Ein klares Signal

Man könnte meinen, dass an Entwicklungsbanken kein Mangel besteht: Jeder Geberstaat hat eine Entwicklungsbank. In Deutschland ist dies die Kreditanstalt für Wiederaufbau. Auf multilateraler Ebene gibt es neben der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD), die zur Weltbankgruppe gehört, fünf regionale Entwicklungsbanken: für Afrika, Asien, Lateinamerika und die Karibik sowie für Europa.

Die fünf Schwellenländer Brasi­lien, Russland, Indien, China und Südafrika gründeten am 15. Juli 2014 im brasilianischen Fortaleza eine eigene Entwicklungsbank („New Development Bank“) – zunächst mit einem zu gleichen Teilen gezeichneten Einlagekapital von 50 Milliarden Dollar, das später verdoppelt werden soll. In ihren jeweiligen Regionen sind die BRICS-Staaten bereits Teilhaber an den bestehenden Entwicklungsbanken. Sie beklagen aber, dass dort ihr Einfluss auf die Kreditvergabe und die Projekte gegenüber den etablierten OECD-Staaten nur gering sei.

Offenkundig trifft dies auf die IBRD zu, in der die Regeln der ­Bretton-Woods-Institutionen gelten: Stimmrechte sind wie beim Internationalen Währungsfonds (IWF) nach Kapitalanteilen gewichtet, und hier haben die OECD-Staaten ökonomisch und politisch sinnvolle Stimmrechtsreformen zugunsten der Schwellen- und Entwicklungsländer stets hinausgezögert. Dahinter stand, dass sie sich nicht auf den Abbau der Stimmrechte der europäischen Staaten und den Verzicht auf die Vetoposition der USA einigen konnten.

Weniger offenkundig ist das beklagte Mitsprachedefizit bei den regionalen Entwicklungsbanken. Die der Region zugehörigen Länder verfügen dort über die Mehrheit der Stimmrechte, aber diese sind historisch geprägt und reflektieren nicht mehr die heutige Wirtschaftskraft der Länder. So besitzen China und Indien bei der Asiatischen Entwicklungsbank nur einen Stimmrechtsanteil von jeweils knapp über 5 Prozent – gegenüber jeweils fast 13 Prozent von Japan und den USA als nichtregionalem Mitglied. Daraus erklärt sich auch die führende Rolle Japans bei der Vergabe von Mitteln und im Management der Bank.

Bei der Interamerikanischen Entwicklungsbank, die ihren Sitz bezeichnenderweise in Washington und nicht in einer lateinamerikanischen Hauptstadt hat, sieht es ähnlich aus. Brasi­lien hält einen Stimmrechtsanteil von knapp 11 Prozent (den gleichen Anteil übrigens wie das ökonomisch und politisch weitaus schwächere Argentinien) gegenüber 30 Prozent der USA.

Mit der Gründung ihrer Bank und gleichzeitig eines Reservefonds (Contingent Reserve Allocation / CRA) von 100 Milliarden Dollar zur Unterstützung bei Zahlungsbilanzproblemen haben die BRICS-Staaten ein politisches Signal gegen die beiden Bretton-Woods-Institutionen und die Dominanz der OECD-Staaten in deren Management gesetzt. Die dazugehörige Vorgeschichte beginnt mit der Asien-Krise 1997. Damals wurde dem IWF vorgeworfen, zu harte und bis ins kleinste Detail reichende Vorbedingungen für die Bewilligung von Zahlungsbilanzhilfen formuliert zu haben – mit dem Ergebnis, dass die Hilfe zu spät kam.

Seither kritisieren die BRICS-­Staaten den Währungsfonds und auch die Weltbank, weil sie Hilfen von Konditionen abhängig machen und weil sie mit zweierlei Maß messen würden, wenn sie nach Gefolgschaften und Widersachern der USA unterscheiden. De facto richten sie die Kritik gegen die OECD-Mitgliedstaaten und weniger gegen das Management der beiden Institu­tionen, denen sie vorwerfen, nicht Herren im eigenen Haus zu sein.

Das Entscheidungsproblem über Zahlungsbilanzhilfen ließe sich aber auch beim CRA nicht umgehen. China, mit einem Einlagegewicht von 41 Prozent und als einziges Land ohne Zahlungsbilanzprobleme, hätte stets ein gewichtiges Wort bei Hilfen mitzureden und wäre zudem auch ständig in der Geberrolle, sozusagen ein „lender of last resort“ innerhalb der Gruppe. Ein Konflikt zwischen den fünf Staaten, die auch untereinander politische Probleme haben, wäre vorprogrammiert – es sei denn, China würde aus übergeordneten Solidaritätserwägungen heraus und unter Verzicht auf die eigenen Einflussmöglichkeiten den wohlwollenden ­Hegemon spielen.

