Nordkorea und Irak

Ob man Irak und Nordkorea als „Achse des Bösen“, als „Schurkenstaaten“ oder als Problemstaaten bezeichnet, beide haben mehrere Dinge gemeinsam: ein totalitäres und menschenverachtendes Regime und das Streben nach Massenvernichtungswaffen und Raketen; beide verfolgen außenpolitisch abenteuerliche Strategien und haben nachweislich den Nuklearen Nichtverbreitungsvertrag (NVV) gebrochen. Während Irak sich massivem internationalem Druck ausgesetzt sieht, der zu einer von den USA angeführten Militärintervention führen kann, erhält Nordkorea derzeit bestenfalls diplomatische Ermahnungen und kann ansonsten als „état terrible“ die Welt schockieren.

Das Verhalten der USA gegenüber beiden Staaten ist durch extreme Unterschiede geprägt. Während Irak der bewaffnete Regimewechsel bevorsteht, werden der amerikanische Präsident, George W. Bush, und sein Außenminister Colin Powell nicht müde zu versichern, dass niemand Nordkorea bedrohen wolle, dass keine militärischen Mittel zum Einsatz gebracht werden sollen und dass alle Probleme diplomatisch zu lösen seien. Zum Vergleich: Während es im Falle Iraks lediglich um (allerdings begründete) Zweifel an dem von der Regierung in Bagdad behaupteten vollständigen Verzicht auf Massenvernichtungswaffen geht, ist die Beweislage bei Nordkorea klar:

Im Herbst 2002 gestand Nordkorea ein, seit Jahren ein geheimes Atomwaffenprogramm zu betreiben. Im Dezember 2002 nahmen die Machthaber einen 1994 nach Absprache mit den Vereinigten Staaten stillgelegten Reaktor zur Herstellung waffengrädigen Plutoniums und im Januar 2003 eine Wiederaufarbeitungsanlage für Plutonium in Yongbyon wieder in Betrieb. Dieser Reaktor ist außerordentlich proliferationsgefährlich, weil er binnen kurzer Frist große Mengen waffentauglichen Plutoniums herstellen kann. Mittlerweile hat Nordkorea auch seinen Austritt aus dem Nichtverbreitungsvertrag erklärt, nachdem es diesen verletzt hat.

Es lassen sich einige Gründe erkennen, warum die Bush-Regierung nicht in gleicher Weise gegen Nordkorea vorgehen will wie gegen Irak. Dabei werden aber weitergehende Fragen aufgeworfen, insbesondere die, wie mit Staaten wie Irak und Nordkorea umzugehen ist und welche Arbeitsteilung zwischen den USA und ihren Verbündeten in Europa und Asien vorzunehmen ist.

Als Erstes ist zu erwähnen, dass in den USA die Natur der Herausforderung beider Länder unterschiedlich eingeschätzt wird. Während im Fall Iraks dessen expansive regionale Vormachtambitionen und die damit verbundenen Konsequenzen für die internationale Energieversorgung wie für den Frieden im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit stehen, stellt sich die Lage mit Blick auf Nordkorea anders dar.

Gründe gegen eine Intervention

Das Land ist am Rande des wirtschaftlichen Kollapses, und die größte Angst ist die, dass das spätstalinistische Regime seine Nachbarn an seinem Untergang teilhaben lassen will. Zumindest spielt Pjöngjang mit dieser Furcht und versucht, durch eine erratische Rhetorik Hilfslieferungen und internationale Anerkennung zu erpressen. Viele Beobachter in den USA gehen davon aus, dass es Nordkorea in der gegenwärtigen Krise eigentlich darum gehe, sich seinen Verzicht auf Kernwaffen so teuer und so häufig wie möglich bezahlen zu lassen.

Zum Zweiten gibt es keine Automatik der militärischen Präemption in der amerikanischen Politik. Entgegen einer weit verbreiteten, aber falschen Interpretation der Nationalen Sicherheitsstrategie vom September 2002 stehen bei der Auseinandersetzung mit Problemstaaten diplomatische und politische Strategien im Vordergrund. Militärische Gewaltanwendung (einschließlich Abschreckung) oder gar die Option präemptiver Schläge (Entwaffnungsschläge, bevor eine Bedrohung aufgebaut ist) werden lediglich für extreme Umständen offen gehalten. Damit folgt die Bush-Regierung der Linie der Regierung von Bill Clinton, die sich bereits 1993 in ihrer Counterproliferation Initiative diese Option offen hielt.

