten – allen voran Europa – darüber, ob sie Gewinne oder Verluste einfahren.

Ein Verlust des Zugangs zum europäischen Binnenmarkt wäre für China kaum zu kompensieren. Zwar könnten chinesische Unternehmen auf andere Exportmärkte ausweichen. Aber vergleichbar hohe Preise lassen sich nur in anderen Märkten mit hoher Kaufkraft erzielen: in den USA, Japan, Südkorea oder Großbritannien. Doch gerade diese Märkte dürften sich noch weiter abschotten, sobald Importfluten ihre eigene Industrie bedrohen. Insbesondere die USA tun dies bereits. Sogar chinesische Partner, darunter Russland, haben zuletzt Handelsbarrieren gegen chinesische Einfuhren errichtet, wenn diese die eigene Industrie bedrohten. Und selbst wenn Staaten des Globalen Südens offen für chinesische Waren bleiben, können sie zwar Volumen aufnehmen, aber nicht europäische Preise zahlen. Die Verschiebung des Handels weg von Europa würde einen Nachfrageschock also lediglich in einen noch tieferen Preisschock verwandeln: Die Deflation im chinesischen System würde sich vertiefen, Margen und Löhne würden weiter fallen, und die Last der enormen Verschuldung würde wachsen.

Die eigene Verwundbarkeit macht China aber nicht automatisch kompromissbereiter. Gerade weil die chinesische Industrie Überkapazitäten exportieren muss, um die heimische Krise zu dämpfen, ist Pekings Spielraum für Zugeständnisse eng. Doch wenn sich Europa entschlossen zeigt, sollte auch China im eigenen Interesse nach einem Ausgleich suchen. 

Zeit und Glaubwürdigkeit

Entscheidend sind die Faktoren Zeit und Glaubwürdigkeit. Chinas Druckmittel und Europas Druckmittel wirken unterschiedlich schnell. Chinas schärfste Waffen – Exportkontrollen auf Seltene Erden, Magnete und andere kritische Vorpro­dukte – greifen sofort. Doch solche Exportbeschränkungen erhöhen den Druck auf Europa, alternative Bezugsquellen zu erschließen. Das gelingt nicht über Nacht. Aber im Verlauf der Zeit lässt die Wirkung von Exportkontrollen nach.

Europas stärkster Hebel ist hingegen der Zugang zum eigenen Markt. Dieser Hebel wirkt zwar langsamer, ist aber vielversprechend. Denn es ist kaum erkennbar, wo zahlungskräftige Absatzmärkte wachsen sollen, die Europa für China ersetzen könnten. Wenn sich andere Märkte parallel ebenfalls schließen, nimmt der Druck auf Peking mit der Zeit sogar zu.

Aus dieser Asymmetrie folgt, dass Peking vermutlich schnelle und harte Gegenmaßnahmen ergreifen würde, sollte Europa seinen Markt schließen. Das Ziel wäre, Europa zum Einlenken zu bewegen, bevor sich Beschränkungen massiv auf China auswirken. Genau dieses Muster hat Peking gegenüber Washington vorexerziert: Auf Trumps Zolldrohungen antwortete Peking mit sofortigen, gezielten Exportkontrollen – und zwang die USA an den Verhandlungstisch. Auch Europa hat diese Erfahrung bereits gemacht: Im Grönland-Streit genügte die Drohung, das Anti-Zwangsmaßnahmen-Instrument zu aktivieren, Europas schärfstes handelspolitisches Werkzeug, um Washington zur Mäßigung zu bewegen.

Die strategische Aufgabe liegt darin, durch Instrumente, die schnell wirken und deren Umsetzung glaubhaft ist, Pekings Kalkül schon vor dem Konflikt zu verändern. Statt zu zaudern, wie Berlin es zumindest in der Vergangenheit tat, muss sich Europa klarmachen, dass es gegenüber China deutlich mehr Hebel hat, als gemeinhin angenommen wird. Es geht nicht um Konfrontation um ihrer selbst willen. Substanzielle Verhandlungen sind das Ziel. Aber Europa muss glaubwürdig drohen können, um gut verhandeln zu können – nicht nur gegenüber Peking, sondern auch gegenüber Washington.

Europas Instrumente

So positiv die eingangs beschriebene Kehrtwende der Bundesregierung ist: Sie kommt zu spät und geht nicht weit genug. Berlins Ruf nach „sektorweiten“ Anti-Dumping- und Anti-Subventionsverfahren führt in die Irre. Denn sie erfordern aufwendige, firmenspezifische Berechnungen und können nur sehr produktspezifisch über längere Zeiträume durchgeführt werden. 

Ebenso wenig hilft die von Bundeskanzler Friedrich Merz ins Spiel gebrachte Idee eines „Plaza Accord 2.0“ zur Aufwertung des Renminbi: Sie unterstellt Verhandlungsmacht, die Europa erst aufbauen muss, und verkennt, dass China jede Währungsaufwertung durch Subventionen ausgleichen kann.
Das Instrument, das leistet, was Berlin will, existiert bereits: Schutzklauseln, sogenannte Safeguards. Sie sind WTO-konform, deutlich schneller und können ganze Sektoren erfassen. So erließ die EU 2018 Schutzmaßnahmen im Stahlsektor und deckte dabei rund zwei Dutzend Produktkategorien in einem einzigen Verfahren ab. Schutzklauseln könnten heute im Maschinenbau, bei Aluminiumprodukten oder in der Chemie erwogen werden.

