01. Oktober 2004

Die amerikanische Ära

Die „Grand Strategy“ der USA nach dem 11. September 2001

Die Bedrohungen seit dem 11. September, die Handlungsunfähigkeit der UN und anderer internationaler
Organisationen, aber auch die Wahrnehmung Amerikas als allein dominierender –
also zur Führung befähigter – Nation erzwingen die Neugestaltung der „Grand Strategy“. Die
USA werden sich jedoch nie gänzlich der Kooperation mit anderen Staaten entziehen können, so
der Washingtoner Politologe und einstige Berater von Al Gore.

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Viele ausländische Kritiker neigen dazu, die auswärtige Politik Amerikas zu personifizieren, indem sie sich auf Präsident George W. Bush und die höchsten Mitarbeiter seiner republikanischen Regierung konzentrieren. Weil sie dies tun, verlieren sie die die amerikanische Politik prägenden Realitäten der Zeit nach dem 11. September aus den Augen und werden wahrscheinlich fortfahren dies zu tun, egal, ob Bush wiedergewählt oder ob er von John Kerry und den Demokraten abgelöst wird. Wie auch immer man über Irak, die transatlantische Beziehung oder die Rolle der UN denkt, es ist nicht möglich, amerikanische Politik zu verstehen, ohne drei existenzielle Tatsachen zu berücksichtigen.

Erstens ist da die Bedeutung des 11. Septembers. Der Anschlag war nicht nur beispiellos in seiner Größe oder seiner Wirkung, sondern er brachte Amerika – und in der Verlängerung auch Europa – Auge in Auge mit einer ernsthaften, lang anhaltenden Gefahr. Die Selbstmordattentate von 19 Entführern verkörpern, was „apokalyptischer Nihilismus“1 genannt wird. Die Bedrohung ist nichts, was einfach weggewünscht werden kann oder etwas, mit dem man hauptsächlich umgehen kann, indem man die Ursachen angeht. Die Kombination von militantem islamistischen Terror und Massenvernichtungswaffen verkörpert eine Bedrohung völlig neuen Ausmaßes. Hinzu kommt, dass die Hauptannahme der Abschreckungsstrategie, nämlich dass der Gegner rational handelt und sein eigenes Überleben sichern will, bei dieser Art von Bedrohung wenig sinnvoll ist.

Zweitens, so sehr man sich auch effektivere Mechanismen einer „globalen Regierungsführung“ zur Lösung gemeinsamer Probleme wünschen mag, so stehen die UN und andere internationale Institutionen in der Realität den dringendsten Problemen oft handlungsunfähig oder nicht angemessen ausgestattet gegenüber. Die Entscheidungsstruktur der UN, die Zusammensetzung des Sicherheitsrats, das Versagen in Bosnien (1991–1995) und Ruanda (1994), die Korruption im „Brot für Öl“-Programm in Irak und die schwache Reaktion auf die ethnischen Säuberungen, Vergewaltigungen und Morde in Sudan zeigen diese Unzulänglichkeiten. Auch die Europäische Union, ganz zu schweigen von schwächeren regionalen Organisationen wie der Arabischen Liga, der Afrikanischen Union oder der Organisation Amerikanischer Staaten, haben kein nennenswertes Potenzial, um mit den tödlichen Gefahren umzugehen. Die UN haben wirklich eine wichtige Rolle zu spielen, nicht zuletzt bei der Verteilung der Lasten und beim Verschaffen von Legitimität für kollektive Aktionen; dennoch bleibt ihre Schwäche eine grundlegende Beschränkung.

Es überrascht daher nicht, dass sowohl John Kerry als auch George W. Bush klar gemacht haben, dass sie im Fall einer Gefährdung von Amerikas Sicherheit nicht auf internationale Genehmigung warten werden, bevor sie handeln. Kerry sagte auf dem Parteitag der Demokraten: „Ich werde niemals einer anderen Nation oder einer anderen Organisation ein Veto über unsere nationale Sicherheit zubilligen.“ Dies steht im Gegensatz zum Beharren einiger ausländischer Spitzenpolitiker darauf, dass der Einsatz von Gewalt nie legitim ist, außer wenn er zuvor von den UN autorisiert wurde. Damit ist jedoch der UN-Sicherheitsrat gemeint, dessen andere ständige Mitglieder (Frankreich, Russland, China oder Großbritannien) somit ein Veto über amerikanische Handlungsweisen bekommen würden. Ironischerweise ignoriert diese Forderung völlig den Artikel 51 der UN-Charta, der individuelle oder kollektive Selbstverteidigung ausdrücklich erlaubt.

