Die Putin-Krise

Russlands kompromisslose Politik gegenüber der Ukraine und dem Westen ist in erster Linie die Folge einer Legitimationskrise des Systems Putin. Das Scheitern einer Politik von „Zuckerbrot und Peitsche“ gegenüber der Ukraine – besiegelt mit der Absetzung von Präsident Viktor Janukowitsch durch das ukrainische Parlament am 22. Februar 2014 – hat Moskau deutlich vor Augen geführt, dass es keine funktionsfähige Integrationspolitik für seine postsowjetischen Nachbarn hat. Damit ist auch Putins Strategie untergraben, Russlands Rolle als Regionalmacht über eine Integration ehemals zur Sowjetunion gehörender Staaten in eine Zollunion und ab 2015 in die Eurasische Wirtschafts­union zu festigen.

Als bevölkerungsmäßig zweitgrößtem Land im postsowjetischen Raum kommt der Ukraine für das Gelingen der russischen Integrationsprojekte eine Schlüsselrolle zu. Da Wladimir Putin seit seiner Rückkehr in das Präsidentenamt 2012 seine Machtposition aufgrund immer stärker zutage tretender Reformdefizite nicht mehr über Wirtschaftswachstum absichern kann, sind die Demonstration außenpolitischer Stärke und der Konflikt mit dem so genannten Westen zu einer zentralen Strategie der Selbstlegitimation geworden.

Umschalten auf Hard Power

Das Umschalten von Soft auf Hard Power erscheint in der aktuellen Krise der russischen Führung als letzte Möglichkeit, die Ukraine unter Kontrolle zu halten. Wie im Fall Abchasiens und Transnistriens dient die Annexion der Krim der Schaffung eines von Russland kontrollierten Gebiets innerhalb der Ukraine, über das eine EU-Integration erschwert und ein NATO-Beitritt verhindert werden soll. Gleichzeitig verfolgt Moskau die Strategie, über mehr Autonomie die wirtschaftsstarken östlichen Regionen doch noch an Russland anzubinden bzw. diese sogar in die Zollunion zu integrieren. USA und EU sollen so dazu gebracht werden, eine nur begrenzte Souveränität der Ukraine anzuerkennen. Die historische Bedeutung der Krim für Russland und der Schutz von Auslandsrussen sind vorgeschobene Argumente, die dazu dienen sollen, die völkerrechtswidrigen Handlungen zu rechtfertigen sowie die Unterstützung der eigenen Bevölkerung zu sichern und diese auf mögliche Sanktionen der EU und der USA einzuschwören. Die Zustimmungsrate zur Annexion der Krim in Russland (93 Prozent Mitte März 2014) zeugt vom Erfolg der staatlichen Propaganda.

Enorme wirtschaftliche Konsequenzen

Dass die russische Führung eine Politik der Selbstisolation wählt und die wirtschaftlichen Konsequenzen ignoriert, zeigt vor allem, dass es ihr an alternativen Konzepten fehlt. Nach den Massendemonstrationen gegen seine Wiederwahl Ende 2011/Anfang 2012 hat Putin sich im Kreml nur noch mit loyalen Hardlinern aus dem Sicherheitsapparat umgeben. Es fehlt an Beratern, die ihm auch die wirtschaftlichen Aspekte seiner Politik nahebringen würden.

So hat der ehemalige russische Finanzminister Aleksei Kudrin die möglichen Auswirkungen für die russische Wirtschaft mit den gravierenden Folgen der globalen Finanzkrise von 2008 verglichen. Damals musste die russische Regierung große Teile des Stabilitätsfonds zur Unterstützung russischer Unternehmen und des Finanzsektors aufwenden. Noch spürt die Bevölkerung die Folgen nicht und ist – auch aufgrund der staatlichen Propaganda – bereit, die Kosten dafür zu tragen. Diese sind allerdings schon jetzt enorm: Der stellvertretende russische Wirtschaftsminister Andrei Klepach spricht von Kapitalabflüssen im Umfang von bis zu 70 Milliarden Dollar allein während der ersten drei Monate dieses Jahres. Das übersteigt die Summe der Kapitalabflüsse während des gesamten Vorjahrs (63 Milliarden Dollar). Für das Gesamtjahr 2014 errechnet Aleksei Kudrin Summen in Höhe von 150 bis 160 Milliarden Dollar. Der Aufbau einer eigenen Finanzinfrastruktur, die von der westlichen unabhängig wäre, dürfte mehrere 100 Milliarden Dollar verschlingen. Die Inflationsrate ist auf 7 Prozent gestiegen, und in den ersten Tagen der Krim-Krise Anfang März haben russische Unternehmen an den Börsen nach Angaben der Bank of Finland 60 Milliarden Dollar an Wert verloren.