Da weder Peking noch Washington derzeit glauben, dass Europa seine Instrumente im Ernstfall einsetzt – der Grönland-Moment blieb bislang die Ausnahme –, schrecken sie auch nicht vor Handelsstreitigkeiten mit der EU zurück. Das Kernproblem ist die Entscheidungsfindung: Während in Washington der Präsident binnen weniger Tage Zölle verhängt, braucht es in Brüssel eine qualifizierte Mehrheit der 27 Mitgliedstaaten, um Safeguards oder das Anti-Zwangsmaßnahmen-Instrument zu aktivieren. Wegen dieser Hürden kommen Schutzklauseln äußerst selten zum Einsatz; das Anti-Zwangsmaßnahmen-Instrument wurde gar noch nie aktiviert. Deutschland sollte daher vorschlagen, die ­Abstimmungsregel zu ändern und sie den Anti-Dumping-Zöllen anzugleichen. Dann bräuchten die Mitgliedstaaten eine qualifizierte Mehrheit, um die EU-Kommission von der Nutzung der Schutzklauseln und des Anti-Zwangsmaßnahmen-Instruments abzuhalten.

Ergänzt werden sollte diese Maßnahme um eine Ausweitung des Anti-Zwangsmaßnahmen-Instruments, das dann künftig auch als Antwort auf amerikanische und chinesische Vergeltungsmaßnahmen gegenüber europäischem Handelsschutz eingesetzt werden dürfte.

Und schließlich sollte Deutschland die Initiative für einen Solidaritätsmechanismus in Europa unterstützen. Pekings bewährte Taktik ist es, einzelne Länder, die Handelsbeschränkungen befürworten, zu attackieren. So wurden bereits französischer Cognac, spanisches Schweinefleisch oder litauische Exporte Gegenstand chinesischer Vergeltung. Und auch Donald Trump droht explizit Spanien, weil es sich gegen seinen Kurs im Iran-Krieg stellt. Ein europäischer Solidaritätsmechanismus, der die Kosten amerikanischer und chinesischer Gegenmaßnahmen gemeinschaftlich abfedert, etwa durch Kompensation betroffener Unternehmen, nimmt dieser Taktik die Grundlage.

Eine Kombination dieser Reformen würde Europas handelspolitische Abschreckung gegenüber den USA und China wesentlich erhöhen.

Ziel: Verhandlungen

All das dient nicht der Konfrontation, sondern dazu, Peking und Washington zu ernsthaften Verhandlungen zu bringen. Die Kanäle dafür existieren: Erst im Juni haben Handelskommissar Maroš Šefčovič und Chinas Handelsminister Wang Wentao eine neue ministerielle Plattform vereinbart, die über Handelsungleichgewichte, Exportkontrollen und WTO-Reformen beraten soll. Solche prozeduralen Fortschritte sind zu begrüßen, aber sie sind noch keine Durchbrüche. Verhandlungsmacht entsteht erst, wenn die Gegenseite weiß, dass Scheitern Kosten hat. Solange diese Kosten fehlen, dient jede ergebnislose Verhandlungsrunde China und den USA, nicht Europa.

Daher sollte Brüssel klarmachen, dass der freie Zugang zum europäischen Markt, zu europäischer Technologie und Forschung von konkreten Gegenleistungen abhängig ist. Diese Gegenleistungen sollten für Peking und Washington machbar sein, aber substanziell die wirtschaftlichen Probleme Europas adressieren. Wer beispielsweise von Peking verlangt, sein Wirtschaftsmodell aufzugeben, wird scheitern; wer jedoch präzise Zugeständnisse verlangt und andernfalls den Binnenmarkt schließt, kann Erfolg haben.

Brüssel sollte Washington und Peking klarmachen, dass der freie Zugang zum europäischen Markt von konkreten Gegenleistungen  abhängig ist

Drei Beispiele: Bei den Exportkon­trollen für Seltene Erden könnte Europa statt der bisherigen kurzfristigen Einzellizenzen mehrjährige Generallizenzen für zertifizierte europäische Abnehmer verlangen. Das schüfe Planungssicherheit, ohne dass Peking sein Exportkontrollrecht ändern müsste. Bei den Überkapazitäten könnte Europa Exportquoten und Preisuntergrenzen für ausgewählte Güter fordern, festgeschrieben in freiwilligen Selbstbeschränkungsabkommen. Und mit Blick auf Russland könnte Europa als ersten Schritt verlangen, dass China die Wiederausfuhr europäischer Dual-Use-Güter über chinesisches Territorium nach Russland unterbindet. Da sie Pekings Partnerschaft mit Moskau nicht grundsätzlich infrage stellt, könnte diese Forderung für China annehmbar sein.

Nach außen muss Europa Peking und Washington signalisieren: Wir suchen keinen Handelskrieg, sondern ein Gleichgewicht, in dem beide Seiten wissen, dass Eskalation beiden schadet. Nur wenn keine Kompromisse gefunden werden, die europäische Interessen besser schützen, handelt Europa schnell, entschieden und unilateral.

Deutschlands europäische Aufgabe

Kein Land steht so sehr in der Verantwortung wie Deutschland, eine solche Politik voranzutreiben: als größte Volkswirtschaft der Europäischen Union, mit einem überdurchschnittlich hohen Deindustrialisierungsrisiko. 

Jetzt bedarf es einer Initiative Berlins, die die Verhandlungsmacht Europas stärkt, indem sie die Aktivierung des Anti-Zwangsmaßnahmen-Instruments und der Schutzklauseln erleichtert, einen Solidaritätsmechanismus einführt und kurzfristig besonders betroffene Sektoren durch Safeguards schützt. Der Koalitionsausschuss hatte den richtigen Instinkt. Jetzt muss Berlin die richtigen Werkzeuge wählen – und den Mut aufbringen, ­Europa handlungsfähig und glaubwürdig zu machen.