Drittens, in einem internationalen System, das keine echte zentrale Autorität hat, und in dem die Vereinigten Staaten die dominierende Macht sind, werden andere Staaten weiter von Washington Führung erwarten. Aber wenn Amerika die Führung nicht übernimmt oder sich zumindest aktiv in die dringendsten und lebensgefährlichsten Probleme einmischt, wird niemand sonst das Potenzial und den Willen haben, dies zu tun.

Grand Strategy

Der Begriff „Grand Strategy“ wird benutzt, um zu beschreiben, wie ein Staat die verschiedenen ihm zur Verfügung stehenden Mittel – militärische, wirtschaftliche, politische, technologische, ideologische und kulturelle – einsetzt, um seine allgemeine Sicherheit, Werte und nationalen Interessen zu schützen. Obwohl traditionell im Bereich von Akademikern und militärischen Strategen angesiedelt, hat das Thema „Grand Strategy“, zunächst durch die Nachwirkungen des 11. Septembers und dann durch die Veröffentlichung der Strategie der Nationalen Sicherheit (NSS)2 im September 2002 eine breite Aufmerksamkeit auf sich gezogen. Das Interesse wurde weiter stimuliert durch den kontroversen Einsatz von Gewalt in Irak und die Besetzung dieses Landes.

In Debatten über strategische Doktrin konzentriert sich ein Großteil der Kritik auf Nebenthemen oder hat ganz den Blick verloren für die Tödlichkeit der Bedrohung, der sich die USA gegenüber sehen. Weite Teile der Kontroverse drehen sich um den präemptiven Einsatz von Gewalt. Präemption, so wird gesagt, riskiere, die USA in unnötige Kriege zu verwickeln, ermangele der Legitimität, wenn die Zustimmung der UN fehlt, werde von anderen Staaten als bedrohlich wahrgenommen, und man müsste davon abraten, wenn es ohne die volle Unterstützung verbündeter Kräfte durchgeführt wird. Diese Kritik stützt sich hauptsächlich auf die Vorstellung, dass es Präemption und Unilateralismus in der Geschichte der USA noch nie gegeben habe und sie ein gefährliches Vorbild für andere Staaten abgäben.

Dieser letzte Verdacht ist weitgehend noch nicht nachgeprüft, und es gibt gute Gründe zu bezweifeln, dass diese Komponenten der Großen Strategie einzigartig sind. Tatsächlich weist der amerikanische Historiker John Lewis Gaddis diesen Gedanken zurück und führt den 11. September als das dritte Ereignis in der amerikanischen Geschichte an, in dem ein Überraschungsangriff amerikanische Spitzenpolitiker dazu gebracht hat, Strategien anzunehmen, die Präemption zusammen mit der Erhaltung der Vorrangstellung und der Bereitschaft, unilateral zu handeln, einschlossen. Die beiden vorhergegangenen Ereignisse fanden statt am 24. August 1814, als die Briten in Washington einmarschierten, das Weiße Haus und das Kapitol niederbrannten, und am 7. Dezember 1941, als die Japaner Pearl Harbour angriffen.3

In der jüngsten Vergangenheit, nach dem Ende des Kalten Krieges und dem Zusammenbruch der Sowjetunion, teilten Akademiker und Politikexperten die vorherrschende Überzeugung, es gebe keine Gefährdung der Sicherheit der USA mehr. Die Ereignisse vom 11. September veränderten diese Selbstzufriedenheit allerdings dramatisch. Kurz nach den Anschlägen sagten Präsident Bush und seine Regierung explizit, dass der Kampf gegen den Terrorismus nicht schnell gewonnen werden könne, und auf einer gemeinsamen Sitzung des Kongresses im Januar 2002 skizzierte der Präsident, was schnell als „Bush-Doktrin“ bekannt wurde: „Wir [müssen] Terroristen und Regime, die in den Besitz von chemischen, biologischen oder nuklearen Waffen gelangen wollen, davon abhalten, die Vereinigten Staaten und die Welt zu bedrohen. ... Die Vereinigten Staaten von Amerika werden es den gefährlichsten Regimes der Welt nicht erlauben, sie mit den zerstörerischsten Waffen der Welt zu bedrohen.“4

Es gab zwei Kernelemente dieser Doktrin. Das erste war die Dringlichkeit, die sich in den Worten „die Zeit ist nicht auf unserer Seite“ widerspiegelt. Das zweite war, dass die einzigartige Gefahr, die von Massenvernichtungswaffen ausgeht, verlangt, dass die USA vorbereitet sein müssen, schnell, entschieden und präemptiv zu handeln. Diese Notwendigkeiten spiegelten die Überlegung wider, dass, was auch immer die Risiken des Handelns sein werden, die Risiken, nicht zu handeln, wahrscheinlich größer wären.