Unklares Geschäftsmodell

So klar das politische Signal ist, so unklar ist das gegenwärtige wirtschaftliche Geschäftsmodell der BRICS-Bank. Zum jetzigen Zeitpunkt ist sie keine Bank im eigentlichen Sinne, sondern lediglich ein Fonds, der aus Steuergeldern der Mitglieder gespeist wird. Alle Entwicklungs­banken verfügen aber neben diesem Fondsfenster, das für die ärmsten Entwicklungsländer auf Zuschuss­basis gedacht ist, noch über ein Kapitalfenster: Sie legen Anleihen auf dem internationalen Kapitalmarkt auf, können dank der Bonität ihrer Mitglieder einen A-Level-Status beanspruchen und damit sehr günstige Konditionen erhalten und geben diese Vorteile als Kredite – nicht als Zuschüsse! – für Projekte und Programme in Entwicklungsländern weiter. Über dieses Kapitalfenster verfügt die BRICS-Bank noch nicht. Sie braucht es aber dringend, um eine Multiplikatorrolle zu spielen und damit Wirkung zu erzielen.

Sollte die neue Bank in diese Richtung gehen, stünde sie jedoch vor erheblichen Problemen. Jedes der fünf Schwellenländer weist mindestens einen der folgenden Malus-Faktoren auf, die auf Kapitalmärkten mit Risikozuschlägen bepreist würden – wenn überhaupt Anleger bereit wären, diese Anleihen zu zeichnen: inkonvertible Währungen, ein nach außen geschlossenes Kapitalverkehrskonto, intransparente und teilweise unentwickelte heimische Finanzmärkte, fragile und ver­glichen mit OECD-Ländern unsichere Rechtssysteme sowie unter Abwertungsverdacht stehende und international wenig gehandelte Währungen.

Würde die neue BRICS-Bank das aus ihren aufgelegten Anleihen ein­geworbene Kapital kostengerecht an die Entwicklungsländer weitergeben, müssten ihre Kredite deutlich teurer sein als die der Weltbank oder der regionalen Entwicklungsbanken. Wären sie es nicht, müssten die Steuerzahler in den fünf Staaten dafür gerade­stehen.

Erschwerend kommt hinzu, dass die Empfängerländer wahrscheinlich Kredite in OECD-Währungen bevorzugen würden, um beim Kauf von Gütern die kostengünstigste Quelle nutzen zu können. Diese Währungen können aber von den Zentralbanken der BRICS-Staaten nicht geschaffen werden, und diese Kredite könnten teuer werden, sollte die heimische Währung abwerten. Für das Wechselkursrisiko müssten wiederum die BRICS-Steuerzahler aufkommen. Also dürfte die BRICS-Bank versuchen, auf internationalen Märkten Anleihen in ihren Währungen aufzulegen. Dagegen stünden aber die genannten Malus-Faktoren.

Alternativ könnte versucht werden, Anleihen nur auf den BRICS-Märkten aufzulegen und die Empfänger dazu zu verpflichten, einen Teil der Hilfsmittel für Käufe in den Geberstaaten zu verwenden („gebundene Entwicklungshilfe“). De facto würde dies einem teilweisen Rücktransfer von Mitteln in die Geberstaaten nahekommen und für die Empfänger weitaus weniger attraktiv sein, als Kredite aus den traditionellen OECD-Quellen zu erhalten, die ungebundene Mittel vergeben.

Neben den Problemen auf der Aufbringungsseite hat die Bank auch Probleme auf der Verwendungsseite. Sie will offensichtlich Projekte oder Programme unterstützen, die andere Geber nicht bereit sind zu finanzieren. Dies könnte auch an mangelnder Rentabilität der Projekte liegen. Damit würde die BRICS-Bank vielleicht zu einer „Bad Bank“, die wiederum von den Steuerzahlern in den BRICS-Staaten subventioniert werden müsste. Freundlich formuliert hieße das: Diese Bank müsste tiefere Taschen als andere Entwicklungs­banken haben.

Die genannten Probleme können sich aber auch nur als Schwierigkeiten im Übergang erweisen. Mit der Entwicklung der Kapitalmärkte in diesen Ländern, mit der Öffnung zum internationalen Kapitalverkehr und mit größerem Gewicht ihrer Währungen als internationale Transaktions-, Fakturierungs- und Anlagewährungen würde die BRICS-Bank aus dem Stadium der Isolation und der Antihaltung herauskommen. Sie könnte ein weiteres komplementäres Angebot zu den etablierten Entwicklungsbanken sein, vielleicht auch in Kooperation mit ihnen. Doch bis dahin ist es noch ein weiter Weg.

Prof. Dr. Rolf J. Langhammer arbeitet am Institut für Weltwirtschaft in Kiel und lehrt internationalen Handel und Entwicklungsökonomik an der WHU Otto Beisheim School of Management.

Dieser Beitrag erschien zuerst in Wirtschaftsdienst. Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 8/2014,www.wirtschaftsdienst.eu.