Sollten sich westliche Staaten zu weiteren Sanktionen entschließen, dann könnten die zurzeit hohen Zustimmungsraten für Putins Politik wieder sinken. Laut Meinungsforschungsinstitut Levada stimmten Ende März 80 Prozent der befragten Russen der Politik des Präsidenten zu. Allerdings würden nur 32 Prozent Putin für eine vierte Amtszeit wiederwählen (im April 2013 waren es sogar nur 26 Prozent). Dass Putin keine nachhaltige Modernisierungspolitik verfolgt, sieht ein großer Teil der russischen Bevölkerung mittlerweile kritisch. Umgekehrt aber könnte Putin mit dem Konflikt um die Ukraine ein Mobilisierungsinstrument gefunden haben, das ihm trotz schlechter Wirtschaftsdaten Zustimmung bringt. Defizite der russischen Wirtschaft ließen sich nun einfach auf westliche Sanktionen schieben.

Es fehlt Russland an einem attraktiven Modell

Im engen Umfeld des Präsidenten denkt man ausschließlich in Nullsummenspielen, man fühlt sich von der NATO bedroht und hat offenkundig Angst vor der eigenen Bevölkerung. Der während der Präsidentschaft des heutigen Premierministers Dmitri Medwedew (2008–2012) gestärkte „wirtschaftsliberale Flügel“ in der russischen Elite um Kudrin oder den Sberbank-Chef German Gref haben keinen Einfluss mehr auf die aktuelle russische Führung. Stattdessen geben Personen aus dem Sicherheitsapparat den Ton an, wie Sergei Iwanow, Leiter der Präsidialadministration, oder Vertraute Putins aus dessen St. Petersburger Tagen wie der Chef von Rosneft, Igor Setschin, der die Präsidenten-Kommission zur Entwicklung des Energiesektors leitet. Dieser Flügel sieht die Zukunft Russlands in Eurasien und Asien. Europäische Modernisierungsvorstellungen erachtet er als Gefahr für seine Machtposition und ökonomischen Interessen. Nur könnten sich hier weitere Überraschungen für Russland auftun, denn es ist durchaus möglich, dass sich politisch immer aktivere Zivilgesellschaften auch in anderen postsowjetischen Ländern gegen die verkrusteten, kleptokratischen politischen Strukturen wehren, die ja auch das System Putin prägen. Die Ukraine steht mit ihrer am weitesten ausdifferenzierten ­Zivilgesellschaft lediglich an der Spitze der Entwicklung.

Die Maidan-Bewegung hat der russischen Führung erneut verdeutlicht, wie unattraktiv ihr Angebot für große Teile der ukrainischen Bevölkerung ist. Gleichzeitig zeigt sie, wie zugkräftig das europäische Modell in der östlichen Nachbarschaft ist, obwohl die EU nur begrenztes Interesse an einer Integration der Ukraine zeigte und sich weitgehend und recht technokratisch auf Gespräche und Verhandlungen mit den ukrainischen Eliten beschränkte. Die Diffamierung der Maidan-Bewegung und der ukrainischen Übergangsregierung als „Faschisten“ und „Antisemiten“ ist Teil der russischen Propaganda, die diese kriminalisieren soll. Den Sturz eines in Russland zwar unbeliebten, aber mit dem System Putin kompatiblen Präsidenten Janukowitsch konnten die Hardliner im Kreml nicht hinnehmen, geht es doch auch um die Deutungshoheit über das Wirtschafts-, Politik- und Gesellschaftsmodell im postsowjetischen Raum. Zwar ist es problematisch, dass in der Übergangsregierung Angehörige der rechtsnationalistischen Swoboda-Partei vertreten sind; doch stellen sie lediglich drei Minister in der Regierung und halten mit 36 von 450 Parlamentssitzen nur 8 Prozent der Mandate. An der Tatsache, dass die Maidan-Bewegung aus der ukrainischen Zivil­gesellschaft und Mittelschicht hervorgegangen ist, ändert dies nichts.