Diese Merkmale ließen die Ausarbeitung einer neuen Großen Strategie erahnen. Im September 2002 veröffentlicht, zog die Strategie der Nationalen Sicherheit der Vereinigten Staaten von Amerika (NSS)5 sofort große Aufmerksamkeit auf sich. Sie wurde sowohl gelobt als eine entschlossene und weit reichende Antwort auf die große Bedrohung, der Amerika jetzt gegenüber steht, als auch kritisiert als eine radikale und sogar gefährliche Abkehr von der außenpolitischen Tradition Amerikas. Das Dokument war eine ehrliche und weit reichende Darlegung nationaler Interessen. Erstens rief es zu präemptiven Militärschlägen gegen feindliche Staaten und terroristische Gruppen, die nach Massenvernichtungswaffen streben, auf. Zweitens verkündeten die USA, dass sie nicht zulassen würden, ihre globale militärische Stärke von irgendeiner feindseligen Macht in Frage stellen zu lassen. Drittens drückte es Engagement für internationale multilaterale Kooperation aus, stellte aber klar, dass die USA „nicht zögern werden, falls nötig, allein zu handeln“, um nationale Interessen und ihre Sicherheit zu verteidigen. Viertens proklamierte es das Ziel, Demokratie und Menschenrechte auf dem Globus zu verbreiten, besonders in der muslimischen Welt.

Die NSS sprach sich für den präemptiven Einsatz von militärischer Gewalt gegen Terroristen und Staaten, die terroristische Gruppen fördern oder nach Massenvernichtungswaffen streben, aus. Dies sind die größten Gefahren, denen Amerika gegenüber steht und, wie aus dem Dokument hervorgeht, werden „… die Vereinigten Staaten gegen solche aufkommenden Bedrohungen vorgehen […], bevor sie übermächtig werden.“ Der präemptive Einsatz von Gewalt im Angesicht einer unmittelbaren Gefahr macht strategisch Sinn und wird durch internationales Recht und die Tradition des „gerechten Krieges“ unterstützt. Das Prinzip ist allerdings höchst kontrovers, wenn es die Bedeutung von Präemption erweitert und nun militärisches Handeln einschließt, „selbst wenn Unsicherheit darüber besteht, wann und wo der Feind angreifen wird.“ Kritiker argumentieren, dass dieser Versuch, präventive militärische Aktionen in der Kategorie Präemption unterzubringen, keine legale oder praktische Grundlage hat, und daher sehen sie in der Bush-Doktrin eine bedenkliche Abweichung von der Tradition.

In der Praxis sind die USA bereits manchmal auf dem schmalen Grad zwischen Präemption und Prävention gewandert. Die Aussage der NSS, dass „unsere beste Verteidigung in einer guten Offensive besteht“, spiegelt die alte Bereitschaft wider, mit militärischen Aktionen zu drohen, selbst wenn ein Angriff keineswegs unmittelbar bevorsteht. Neben einer Reihe von Regimeänderungen, die während des Kalten Krieges von den USA unterstützt wurden, ist Präsident John F. Kennedys Seeblockade Kubas im Jahr 1962 ein prominentes Beispiel. Ein anderer Fall ist der von den USA geführte Einsatz, um Irak 1991 aus Kuwait zu vertreiben, der zum Teil von amerikanischen Politikern dadurch begründet wurde, dass Irak in der Zukunft eine Gefährdung durch Massenvernichtungswaffen darstellen würde. Das 1994 mit Nordkorea ausgehandelte Rahmenabkommen zur Beendigung des nordkoreanischen Atomwaffenprogramms ist unter der impliziten Androhung von amerikanischen Militäraktionen zu Stande gekommen.

Es gibt Gründe für die verschwommene Grenze zwischen Präemption und Prävention. Die Anschläge vom 11. September zeigen, dass terroristische Organisationen wie Al Khaïda eine reale Gefährdung für die USA darstellen und sich nicht durch die Furcht vor amerikanischer Vergeltung abschrecken lassen. Die Art und Weise der Anschläge lässt auch vermuten, dass die Terroristen wahrscheinlich die Gelegenheit ergreifen würden, Millionen von Menschen zu töten, wenn Massenvernichtungswaffen effektiv auf amerikanischem Boden eingesetzt werden können. Eine proaktive Kampagne gegen Terroristen ist daher weise, und eine Doktrin, die Staaten, die Terrorismus unterstützen, zur Verantwortung zieht, könnte diese Staaten davon abschrecken, Massenvernichtungswaffen zu entwickeln oder Terroristen Unterschlupf zu gewähren oder auch mit ihnen zu kooperieren.