Drittens spricht das militärische Risikokalkül im Falle Nordkoreas gegen eine Militäraktion. Zwar wären der erwähnte Reaktor in Yongbyon und die daneben liegende Wiederaufarbeitungsanlage „ideale“ Ziele für eine präemptive Militäraktion. Dies würde die nordkoreanischen Pläne um Jahre, wenn nicht Jahrzehnte, zurückwerfen. Wenn man einzelne Anlagen in Nordkorea bombardiert, muss man angesichts der zu erwartenden Reaktion der dortigen Führung aber zugleich bereit und in der Lage sein, die Fähigkeiten Nordkoreas zu massiven Schlägen gegen Ziele in Südkorea und Japan zu unterdrücken.

Nordkorea besitzt nach verschiedenen Schätzungen bis zu 10 000 Geschütze und bis zu 700 Raketen unterschiedlicher Reichweiten. Die Artilleriestellungen könnten durch massive Luftangriffe unterdrückt, die Raketen müssten durch Luftangriffe bzw. durch Raketenabwehr ausgeschaltet werden. Beides würde umfassende, monatelange Operationen erfordern. Zeitgleich mit einer Intervention in Irak wäre das nicht machbar. Zudem sind die politischen Implikationen unabsehbar, weil China sich von einer derart massiven amerikanischen Operation in seinen regionalen Interessen bedroht sehen würde. Außerdem kann nicht ausgeschlossen werden, dass Nordkorea bereits eine oder zwei Atomwaffen besitzt.

Viertens wird von Vertretern der amerikanischen Regierung hervorgehoben, dass der Spielraum für diplomatische Aktivitäten nicht ausgeschöpft sei. Für diese Argumentation sprechen die oben angeführten Überlegungen zu den Zielen Nordkoreas. Im Gegensatz zu Irak gibt es auch keine vergleichbaren Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen unter Kapitel VII der UN-Charta. Bislang haben sich die Vereinigten Staaten nur dann für internationale Interventionen – auch ohne ausdrückliches Mandat des Sicherheitsrats – ausgesprochen, wenn dieser die Handlungen des betreffenden Landes zuvor zumindest als Bedrohung des internationalen Friedens qualifiziert hatte.

Die Frage bleibt allerdings, wie und worüber wer mit Nordkorea eigentlich verhandeln soll. Bislang gingen alle Staaten davon aus, dass die USA bilaterale Verhandlungen mit Nordkorea führen. Vertreter der amerikanischen Regierung haben nunmehr deutlich gemacht, dass mit der „diplomatischen Lösung“ nicht die Fortsetzung des bilateralen Dialogs der USA mit Nordkorea gemeint sein kann. Vielmehr wird von einer Lösung gesprochen, die von der internationalen Gemeinschaft betrieben und auch getragen wird. Dabei sollten die Bedingungen, unter denen Nordkorea seine Verpflichtungen unter dem NVV wahrnimmt, nicht Gegenstand der Verhandlungen sein. Hinter dieser Position steht ein erhebliches Maß an Frustration über die Aussichten, mit Nordkorea tragfähige Vereinbarungen treffen zu können.

Diplomatische Bemühungen der Vereinigten Staaten

Die Forderung Washingtons nach einer Lösung durch die internationale Staatengemeinschaft signalisiert aber auch Frustration und Verärgerung über China, Russland, Japan, Südkorea und die Regierungen Europas. Diese Länder haben in den vergangenen zwölf Jahren mit der größten Selbstverständlichkeit die USA vorangehen – und oft genug allein handeln – lassen, wenn es um die Auseinandersetzung mit den Staaten ging, die den NVV gebrochen haben (Irak und Nordkorea und möglicherweise auch Iran). Teilweise haben sie die USA dabei unterstützt, teilweise sich so verhalten, als ginge sie das Ganze nichts an. Die Bereitschaft zur Unterstützung der USA blieb begrenzt. Alle diese Regierungen kritisierten mit großer Regelmäßigkeit die amerikanischen Anstrengungen als falsch, unilateralistisch und militaristisch, ohne dass auch nur eine von ihnen konkrete Vorstellungen darüber vorlegen konnte, was zur Behebung der Probleme eher angebracht sei. Zudem bemühten sie sich darum, den Handlungsspielraum der amerikanischen Regierung einzuschränken, insbesondere, wenn sie befürchteten, dass Washington mit dem Einsatz militärischer Mittel drohen könnte.

In den USA macht sich mittlerweile Frust über diese „TrittbrettfahrerMentalität“ der Verbündeten breit und schlägt in schroffen Unilateralismus um, wie im Fall Irak erkennbar. Mit Unverständnis wird darauf reagiert, wenn Verbündete oder Partnerstaaten in der Öffentlichkeit verlauten lassen, dass sie gerne bereit seien, zwischen dem Problemstaat und den USA zu vermitteln – so, als seien beide gleichermaßen Teil des Problems. Im Falle Nordkoreas hat die Bush-Regierung nun die Verbündeten und Partner aufgefordert, als internationale Staatengemeinschaft an den diplomatischen Bemühungen mitzuwirken und nicht alles den USA alleine zu überlassen.