Tatsächlich hat sich die Ukraine-Krise zu einer Russland-Krise entwickelt, genauer: zu einer Krise des Systems Putin. Die Situation in der Ukraine ist nur ein Symptom für die verfehlte russische Politik gegenüber den postsowjetischen Staaten. Russland mangelt es an einem attraktiven Modell, mit dem es seine ehemals sowjetischen Nachbarn an sich binden könnte. Ziel der Eurasischen Union ist ja nicht, andere Staaten gleichberechtigt zu integrieren, sondern Russlands geopolitische Dominanz zu sichern. Die intransparenten Wirtschaftsbeziehungen mit diesen Ländern dienen zudem den ökonomischen Interessen der russischen Eliten. Würden sich in einem Land wie der Ukraine tatsächlich politischer Wettbewerb und Rechtsstaatlichkeit entwickeln, liefen die Geschäfte schlechter.

Gleichzeitig dient die – mit der Eurasischen Union nicht kompatible – russische imperiale Rhetorik und nationalistische Mobilisierung der Legitimation des Systems Putin. Gerade an diesem Punkt zeigt sich, wie wenig durchdacht die russische Außenpolitik ist. Durch die Annexion der Krim ist die Attraktivität Russlands auf einen neuen Tiefpunkt gesunken. Das wird Moskaus Bedeutung als regionale Führungsmacht weiter schwächen. Selbst in verbündeten Staaten mit großen russischen Minderheiten wie Kasachstan wird das Interesse weiter wachsen, die Dominanz Russlands durch eine Kooperation mit anderen Partnern auszubalancieren. Es hat sich einmal mehr gezeigt: Je schwächer Russland wird, desto weniger kooperations- und kompromissbereit ist seine politische Führung. Da die EU die Annexion der Krim nicht ignorieren kann und auf den Bruch internationalen Rechts reagieren muss, führt an Sanktionen kein Weg vorbei. Erfolgen weitere Provokationen und russische Aktionen in der Ostukraine, werden auch die sanktionsunwilligen Deutschen einer Verschärfung zustimmen müssen.

Das Dilemma der EU

Selbst die symbolischen Sanktionen der EU und angedrohte Handelsbeschränkungen zeigen Auswirkungen auf die russische Wirtschaft. Mit dem Argument, dass Sanktionen nichts bewirken könnten, ist es also nicht weit her. ­Solange Putin damit rechnen kann, dass weitere Aktionen in der Ukraine oder in Moldawien ohne angemessene Gegenreaktion möglich sind, solange wird er versuchen, seine Politik auszureizen. Deshalb bedarf es einer glaubhaften Drohkulisse, der im Zweifelsfall auch ernsthafte Sanktionen folgen.

Allerdings steht die EU vor dem Dilemma, einen Ausgleich zwischen gegensätzlichen politischen und wirtschaftlichen Interessen finden zu müssen. Die Interdependenzen zwischen Russland und der EU sind gewaltig. Energiesanktionen hätten negative Auswirkungen für beide Seiten und sind deshalb kurzfristig eher unrealistisch. Der russische Haushalt hängt zu fast 60 Prozent von Gas- und Ölexporten ab (wobei Öl mit 50 Prozent bei weitem von größerer Bedeutung ist als Gas mit weniger als 10 Prozent), und die EU ist Russlands mit Abstand wichtigster Energiemarkt. Umgekehrt sind EU-Mitgliedstaaten wie Bulgarien oder die baltischen Staaten zu 100 Prozent von russischen Gas- und zum Teil im gleichen Umfang von Öllieferungen abhängig. Ein kurzfristiger Ausfall wäre nicht zu verkraften. Deutschland ist zu knapp 40 Prozent an russische Öl- und Gasimporte gebunden, ein Importstopp hätte aber aufgrund der Größe der deutschen Volkswirtschaft wohl noch schwerwiegendere Konsequenzen.