Andere Kritiker sagen, die NSS gehe sogar weit über das Recht zur Selbstverteidigung hinaus, das nach allgemeiner Interpretation aus Artikel 51 der UN-Charta folgt. Daher untergrabe die Strategie internationales Recht und verleite andere Staaten dazu, die amerikanische Politik als Vorwand für Angriffe zu verwenden. Sie behaupten, dass eine zu offene Interpretation von legitimer Präemption China dazu bringen könnte, Taiwan, Indien oder Pakistan anzugreifen. Diese Logik ist allerdings nicht schlüssig, da es wenig Grund zu der Annahme gibt, dass diese Staaten auf eine bestimmte Art und Weise handeln würden, nur weil die USA eine genau so rhetorische wie doktrinäre Änderung ihrer Politik vornehmen. Tatsächlich war Irak der einzige Fall von Präemption nach dem 11. September – obwohl dieser Fall auch als präventiver Krieg beschrieben werden kann –, und die ernüchternde Erfahrung der Besetzung und des Aufstands wird höchstwahrscheinlich jede amerikanische Regierung zögern lassen, in Zukunft präemptive Kriege zu führen, wenn nicht schlüssige Beweise für einen unmittelbar bevorstehenden Angriff existieren.

Militärische Vorrangstellung

Die NSS nannte Amerikas Machtposition in der Welt unvergleichlich und stellte fest, dass es ein Hauptziel der Großen Strategie sein müsse, diese Vorrangstellung zu erhalten, indem die Entwicklung von Herausforderern verhindert wird. Gegner sahen in dieser Verkündung einen bedenklichen Schritt zu Selbstüberschätzung und imperialistischer Überdehnung. Allerdings verfolgt amerikanische Politik schon seit vielen Jahrzehnten das Ziel, den Aufstieg von gleichwertigen Konkurrenten zu verhindern. Diese grundsätzliche strategische Logik erklärt, warum Amerika in beide Weltkriege eingegriffen hat und warum amerikanische Truppen nach dem Ersten Weltkrieg zurück gebracht wurden, aber kurz nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs wieder zur Verteidigung Europas stationiert wurden. Der Unterschied begründet sich durch die Präsenz eines ernstzunehmenden Rivalen im letzteren Fall, aber nicht im ersteren. Wenn das gesamte Gebiet, die Bevölkerung und alle Ressourcen Europas von einer einzigen, der USA feindlich gesonnenen Großmacht beherrscht worden wären, hätte allein diese Konzentration von Reichtum und Macht eine Bedrohung für die USA dargestellt.

Ein sicherlich kontroverser, wenn auch gut begründbarer Gedanke ist es, die amerikanische Vorrangstellung als förderlich für Frieden und Stabilität zu bezeichnen. Vielleicht ist der beste Beweis für diese Behauptung die Tatsache, dass amerikanische Truppen in einer Reihe von Ländern toleriert oder sogar willkommen geheißen werden. Die Motivation für dieses Verhalten reicht von Trittbrettfahrern der amerikanischen Sicherheitsgarantie über die abschreckende oder stabilisierende Wirkung amerikanischer Truppenstationierungen bis hin zu dem dringenden Bedarf an humanitärer Intervention. Trotz politischer Spannungen bei der Stationierung von amerikanischen Truppen im Ausland wirkt sich die Präsenz amerikanischer Einheiten besonders in Südosteuropa, Ostasien und am Persischen Golf stabilisierend aus.

Multilateralismus

Die Bereitschaft zu Multilateralismus hat die geringste Aufmerksamkeit erfahren, obwohl die USA sich in der NSS dazu bekennen, dass sie geleitet werden von der Einsicht, „dass kein Land allein eine sichere und bessere Welt bauen kann. Bündnisse und multilaterale Institutionen können die Stärke freiheitsliebender Nationen vervielfachen. Die Vereinigten Staaten haben sich dauerhaften Institutionen verpflichtet …“. Das Dokument sagt weiter, dass „die Vereinigten Staaten […] sich ständig um die Unterstützung der internationalen Organisationen bemühen [werden], sie werden aber auch nicht zögern zu handeln, wenn es notwendig werden sollte, unser Recht auf Selbstverteidigung wahrzunehmen …“.

Dies wurde von Manchen als unverfrorener Unilateralismus interpretiert oder schlicht als der rhetorische Samthandschuh, der die amerikanische gepanzerte Faust verdeckt. Aber die NSS war eindeutig, als es um die Vorteile und die Notwenigkeit von Kooperation, besonders mit anderen Großmächten, ging und zeigte eine Politik auf, die oft multilateraler war als die Praxis der Bush-Regierung. Beachtenswert sind zum Beispiel die Worte „Die Vereinigten Staaten können ohne die stetige Zusammenarbeit mit ihren Verbündeten und Freunden in Kanada und Europa wenig Bedeutsames in der Welt ausrichten.“ Tatsächlich hat die Bush-Regierung zusammen mit dem britischen Premierminister Tony Blair beträchtliche Zeit und politisches Kapital investiert, um im UN-Sicherheitsrat eine Verabschiedung der Resolution 14416 durchzusetzen, und sie widmete weitere vier Monate dem erfolglosen Versuch, eine weitere Resolution zu erlangen, die den Einsatz von Gewalt explizit autorisiert.

