Großprojekt Zeitenwende

Es ist zu früh, um die Tragweite der Ankündigungen zu bewerten. In Berlin selbst gibt es noch keine Deutungshoheit zur ­Zeitenwende. Es wäre durchaus denkbar, dass sich sicherheitspolitische Veränderungen in Deutschland „revolutionär“ anfühlen, aus der Perspektive seiner Alliierten aber lediglich darauf hinauslaufen, dass Berlin sich bemüht, schon lange geleistete Versprechen auch einzuhalten.

Womöglich verliert sich die Kehrtwende auch im Sand: Die letzte große Debatte um Außen- und Sicherheitspolitik führte Deutschland 2014, ausgelöst durch Bundespräsident Joachim Gauck, der die Bundesrepublik aufforderte, „mehr Verantwortung“ in der Welt zu übernehmen. Diese Forderung blieb allerdings abstrakt. Weder arbeiteten die politischen Parteien klar heraus, was genau diese Verantwortung beinhalten sollte, noch mischte sich die Bundeskanzlerin ernsthaft in die Diskussion ein. Im Gegenteil: Angela Merkel zeigte so wenig Interesse an sicherheitspolitischen Debatten, dass Deutschland und die Welt Monate mit dem Versuch zubrachten, zu entschlüsseln, was wohl in den 2016 in einem bayerischen Bierzelt gefallenen Merkel-Halbsatz, Europa ­müsse sein Schicksal in der Trump-Ära „ein Stück weit selbst in die Hand nehmen“, hineinzuinterpretieren sei. Von Merkel selbst kam zu dem Thema dann nicht mehr viel Konkretes.

Im Jahr 2022 hat ihr Nachfolger zunächst klar Position bezogen. Und auch wenn Scholz seit der Rede im Februar wenig Präsenz gezeigt hat: Seine Regierung wird an der Umsetzung der getroffenen Ankündigungen gemessen werden.

Seit Scholz’ Regierungserklärung konzentriert sich die Debatte in Berlin allerdings schon wieder vor allem darauf, wie die 100 Milliarden nun ausgegeben werden sollen. So wichtig diese Frage ist: Die Diskussion droht in das gleiche Muster zu verfallen wie vorherige deutsche Verteidigungsdebatten – auf Kosten von dringend notwendigen Diskussionen über fundamentale strukturelle und kulturelle Veränderungen, die notwendig sind, wenn das zusätzliche Geld tatsächlich effektiv eingesetzt werden soll.

Wenn die Zeitenwende Realität werden soll, wenn Deutschland in Zukunft tatsächlich eine aktivere und strategischere Außen- und Sicherheitspolitik betreiben möchte, müssen sich die Politik ebenso wie Expertinnen und Experten in Berlin nun auf vier Themen konzentrieren, die sie jahrelang vernachlässigt haben: auf Strategieentwicklung, Bürokratiereformen, die Überarbeitung von Entscheidungsprozessen in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik und nicht zuletzt auf den Dialog mit der breiteren Öffentlichkeit.

Strategien für eine neue Ära

Erstens wird sich die Politik umfassenden Strategiediskussionen widmen müssen. Neben der Diskussion um die erste Nationale Sicherheitsstrategie in Deutschland, die mit einer Rede von Außenministerin Annalena Baerbock am 18. März begann, beteiligt sich die Bundesregierung noch bis zum Sommer auch an den Diskussionen zum Strategischen Konzept der NATO; der neue Strategische Kompass der EU wurde bereits im März veröffentlicht.

Berlin sollte im Rahmen der Nationalen Sicherheitsstrategie der Versuchung widerstehen, sich zu lange mit ausführlichen Analysen der sicherheitspolitischen Landschaft aufzuhalten – diese sind ohnehin bald wieder verjährt. Stattdessen muss die Bundesregierung klar definieren, was der eigene Beitrag zur europäischen Sicherheitsarchitektur sein soll – was kann Deutschland leisten und in welchen Situationen will es sich konkret einbringen?

Berlin wird in Zukunft ein ganz neues Gewicht haben, wenn es um verteidigungspolitische Fragen geht: Mit den größer werdenden Ressourcen werden (zu Recht) auch die Erwartungen an Deutschland wachsen. Deutsche Regierungsvertreter sollten mit Bescheidenheit auftreten. Es stimmt eben nicht, dass sich die Welt erst am 24. Februar verändert hat. In Wahrheit hat Deutschland die Warnungen seiner mittel- und osteuropäischen Verbündeten über Jahre ignoriert: Deutschlands enge energiepolitische Beziehung zu Russland hielt selbst, als Moskau die Krim annektierte, Oppositionspolitiker brutal verfolgte, Desinformationen verbreitete, einem erbarmungslosen Diktator in Syrien militärisch dabei half, die eigene Zivilbevölkerung zu terrorisieren und Millionen Menschen zur Flucht zu zwingen.