Vor dem Hintergrund der Entwicklungen des vergangenen Jahrzehnts ist diese Haltung der Vereinigten Staaten verständlich. Als 1993 offenkundig wurde, dass Nordkorea den NVV gebrochen hatte, versuchten die USA und Großbritannien im UN-Sicherheitsrat eine Resolution zu verabschieden, die die Handlungen Nordkoreas als Bedrohung des internationalen Friedens einstufen und ernsthafte Maßnahmen androhen sollte. Dies war konsequent, hatten sich doch die Mitglieder des Sicherheitsrats auf einem Gipfeltreffen im Januar 1992 im Prinzip darauf geeinigt, dass die Proliferation von Massenvernichtungswaffen eine Gefährdung des internationalen Friedens darstellt.

Die angestrebte Verurteilung Nordkoreas war angesichts des chinesischen Vetos im Sicherheitsrat nicht möglich. Stattdessen kam mit der Resolution 825 vom 11. Mai 1993 eine windelweiche Ermahnung heraus, die in einem Nebensatz „interessierte Staaten“ zu bilateralen Gesprächen ermutigte – was eine Aufforderung an die USA war, mit Nordkorea zu verhandeln. Dies geschah und endete im August 1994 mit einem – mittlerweile von Nordkorea erst gebrochenen und dann aufgekündigten – Rahmenabkommen, in dem Nordkorea für die Zusage der Lieferung von Schweröl und von weniger proliferationsgefährdeten Leichtwasserreaktoren die Außerdienststellung seines Plutoniumreaktors in Yongbyon ebenso zusagte wie die Einhaltung aller anderen Bestimmungen des NVV. In den meisten Hauptstädten wurde das Rahmenabkommen seinerzeit kritisch gesehen, weil es mit den Prinzipien der Nichtverbreitungspolitik nicht ausreichend kompatibel sei. Eine bessere Problemlösung konnte jedoch keiner präsentieren. Angesichts der klaren Signale aus Beijing, dass eine unter militärischem Druck zu Stande kommende Lösung nicht akzeptiert werde, war auch kaum mehr herauszuholen.

Die Aufforderung der Bush-Regierung an die internationale Staatengemeinschaft, sich um eine Lösung des Nordkorea-Problems zu kümmern, scheint angekommen zu sein: Russland und Südkorea starteten diplomatische Initiativen, und UN-Generalsekretär Kofi Annan entsandte einen Sonderbotschafter in die Region. Die bisherige Bilanz ist jedoch wenig ermutigend. Eine hochrangige südkoreanische Delegation wurde in Pjöngjang brüskiert. Eine von Moskau ventilierte Initiative über eine Paketlösung wurde von Nordkorea abgelehnt. Dem russischen Vorschlag zufolge sollte Nordkorea seinen Verpflichtungen unter dem NVV und unter dem Rahmenabkommen von 1994 voll nachkommen und gleichzeitig die USA eine Nichtangriffserklärung gegen Nordkorea aussprechen; dann würde es zu internationalen Hilfslieferungen an Nordkorea kommen.

Verhandlungsziele

In dieser Situation ist es wichtig, dass unter den interessierten Staaten – und dazu sollte auch die Bundesrepublik Deutschland gehören – Klarheit über die prinzipielle Zielsetzung von Verhandlungsprozessen mit Nordkorea hergestellt wird. Derzeit herrscht eher Konfusion über die Ziele und Prinzipien von Verhandlungen. Diese könnten wie folgt aussehen:

1.Es darf kein Präzedenzfall geschaffen werden, wonach ein Land seine Verpflichtungen unter dem NVV stets wieder in Frage stellt, nur um Konzessionen materieller und statusbezogener Art zu erpressen. Dies bedeutet, dass dem nordkoreanischen Verlangen nach bilateralen Verhandlungen dezidiert nicht entsprochen wird.

2.Es kann nicht toleriert werden, dass Nordkorea seinen Verpflichtungen unter dem NVV nicht nachkommt. Nordkorea ist neben Irak und Iran das dritte Land, welches seine Mitgliedschaft im NVV dazu missbraucht hat, nukleare Technologie zu erwerben, um diese vertragswidrig für geheime Kernwaffenprogramme zu nutzen. Der NVV sieht für derartige Fälle keine Regelungen vor, es bleibt somit nur die Möglichkeit, dass die gutwilligen Vertragsstaaten solche Fälle vor den Sicherheitsrat bringen, wo auch der nötige politische Druck erzeugt werden muss, um wirksame Entscheidungen zu fällen. Gerade diejenigen Staaten, die am meisten vom NVV profitieren – wie die Bundesrepublik Deutschland – sollten dabei klar machen, dass für sie eine Resolution wie 825 nicht mehr tolerabel ist.