Allerdings verfolgt die Bush-Regierung Multilateralismus nicht mehr als bloßen Selbstzweck, als unerlässlich für internationale Legitimität oder Moral. Doch bereits die Clinton-Regierung ordnete ihre multilateralen Prinzipien oft nationalen Interessen unter, wenn die beiden kollidierten.7

Ausbreitung der Demokratie

Die Strategie der Nationalen Sicherheit handelte nicht nur von  Macht und Sicherheit. Sie legte die Vereinigten Staaten auch darauf fest, weltweit die Demokratie zu fördern und die Entwicklung von „freien und offenen Gesellschaften auf jedem Kontinent“ zu unterstützen. Für dieses Ziel forderte sie eine umfassende Informationskampagne für die Öffentlichkeit – „einen Kampf der Ideen“ –, um Ausländern, besonders in der muslimischen Welt, dabei zu helfen, Wissen über die USA zu erwerben und deren Kernideen, für die sie einstehen, zu verstehen. Diese Bestrebungen verkörpern tief sitzende Themen aus der amerikanischen Geschichte und beschworen schon lang gehegte Ansichten über Außenpolitik herauf. Insbesondere kann die Vorstellung, dass die Ausübung amerikanischer Macht Hand in Hand geht mit der Förderung demokratischer Prinzipien, in den politischen Erklärungen von Woodrow Wilson bis Kennedy, Ronald Reagan und Bill Clinton gefunden werden. Diese Kombination von Werten spiegelt sowohl einen Glauben an universelle Ideale wie auch ein Urteil wider, dass die Förderung dieser Prinzipien im Ausland nicht nur den Bürgern anderer Länder nützt, sondern auch die amerikanische Sicherheit erhöht, indem die Wahrscheinlichkeit von Konflikten im Ausland verringert wird.

Die Verpflichtung, sich „aktiv dafür ein[zu]setzen, die Hoffnung auf Demokratie, Entwicklung, freie Märkte und freien Handel in jeden Winkel der Erde zu tragen“,8 wurde von der Überzeugung angetrieben, dass die Grund legende Ursache des radikalen islamistischen Terrorismus eher im Fehlen von Demokratie, im Übergewicht des Autoritarismus, im Mangel an Freiheit und Aufstiegsmöglichkeiten in der arabischen Welt liegt. In der Vergangenheit wäre diese Überzeugung vielleicht als politische Rhetorik abgetan worden. Doch nach dem 11. September definierten selbst die Vereinten Nationen 2002 in ihrem Bericht über die Arabische Entwicklung das Problem ähnlich und verlangten die Ausdehnung repräsentativer Institutionen und menschlicher Grundfreiheiten auf den muslimischen Nahen und Mittleren Osten. Die Rede Bushs vor dem National Endowment for Democracy im November 2003 wiederum lieferte eine Ausarbeitung, die sowohl moralisch wie auch strategisch in ihrer Verpflichtung auf Demokratisierung in der arabischen Welt war und die über ein halbes Jahrhundert der Politik kritisierte, die es versäumt habe, diesem Ziel Vorrang einzuräumen.9

Das Ziel ist in Reichweite und Ehrgeiz vergleichbar mit jenem von Präsident Wilson, doch die Hindernisse bleiben entmutigend. Die Schwierigkeiten des Wiederaufbaus und der politischen Stabilisierung in Afghanistan und Irak waren ernüchternd, und die amerikanische Unterstützung für Demokratisierung in diesen Gebieten und dem weiteren Mittleren Osten zog massive Kritik von inneren wie von europäischen Lästerern auf sich, die die Bemühungen als überehrgeizig und potenziell destabilisierend ansahen, sowie von arabischen autoritären Regierungen, die die Strategie als eine imperialistische Aufzwingung amerikanischer und westlicher Werte darstellten. Die Kritik in den Medien der arabischen Welt schlug oft ähnliche Töne an, doch eine kleinere Zahl arabischer Schriftsteller und Politiker öffnete in der Tat den Mund – oft unter großer persönlicher Gefahr –, um diese Initiative als ein Mittel zu verteidigen, mit dem der feste Griff der autoritären Herrschaft in der ganzen Region gebrochen werden soll.