Aus dieser Erfahrung zu lernen, hieße auch, den Glauben daran aufzugeben, dass Berlin besser weiß, was im Sicherheits­interesse der eigenen Verbündeten liegt, und stattdessen auf diese Alliierten und ihre Bedürfnisse zu hören. Die Sicherheit unserer Partner lässt sich von der Deutschlands nicht trennen. Das gilt für mittel- und osteuropäische Nachbarn genauso wie für Verbündete im Indo-Pazifik, denn China droht in der eigenen Nachbarschaft mit einem ähnlich revisionistischen Kurs, und Deutschlands wirtschaftliche Interessen in China wiegen weitaus schwerer als die in Russland. Schon jetzt zeichnet sich ab, dass einige nicht bereit sind, die Lehren aus Russland auf China anzuwenden. Doch die Regierungsparteien haben sich in ihrem Koalitionsvertrag zu Recht auch der Transformation des deutschen Wirtschaftsmodells verschrieben. Die aktuelle Krise zeigt eindeutig, dass Sicherheitspolitik sich nicht auf das militärische beschränken kann. Eine Nationale Sicherheitsstrategie muss Veränderungen in der deutschen Klima-, Energie-, Wirtschafts- und Technologiepolitik einschließen.

Putins Krieg gegen die Ukraine verleiht auch den Diskussionen um Europas Verteidigungsarchitektur eine neue Dynamik. Bereits vor dem russischen Einmarsch mussten sich Deutschland und die EU schwierigen Fragen zum Krisenmanagement stellen – nach dem katastrophalen Ende des Afghanistan-Einsatzes und mit großen Zweifeln an den Bundeswehreinsätzen in Mali. Und auch wenn die NATO in dieser Krise bis jetzt Stärke bewiesen hat, wurde der europäischen Politik wieder einmal ihre Abhängigkeit von der amerikanischen Abschreckung, den militärischen Fähigkeiten, von Washingtons politischer Führung und US-Geheimdienstinformationen glasklar vor Augen geführt. Politiker in Berlin und anderswo müssen sich fragen, wie diese Antwort wohl mit einem anderen Präsidenten im Weißen Haus ausgefallen wäre. Der französische Präsident Emmanuel Macron hat die EU erneut dazu aufgerufen, ihr verteidigungspolitisches Profil zu stärken. Es ist an Berlin, Macrons Ideen nicht nur zu bewerten, sondern auch selbst Angebote zu machen, zum Beispiel zum Ausbau der Kooperation zwischen NATO und EU.

Überfällige Bürokratiereformen

Neben der Herausforderung in der Strategieentwicklung muss sich die deutsche Politik gleichzeitig darauf konzentrieren, wie die nun bereitgestellten Summen sinnvoll ausgegeben werden können. Die Bundeswehr braucht tatsächlich dringend mehr Geld, und das auf lange Frist – zur Modernisierung, um Lücken in der Ausrüstung zu füllen, und um Planungssicherheit für größere Projekte zu schaffen, die sich ­notorisch verspäten. Das Problem aber war nie bloß das Geld.

Das Beschaffungsamt der Bundeswehr ist notorisch langsam, ineffizient und überlastet. Waffensysteme werden regelmäßig zu spät und überteuert geliefert. Verteidigungsministerin Christine Lambrecht hat erste Reformen angekündigt, doch ob das Amt große zusätzliche Geldsummen einfach so wird absorbieren können, bleibt fraglich. Um sicherzustellen, dass mehr Geld auch in bessere Politik übersetzt wird, sind außerdem Reformen in der Ministerialbürokratie zentral. Zu oft erfahren Ministeriumsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter Widerstand, wenn sie Ideen präsentieren, die dem Berliner Konsensus widersprechen. Die Bundeswehr leidet seit Jahrzehnten unter intransparenten und verschlungenen Entscheidungsprozessen.

Die Regierung wird außerdem entscheiden müssen, wie die neuen Mittel ausgegeben werden sollten. Was ist wichtiger: Versorgungslücken durch schnelle Einkäufe „von der Stange“ zu schließen, damit aber im Zweifel die europäische Rüstungsindustrie zu schwächen? Oder aber so viel Geld wie möglich in europäische Gemeinschaftsprojekte zu stecken und lange Wartezeiten in Kauf zu nehmen? Die jüngste Entscheidung für den Erwerb amerikanischer F-35 Jets anstelle von Eurofightern (die hätten umgerüstet werden müssen) ist hier nur ein Beispiel.