Sanktionen in diesem Bereich würden auf die europäische Konjunktur insgesamt durchschlagen und könnten die Energiepreise weltweit in die Höhe treiben. Deshalb muss die EU langfristig versuchen, unabhängiger von russischen Energielieferungen zu werden. Der Verkauf wichtiger Infrastruktur an Gazprom, wie kürzlich durch die BASF-Tochter Wintershall, ist daher kontraproduktiv, spielt russischen Interessen in die Hände und verstärkt die Abhängigkeit von einem intransparenten Partner.

Es geht um die Glaubwürdigkeit der EU

Im Gegensatz zur EU denkt die russische Führung geostrategisch, legt es aber nicht auf einen militärischen Konflikt mit dem Westen an. Putin „pokert nicht einmal hoch“, wie Gregor Schöllgen in der Süddeutschen Zeitung zu Recht festgestellt hat. Russlands Präsident kann sich schließlich sicher sein, dass die NATO weder militärisch handeln will noch wird.

Auch wenn es sich in erster Linie um eine regionale Auseinandersetzung handelt, muss Moskau deutlich gemacht werden, dass es die Souveränität anderer Staaten nicht untergraben darf. Dabei geht es immer weniger um das Verhältnis zu Russland als vielmehr um die Glaubwürdigkeit der EU und der USA. Jedoch greift die Kategorie des „Westens“ zu kurz: Die Zweckgemeinschaft des Kalten Krieges existiert nicht mehr, auch wenn die derzeitige russische Politik der NATO kurzfristig aus ihrer Sinnkrise helfen könnte. Die wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen der EU gegenüber Russland sind ganz anders gelagert als die der USA. Washington wendet sich seit Jahren von Europa und Russland ab und konzentriert seine schwindenden Ressourcen auf Asien. Präsident Barack Obama mag es innenpolitisch Punkte bringen, wenn er russische Politiker mit Sanktionen belegt; die wirtschaftlichen Auswirkungen für die USA sind gering. Für die Europäische Union ist Russland dagegen der drittwichtigste, für Russland die EU der wichtigste Wirtschaftspartner. Schon deshalb braucht die EU eine Ostpolitik, die auch unabhängig von den Vereinigten Staaten funktioniert.

Keine Entweder-oder-Politik für die östliche Nachbarschaft

Russland wird wegen seiner ökonomischen Defizite in Zukunft immer weniger in der Lage sein, als „security provider“ in Zentralasien aufzutreten oder den Status quo im Südkaukasus zu garantieren. Seine Integrationsinstrumente sind nur so lange attraktiv, wie sie den Partnerstaaten bilateral ökonomische Vorteile bieten. Dies ist auch die Logik der Eurasischen Wirtschaftsunion: Belarus und Kasachstan achten sehr genau darauf, dass sie sich nicht zu einer politischen Union entwickelt. Gleichzeitig wird Russland versuchen, die Rolle anderer externer Akteure im postsowjetischen Raum wie der EU, der USA, Chinas oder der Türkei zu begrenzen, und dabei in Kauf nehmen, dass dies zu einer weiteren Destabilisierung einzelner Länder führt.

Darauf muss sich die EU einstellen, wenn sie die Entstehung weiterer prekärer Staaten in ihrer Nachbarschaft verhindern will. Eine langfristige, strategische Politik und kurzfristiges Krisenmanagement sind also gefragt – Bereiche, in denen die EU bisher versagt hat. Die Staaten der gemeinsamen Nachbarschaft sollten nicht vor Entweder-oder-Entscheidungen gestellt werden. So ist es für die Ukraine nicht sinnvoll, alle historischen und ökonomischen Verbindungen zu Russland zu kappen. Bislang hat sich die EU die russische Nullsummenlogik aufdrängen lassen und keine angemessene Antwort gefunden. Brüssel sollte nicht wie in der Vergangenheit Moskau die Deutungshoheit bei der Bezifferung von Vor- und Nachteilen einer Integration zwischen der EU und der Ukraine überlassen. Warum schweigt die EU-Kommission, wenn die russische Regierung Statistiken vorlegt, die die Vorteile einer Integration der Ukraine in die Zollunion verdeutlichen, diese aber nicht den Tatsachen entsprechen?