Konzeptionelle und praktische Probleme sind ebenfalls aufgetreten. Eines davon betrifft die Unterscheidung zwischen Demokratie verstanden nur als Wahlen einerseits und der viel breiteren und tiefer gehenden Einführung einer liberalen Demokratie andererseits mit ihren wesentlichen Bestandteilen des Rechtsstaats, der Presse- und Redefreiheit, der Freiheit der politischen Opposition, den Minderheitsrechten, der unabhängigen Justiz, der Verantwortlichkeit von gewählten und ernannten Amtsträgern usw. In Ländern mit nur spärlichen Elementen der Zivilgesellschaft und langen Jahren mächtiger Repression durch die Regierungen mittels der gefürchteten „Mukhabarat“-Geheimdienste besteht die sehr reale Gefahr, dass die herausragende Alternative zu den vorhandenen autoritären Regimen die gewalttätigen und verschwörerischen islamistischen Bewegungen wären, die sich daran gewöhnt haben, verdeckt zu operieren. Tatsächlich betonen Regime wie das von Staatspräsident Hosni Mubarak in Ägypten diese Gefahr als ein Mittel, um ihre eigene festgezurrte Herrschaft zu rechtfertigen. Jedenfalls bleibt die Fähigkeit der USA, dramatische politische Veränderungen in anderen Ländern zu bewirken, recht begrenzt.

Strategische Dilemmata

Die USA besitzen die militärischen und wirtschaftlichen Mittel, um  auf globaler Ebene durchsetzungsfähig zu agieren, aber sollten sie sich so verhalten, und wenn ja, wie? Kurz gesagt, wenn die USA sich so benehmen, wird die Welt dann sicherer und stabiler sein und entspricht solch eine Rolle dem nationalen Interesse Amerikas? Bei dieser Frage ist es unumgänglich, das begrenzte Potenzial der Vereinten Nationen für die Lösung der dringendsten Probleme zu beachten. In der Tat gab es seit der Aufnahme ihrer Arbeit im Jahre 1945 nur zwei Vorfälle (Korea 1950 und Kuwait 1991), bei denen der Sicherheitsrat Gewaltanwendung billigte, und in beiden Fällen stellten die USA den Großteil der militärischen Mittel zur Verfügung.

Wie Michael Walzer festgestellt hat, funktioniert die internationale Gemeinschaft nicht annähernd wie die inländische Gesellschaft, weder hinsichtlich Gewaltanwendung, Rechtsstaatlichkeit noch Effektivität ihrer gemeinsamen Institutionen.10 Typischen Beispielen wie der nordkoreanischen und iranischen Verletzung  des Kernwaffen-Nichtverbreitungsvertrags, der Finanzierung von Guerillaarmeen in Sierra Leone und der Elfenbeinküste durch den ehemaligen liberianischen Präsidenten Charles Taylor und Saddam Husseins Verletzungen des UN-Waffenkontrollregimes wurde nicht mit der effektiven Durchsetzung beschlossener Regeln durch die internationale Gemeinschaft begegnet.

Doch bei der Frage, ob die USA intervenieren sollen oder nicht, befinden sie sich zwischen Baum und Borke. Einerseits lösen Interventionen oft eine Verurteilung aus, die nicht nur von denen stammt, welche die amerikanische Macht am eigenen Leib erfahren, sondern auch von aus- und inländischen Kritikern. Und dann sind da ja auch die menschlichen und materiellen Kosten sowie die politischen Risiken, mit denen jede Regierung konfrontiert ist, wenn sie Streitkräfte entsendet und Verluste riskiert. Andererseits löst Untätigkeit ebenso Kritik aus. Den USA wurde oft vorgeworfen, während des Genozids in Ruanda im Jahre 1994 nicht interveniert und sich – zusammen mit den anderen Ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats – gegen ein Eingreifen der UN ausgesprochen zu haben. Auch die amerikanische Passivität während des Krieges in Bosnien-Herzegowina bis Mitte der neunziger Jahre brachte scharfe Kritik ein.11

Der Rückzug von Verpflichtungen, die das Ausland betreffen, könnte als ein Mittel erscheinen, Feindseligkeit gegenüber den USA zu vermeiden, aber die Konsequenzen würden wahrscheinlich sowohl der regionalen Stabilität als auch den nationalen Interessen der USA schaden. Auch wenn es fast sicher ist, dass es in Europa keine Rückkehr zu dem konkurrierenden Ausbalancieren zwischen Regionalmächten gäbe (z.B. Konkurrenz, ja sogar militärische Rivalität zwischen Frankreich und Deutschland), wie es einige Wissenschaftler der realistischen Schule vorhergesagt haben,12 würden anderswo die Gefahren zunehmen. In Asien würden Japan, beide Koreas und Taiwan starke Beweggründe haben, Nuklearwaffen zu erwerben – wobei sie die technologischen Potenziale besitzen, dieses Ziel recht schnell zu erreichen. Instabilität und regionaler Wettbewerb könnten auch eskalieren: nicht nur zwischen Indien und Pakistan, sondern auch in Südostasien einschließlich Vietnam, Thailand, Indonesien und möglicherweise den Philippinen. Die Risiken würden wahrscheinlich auch im Nahen Osten zunehmen, mit regionaler Konkurrenz zwischen den größten Ländern der Golf-Region (Iran, Saudi-Arabien und Irak) wie auch zwischen Ägypten, Syrien und Israel. Größere regionale Kriege, die eventuell den Einsatz von Massenvernichtungswaffen wie menschliches Leid von unvorstellbarem Ausmaß, Flüchtlingsströme, wirtschaftliche Störungen und Risiken der Ölversorgung zur Folge haben, sind alle leicht vorstellbar.