Berlin wird Prioritäten setzen müssen, denn an diesen Grundsatzfragen ändert auch ein größeres Budget nichts. Sie lassen sich aber über eine ehrliche Analyse der rüstungsindustriellen Kapazitäten in Deutschland und in Europa lösen.

Die Notwendigkeit, das Geld besser auszugeben und die Regierungsbürokratie zu reformieren, beschränkt sich aber nicht nur auf die Bundeswehr. So ist Deutschland in den vergangenen Jahren zum größten Geber weltweit in der Krisenprävention und Stabilisierung aufgestiegen. Nur wird ein großer Teil dieser Gelder erst ausgegeben, nachdem die Krisen bereits ausgebrochen sind, und dann meist in so kleinen Summen und verteilt über eine so große Anzahl internationaler Krisenherde, dass die Wirkung vor Ort nur minimal sein kann.

Trotz all der Rufe nach einer „strategischeren“ deutschen Außenpolitik in den vergangenen Jahren wird der Tatsache nicht genug Aufmerksamkeit geschenkt, dass sich das Budget des Auswärtigen Amtes zwischen 2010 und 2020 von etwa drei Milliarden auf sechs Milliarden Euro verdoppelt hat, die Anzahl der Diplomatinnen und Diplomaten, die dieses Geld sinnvoll ausgeben sollen, im gleichen Zeitraum aber lediglich um 9 Prozent gestiegen ist. Wenn Deutschland in Zukunft mehr ­Verantwortung für politische Führung, für politische Analyse und Strategien übernehmen soll, dann sind Reformen im Auswärtigen Amt überfällig – von einer neuen Führungskultur, die strategisches Denken fördert, über mehr Möglichkeiten zur Spezialisierung und deutlich mehr politisches Personal in den Auslandsvertretungen bis hin zu signifikanten Investitionen in ein funktionierendes Wissensmanagement und Kommunikation.

Ein Nationaler Sicherheitsrat

Über die notwendigen Bürokratiereformen im Außen- und Verteidigungsministerium hinaus bietet die Ausarbeitung der Nationalen Sicherheitsstrategie eine weitere Möglichkeit zu reformieren, wie in Deutschland Außen- und Sicherheitspolitik gemacht wird. Im vergangenen Herbst hat die Koalition ihre Chance, die deutsche Sicherheitsarchitektur zu verbessern, nicht genutzt. Wie bei früheren Regierungsbildungen fürchtete die Partei, der das Auswärtige Amt zufiel (in diesem Fall die Grünen), ein Nationaler Sicherheitsrat würde der Kanzlerpartei zu viel Macht einräumen. Das heißt: Trotz der fundamentalen Veränderung der deutschen Rolle in der Welt, der immer komplexeren sicherheitspolitischen Lage und der unzähligen Akteure, die heute an der Strategieentwicklung mitwirken müssten, ist die Architektur der außenpolitischen Entscheidungsstrukturen in Berlin größtenteils dieselbe geblieben.

Wenn die Bundesregierung Deutschland nun in einer stärkeren Führungsrolle in Europas Außen- und Sicherheitspolitik sieht, wird sie diese Debatte neu führen und endlich Strukturen schaffen müssen, um diesen politischen Willen in praktische Politik umzusetzen.

Russlands Krieg gegen die Ukraine hat erneut gezeigt, warum eine solche Struktur zur kurzfristigen Krisenreaktion und strategischen Kommunikation unerlässlich ist. In den ersten Tagen nach dem 24. Februar trugen beispielsweise die Außenministerin, der Finanzminister und der Bundeskanzler drei zumindest teilweise widersprüchliche Argumente gegen die SWIFT-Sanktionen vor, bevor die Regierung ihnen letztlich doch zustimmte. Auch die öffentliche Kommunikation zu Waffenlieferungen an die Ukraine ist seitdem konfus. Über eine besser abgestimmte kurzfristige Reaktion auf Krisen hinaus werden regelmäßigere Treffen und eine stärker koordinierende Rolle für das Bundeskanzleramt notwendig sein, um langfristige strategische Planungsprozesse, gemeinsame ­Projekte zur strategischen Vorausschau und eine bessere Koordination zu politischen Strategien in Krisenregionen zu ermöglichen.