Russlands Vorschlag eines gemeinsamen Wirtschaftsraums von Wladiwostok bis Lissabon ist wenig durchdacht, sollte jedoch aufgrund der gemeinsamen Interessen von der EU langfristig mit Inhalt gefüllt werden. Einen solchen Vorschlag unterbreitete Wladimir Putin Ende 2010 in einem Gastbeitrag in der Süddeutschen Zeitung, und er ist von der russischen Führung, insbesondere unter dem damaligen Präsidenten Medwedew, oft wiederholt worden, ohne eine adäquate Antwort der EU zu erhalten. Hier sollten die EU-Staaten größere Initiative zeigen und einen solchen gemeinsamen Wirtschaftsraum auf Grundlage ihrer Normen und Werte konzeptionell entwickeln.

Die Hinwendung Russlands nach Asien und insbesondere nach China ist für Moskau vielleicht macht- und energiepolitisch sinnvoll. Aber das Verhältnis zwischen Russland und China wird erst durch Konkurrenz (um die postsow­jetischen Staaten) und dann durch Unterordnung geprägt sein: Russland wird Chinas Energielieferant, aber nicht sein Modernisierungspartner werden. Die weitere Isolation Russlands von Europa spielt dabei der chinesischen Führung nur in die Hände, da sie zukünftig die Preise bestimmen kann.

Eine Sicherheitsordnung für Europa, die Russland einschließt

Nicht ein völlig überteuertes Raketenabwehrprogramm für Europa ist im Sinne der EU, sondern eine funktionsfähige Sicherheitsordnung, die Russland einbindet. Aus Kostengründen und politischer Kurzsichtigkeit haben die europäischen NATO-Mitglieder sich zu wenig gegen dieses unsinnige Geschäftsprojekt der amerikanischen Militärindustrie gewehrt. Diese Auseinandersetzung zeigt, dass Russland in keine funktionsfähige europäische Sicherheitsarchitektur nach dem Ende des Kalten Krieges eingebunden ist und es an Instrumenten fehlt, um Konflikte zu entschärfen. Die OSZE ist in den vergangenen zwei Jahrzehnten von Russland wie den USA so geschwächt worden, dass sie weder als Verhandlungsplattform noch Streitschlichter vor Ort auftreten kann. Auf internationaler Ebene werden die Vereinten Nationen wie in praktisch jeder ernsthaften Krisensituation von mindestens einem Sicherheitsratsmitglied blockiert. Damit bleiben noch der NATO-Russland-Rat und die EU-Russland-Gipfel – beides Formate, die politisiert sind und aufgrund ihrer Exklusivität für Konfliktgespräche kaum geeignet sind.

Deutschland und die EU sollten deshalb langfristig an einer neuen Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit arbeiten, in einem diplomatischen Format, das Russland und die Länder der gemeinsamen Nachbarschaft einbezieht. Die Kontaktgruppe für die Ukraine zielt in die richtige Richtung. Jedoch bedarf es eines umfassenderen Formats, in dem auch die „eingefrorenen Konflikte“ im postsowjetischen Raum angesprochen werden können, die aufgrund der aktuellen Entwicklungen wieder an Brisanz gewinnen.

Die Akzeptanz dieser instabilen postsowjetischen Ordnung durch die EU mag bequem gewesen sein, wird jedoch in solch einer Krisensituation zu einem Problem. Die Dominanz Russlands in den postsowjetischen Konflikten hat nur dazu geführt, dass es seinen Machtraum erhalten und die Souveränität dieser Staaten untergraben konnte. Die EU-Mitgliedstaaten haben das akzeptiert, weil sie in ihrer Kurzsichtigkeit die Kosten gescheut haben.