Aus den Erfahrungen der Vergangenheit ist anzunehmen, dass die USA in diese Gebiete wieder hineingezogen werden, entweder, um befreundete Staaten zu verteidigen, um eine humanitäre Katastrophe zu bewältigen oder um zu verhindern, dass eine feindliche Macht eine ganze Region dominiert. Steven Peter Rosen hat demnach angemessen beobachtet: „Falls die Logik des amerikanischen Imperiums unsympathisch erscheint, so ist es nicht im Geringsten sicher, dass die Alternativen so viel attraktiver sind.“13 Ähnlich hat Niall Ferguson hinzugefügt, dass diejenigen, die amerikanische Hegemonie ablehnen, beachten sollten, dass die Alternative viellicht keine Welt konkurrierender Großmächte sein wird, sondern eine Welt, die gar keinen Hegemon besitzt. Fergusons Warnung deutet auf die Gefahren hin, dass die Abwesenheit einer dominierenden Macht („Apolarität“) auch zu finsterer Anarchie14 führen könnte.

Die amerikanische Vorherrschaft liegt auf der Hand, wenn man sie an den Kriterien misst, die normalerweise für die Messung der Macht einer Nation verwendet werden. Könnte es aber sein, dass das ein recht kurzlebiger Zustand ist?

Militärische Gefahren

Die amerikanische Militärmacht überragt andere Staaten turmhoch, genießt einen riesigen Vorsprung in fortgeschrittener militärischer Technologie, und ihr relativer Vorteil gegenüber anderen Akteuren hat in der Tat noch zugenommen, wie nacheinander in Kuwait, Bosnien-Herzegowina, Afghanistan und Irak demonstriert worden ist. Die Verteidigungsausgaben der USA belaufen sich auf etwa die Hälfte der Verteidigungsausgaben der ganzen übrigen Welt, die Belastung bleibt jedoch mit grade mal vier Prozent des BSP recht tragbar. Andererseits haben die Verpflichtungen im Ausland das Potenzial der amerikanischen Streitkräfte ernsthaft belastet. Auch wenn der größte Teil von ihnen in Irak stationiert ist, mit kleineren Kontingenten in Deutschland, Korea, Japan und Afghanistan, so gibt es noch weitere Stationierungen in etwa 120 anderen Ländern. Insgesamt sind drei Viertel der aktiven Streitkräfte des amerikanischen Heeres (370000 von 491000 Soldaten) im Ausland stationiert.15

Wegen der nötigen Ausbildung, Ausrüstung und Wiederherstellung von Einheiten belastet dieses Niveau von Aktivitäten das Potenzial des Heeres. Eine weitere ernste Krise oder gar ein weiterer Krieg wären ein großes Problem, wenn nicht die Streitkräfte selbst vergrößert würden – was aber ein kostspieliger und langwieriger Prozess wäre.

Könnte Amerika in ein neues Vietnam hineingezogen werden, in eine blutige militärische Pattsituation, in der es weder gewinnen noch sich zurückziehen könnte? Diese Gefahr ist wiederholt von Gegnern der Gewaltanwendung in Irak beschworen worden. In früheren Fällen (Balkan, Kuwait) entpuppte sich diese Sorge als unberechtigt, doch die Konflikte in Irak und Afghanistan sind noch immer ungelöst, und diese Erfahrungen wirken als Bremse für zusätzliche Militärverpflichtungen. Ein diffuseres und noch hartnäckigeres Problem betrifft die Schwierigkeit des „Nation-building“. Obwohl die USA sich bei Militärinterventionen als außerordentlich erfolgreich erwiesen haben, braucht das Potenzial für die Förderung von stabilen Institutionen in geschlagenen oder gescheiterten  Staaten viel Zeit und ist außerdem eine Aufgabe, für die die Macht und das Wissen der USA vielleicht weniger gut geeignet sind. Zwar sind derartige Bemühungen lebenswichtig, und zusammengebrochene Staaten stellen Gefahren auf den Gebieten von Terrorismus und Massenvernichtungswaffen dar, doch sind die amerikanischen Streitkräfte nur selten genügend vorbereitet, ganz zu schweigen von genügend zahlreich, um diese Aufgabe lange Zeit auszuüben.