Sicherheitspolitik vermitteln

Zuletzt werden Bundesregierung und Parlamentarier für all diese Aufgaben ihre Politik deutlich umfassender erklären müssen. In den ersten Tagen nach Scholz’ Regierungserklärung zeigten Umfragen große Mehrheiten für Waffenlieferungen an die Ukraine wie auch für höhere ­Verteidigungsausgaben – und damit eine sehr andere Meinungslage als noch wenige Wochen zuvor. Es ist zu hoffen, dass damit die Zeiten, in der deutsche Politikerinnen und Politiker mit Verweis auf die friedensliebende deutsche Öffentlichkeit noch nicht einmal den Versuch unternommen haben, diese mit Argumenten zu überzeugen, nun vorbei sind.

Dennoch ist der derzeitige Konsens fragil. Schon bald werden die Deutschen die Auswirkungen der gegen Russland gerichteten Sanktionen auch im eigenen Portemonnaie spüren. Und: Künftige Konflikte werden nicht immer so eindeutig zu bewerten sein wie der brutale Angriffskrieg auf die Ukraine. Sie anzugehen, wird politische Führung erfordern.

Die Bundesregierung sollte jetzt klar darlegen, dass funktionierende und gut ausgestattete Streitkräfte eine notwendige Bedingung für eine vorausschauende, aktive deutsche Außenpolitik sind – und dennoch keine hinreichende. Die Ampelkoalitionäre haben die Chance, endlich mit den Klischees zu brechen, die die deutsche sicherheitspolitische Debatte über Jahrzehnte dominiert haben – eine Debatte, in der Investitionen in die Bundeswehr („Militarisierung“) immer wieder gegen Investitionen in Entwicklungszusammenarbeit und zivile Maßnahmen („Frieden“) ausgespielt wurden. Dies geschah zulasten der Diskussion, wofür genau und wie das Geld in beiden Bereichen denn eigentlich ausgegeben werden sollte.

Die Ampelkoalition sollte diesen künstlichen Gegensatz aufbrechen und deutlich machen: Investitionen in die Bundeswehr können und sollten Hand in Hand gehen mit verstärkter Diplomatie, Bemühungen um Rüstungskontrolle, einer Stärkung des Völkerrechts und der Menschenrechte sowie ziviler Maßnahmen zur Krisenprävention und Konfliktbearbeitung. Angemessen ausgestattete Streitkräfte sind kein Gegensatz zu einer feministischen Außenpolitik, die die menschliche Sicherheit in den Mittelpunkt stellt.

Um diese Argumente vorzubringen und die Bevölkerung bei diesem Kurswechsel mitzunehmen, wird es mehr öffentliche Debatte brauchen. Hierfür sollten die Ampelparteien die Idee einer jährlichen Generaldebatte im Bundestag über deutsche Außen- und Sicherheitspolitik endlich in die Realität umsetzen. Darüber hinaus können Parlamentarierinnen, relevante Ministerien wie das Auswärtige Amt und das Bundesverteidigungsministerium genauso wie Expertinnen und Experten aus Thinktanks und anderen Institutionen stärker in Dialogformate investieren, in denen Politikerinnen, Entscheidungsträger aus Ministerien und Bürgerinnen stärker ins Gespräch kommen. Es bietet sich an, diesen Austausch in den nächsten Monaten auch rund um die Entwicklung und vor allem die Veröffentlichung der Nationalen Sicherheitsstrategie zu führen – zumindest solange die Bundesregierung nicht dort Konsultation verspricht, wo es ihr in erster Linie um Kommunikation geht.  

Ein Mammutprojekt

Noch ist offen, ob die Ampelkoalition und der Bundestag die ersten Ankündigungen auch tatsächlich in nachhaltige Veränderungen und in eine neue Rolle Deutschlands in der Welt übersetzen können. Strategieentwicklung, die Reform des Beschaffungswesens, der Regierungsbürokratie und wichtiger Entscheidungsprozesse, und all das einer verunsicherten Bevölkerung noch besser erklären – das sind riesige Aufgaben für ein politisches Berlin, das zeitgleich mit der größten sicherheitspolitischen Krise in Europa seit Ende des Zweiten Weltkriegs umgehen muss.

In den Tagen nach der Bundestagswahl im Herbst 2021, als Sozialdemokraten, Grüne und Liberale noch tief in den Koalitionsverhandlungen steckten, hörte man aus allen drei Parteien immer wieder Stimmen, die davon sprachen, ein „gemeinsames Projekt“ könnte diese Parteien zusammenschweißen. Das Projekt sicherheitspolitische Zeitenwende hätten sie sich wohl nicht ausgesucht – sie müssen es sich nun aber zu eigen machen.             

Sophia Besch ist Senior Research Fellow am Centre for European Reform (CER) und Nonresident Senior Fellow am Atlantic Council Europe Center.

Sarah Brockmeier ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) in der Forschungs­initiative „ConTrust – Vertrauen im Konflikt“ und Nonresident Fellow am Global Public Policy Institute (GPPi).