3.Die internationalen Bemühungen um die Rückführung Nordkoreas in den NVV müssen begleitet sein von Bemühungen um eine umfassendere Lösung für die wirtschaftlichen und politischen Probleme Nordkoreas. Das bedeutet nicht, dass eine Konditionalität in dem Sinne hergestellt werden darf, dass Nordkorea nur dann seinen Verpflichtungen unter dem NVV nachkommt, wenn und solange internationale Hilfe fließt. Vielmehr muss ein umfassender Ansatz gesucht werden, bei dem Nordkorea eine Perspektive hat, die es wahrnehmen kann und die einen positiven Anreiz für die Kooperation mit der internationalen Staatenwelt darstellt.

4.Es muss deutlich werden, dass bei Fortbestehen der derzeitigen nordkoreanischen Politik ein Mechanismus der Sanktionen (bis hin zu militärischen Maßnahmen) einsetzt, der von allen relevanten Kräften getragen wird und nicht am Ende als einseitiges Vorgehen der USA gebrandmarkt wird.

Die Frage ist nur, wie realistisch ist so etwas? Es gibt drei große politische Hindernisse: das erste ist die tatsächliche oder scheinbare Irrationalität der Nordkoreaner, das zweite ist die Blockade Chinas gegen jede Lösung, bei der die internationale Staatengemeinschaft „Zähne“ gegenüber Nordkorea zeigt, und das dritte – vermutlich schwerwiegendste – ist die mangelnde Einheitlichkeit in der westlichen Welt.

Die beiden erstgenannten Probleme hängen eng miteinander zusammen. Man kann zwar behaupten, dass Nordkorea erratisch und gefährlich ist. Es scheint allerdings mehr für die Annahme zu sprechen, dass das erratische Gehabe Pjöngjangs bewusst als Druckmittel eingesetzt wird und nur deswegen funktioniert, weil Beijing seine Hand über Nordkorea hält. Die Nordkoreaner wollen vermutlich gar nicht über die Abschaffung ihres Nuklearwaffenprogramms verhandeln, sondern stellen ein Einlenken immer wieder in Aussicht, nur um dafür Konzessionen zu erhalten. Diese Position kann Nordkorea nur einnehmen, weil die kategorische Ablehnung jeglicher amerikanischer Drohungen gegen Pjöngjang durch Beijing der Führung fast unbegrenzten Spielraum lässt. Ohne einen entsprechenden Meinungswandel in Beijing wird sich der Verhandlungszirkus daher immer im Kreise drehen.

Von daher besteht die erste und wichtigste Aufgabe auch der deutschen und der europäischen Diplomatie darin, gegenüber Beijing deutlich zu machen, dass es für Europa nicht mehr tolerabel ist, dass China in dieser Weise seine Hand über Nordkorea hält. Dabei dürfte es hilfreich sein, wenn eine solche Initiative der Europäer mit konstruktiven Ideen über eine ökonomisch-politische Gesamtlösung einhergeht, die auch für China interessante Aspekte enthalten.

Es ist nicht bekannt, ob das Auswärtige Amt oder die Ende Januar 2003 nach Beijing gereiste EU-Delegation sich derart geäußert haben. Dies ist eher unwahrscheinlich. Selbst wenn sie es getan hätten, würde jeder diesbezügliche Versuch unglaubwürdig klingen. Die Uneinigkeit innerhalb der westlichen Welt über die Behandlung regionaler Konflikte ist derzeit vor dem Hintergrund des Streites um die Irak-Krise so groß, dass Beijing erst einmal mit Zurückhaltung reagieren würde. Bestätigen die europäischen Regierungen – insbesondere die deutsche – mit ihrer geradezu fundamentalen Kritik an der Politik Washingtons in der Irak-Krise nicht gerade die Zweifel Beijings an der Lauterkeit der amerikanischen Politik? Wäre es von daher nicht angebracht, die schützende chinesische Hand über den schwachen Nachbarn Nordkorea zu halten?

Diese Überlegungen werfen einige Schatten auf die deutsche Politik. Die Bundesrepublik Deutschland hat ein strategisches Interesse daran, dass der NVV nicht Schaden durch Staaten wie Nordkorea, Irak und Iran nimmt. Es hat leider den Anschein, als ob die deutsche Außenpolitik sich derzeit lieber mit populären Phantomproblemen (wie mit dem angeblichen militanten amerikanischen Unilateralismus) beschäftigt, als dass sie sich in wirksamer Weise der tatsächlichen Probleme annimmt.