Die West- und Mitteleuropäer können nicht mehr ignorieren, dass sie die postsowjetische Region in den vergangenen 25 Jahren vernachlässigt haben. Das betrifft auch russische Ängste, die aus europäischer und erst recht amerikanischer Sicht irrational erscheinen mögen, aber aus russischer Perspektive real sind. „So legitim der Wunsch der Staaten Ost- und Ostmitteleuropas nach Einbindung in die westliche Gemeinschaft war und ist, so elementar ist das russische Bedrohungstrauma“ nach zwei Weltkriegen, schreibt der Historiker ­Gregor Schöllgen. Auf diese Ängste sollte eine europäische Nachbarschafts­politik reagieren, jedoch damit nicht die Untergrabung der Souveränität von Staaten rechtfertigen. „Sicherheit in und für Europa kann es nur gemeinsam mit Russland und nicht gegen Russland geben“, hat Außenminister Frank-Walter Steinmeier auf einer Veranstaltung Mitte März einen Kernsatz ­deutscher Russland-Politik formuliert. Genau das hat deutsche und europäische Politik bisher nicht geleistet.

Nicht die Eliten, die russische Gesellschaft bringt den Wandel

Anstatt das System Putin durch an Selbstaufgabe grenzende Kooperations- und Gesprächsangebote weiter zu legitimieren und das eigene Wertesystem zu untergraben, sollte die deutsche Politik lernen, dass nicht die russischen Eliten den Wandel bringen, sondern die russische Gesellschaft. Die Ukraine hat es gerade vorgemacht; jedoch brauchen sie und andere Staaten der östlichen Nachbarschaft mehr finanzielle und politische Unterstützung.

Die Intensivierung des Austauschs mit der Zivilgesellschaft sowie alternativen Eliten aus Wirtschaft und Gesellschaft ist eine zentrale Aufgabe europäischer Politik. Dabei darf es als ersten Schritt nicht um die Vereinfachung von Visavorschriften für kleine privilegierte Gruppen gehen, sondern für die russische und ukrainische Gesellschaft insgesamt. Und ein EU-Beitritt muss für die reform- und integrationswilligen östlichen Nachbarn eine Option sein, egal, ob er in 20 oder 30 Jahren stattfindet. Das Bekenntnis zu Europa sollte ausreichen, um mehr Unterstützung bei der Anpassung an das europäische Werte- und Normensystem zu erhalten. Nicht ein Deal mit reformunwilligen Eliten ist das Ziel, sondern die Intensivierung des gesellschaftlichen Austauschs auf allen Ebenen.

Hierfür sollten bestehende Netzwerkplattformen wie der Petersburger Dialog durch eine Neuausrichtung und Beteiligung echter Zivilgesellschaft, kleiner und mittlerer Unternehmen sowie alternativer Eliten grundlegend reformiert werden und neue Foren für den Austausch in und mit Russland zum Beispiel durch die deutschen politischen Stiftungen entwickelt werden. Deutschland braucht Netzwerke mit neuen gesellschaftlichen Gruppen und nicht in erster Linie mit den wenig dynamischen und überalterten Eliten.

Die gut gemeinte Rücksichtnahme auf Russland aus historischen Gründen ist die falsche Antwort auf russische Nullsummenlogik in der östlichen Nachbarschaft. Vielmehr wäre das Übernehmen von Verantwortung für Wandel und universelle Werte die eigentliche Lehre aus der eigenen Geschichte, wie das Heinrich August Winkler 2013 in der IP verdeutlicht hat. Ziel kann es nicht sein, russische Regeln und informelle Entscheidungsstrukturen nach Deutschland und Europa zu importieren, sondern diesen die eigenen Normen entgegenzustellen. Die Ukraine-Krise bietet die Chance, Glaubwürdigkeit zurückzugewinnen und falsche Muster endlich zu durchbrechen.

Dr. Stefan Meister 
ist Senior Policy Fellow beim European Council on Foreign Relations (ECFR) in Berlin.