Innere Unterstützung

Das politische und institutionelle Potenzial Washingtons, um mehrere ausländische Verpflichtungen zu bewältigen, ist nicht unbegrenzt. Intensive Krisen wie jene um Irak, Afghanistan und Nordkorea nehmen die Aufmerksamkeit des Präsidenten, seiner Spitzenberater und wichtigsten Minister in Anspruch, doch die Fähigkeit, geschickt mit mehreren Krisen im Ausland gleichzeitig umzugehen, erlegt den Betroffenen eine außerordentliche Belastung auf. Weitverbreitete Unzufriedenheit mit Kosten oder Verlusten könnte die Bereitschaft und Fähigkeit einer Regierung aushöhlen, Macht im Ausland zur Anwendung zu bringen. Dessenungeachtet haben differenzierte Analysen der öffentlichen Meinung gezeigt, dass Amerikaner Verluste in Kauf nehmen werden, wenn sie der Meinung sind, dass diese für den Widerstand gegen Aggression und für den Schutz lebenswichtiger nationaler Interessen erfolgen, aber weit weniger für Nation-building. Untersuchungen der öffentlichen Reaktion auf Militärinterventionen haben herausgefunden, dass die innenpolitische Unterstützung größer war, wenn es darum ging, einem Aggressorstaat Zurückhaltung aufzuzwingen, wenn es eine klare Militärstrategie gab und wenn dieser Politik vom Präsidenten wie vom Kongress Vorrang eingeräumt worden war.16 Die Tatsache einer Freiwilligenarmee bietet einen gewissen Schutz vor dem Vietnam-Syndrom, doch wie die negative Reaktion auf den Abschuss des Black-Hawk-Hubschraubers im September 1993 in Somalia und in jüngerer Zeit auf die Aufstände und die Verluste in Irak gezeigt haben, sind ein klares Bewusstsein vom Ziel und die Aussicht auf einen schließlichen Sieg wesentlich für die Aufrechterhaltung des innenpolitischen Vertrauens.

Es bleibt aber nicht nur die Unterstützung der Öffentlichkeit entscheidend, sondern auch das breitere Phänomen des sozialen Zusammenhalts. Beispiele für dessen Wichtigkeit zur Aufrechterhaltung der Rolle einer Großmacht im Ausland und die Wirksamkeit ihrer Streitkräfte können bis ins alte Rom zurückverfolgt werden.17 Darüber hinaus kann das Fehlen einer Zustimmung im Ausland, besonders von Verbündeten, auch wenn sie selbst nicht notwendigerweise entscheidend ist, letztlich eine breitere Zustimmung innerhalb der Vereinigten Staaten aushöhlen.

Eine immer schwerer werdende militärische Last könnte die amerikanische Wirtschaft in Mitleidenschaft ziehen. Für sich genommen werden Militärausgaben wohl kaum die Ursache für wirtschaftlichen Niedergang sein, doch sich verändernde demographische Strukturen, besonders durch das Altern der „Baby-Boom“-Generation, könnten die Wirtschaft insgesamt belasten. Und noch wichtiger sind steigende Haushaltsdefizite und das Zahlungsbilanzdefizit, das sich auf etwa 5% des BSP beläuft, die finanzielle Verwundbarkeiten verursachen. Hier ist es wichtig festzuhalten, dass in dem Fünfjahreszeitraum, der auf die Einführung des Euro im Jahr 1999 folgte, diese Währung für 47% der ausgegebenen internationalen Anleihen galt, verglichen mit 44% für den Dollar.18 Falls sich diese Verlagerung beschleunigen und schließlich zu einer Flucht aus dem Dollar führen würde, könnte dies zu einer plötzlichen Erhöhung bei den Zinssätzen führen oder sogar eine Rezession und eine wesentliche Zunahme bei den Arbeitslosenquote auslösen. Diese Faktoren würden den wirtschaftlichen und den politischen Druck erhöhen, Verteidigungsausgaben und Verpflichtungen im Ausland zu kürzen.

Wie umfassend eine Strategie ist, die in die Tat umgesetzt wird, kann genau so wichtig sein wie die Substanz dieser Strategie. Hier ist das Zusammenspiel von Macht und Diplomatie entscheidend. Wie Stanley Hoffmann angemerkt hat, ist Diplomatie ohne Macht impotent, doch Macht ohne Diplomatie ist blind. Eine weise Festlegung von Prioritäten ist ebenfalls wesentlich, da die Spannweite von möglichen ausländischen Verpflichtungen riesig ist.

Die Anschläge vom 11. September, zusammen mit der präzedenzlosen Bedrohung durch die Kombination von Terrorismus und Massenvernichtungswaffen haben in der amerikanischen Strategie eine fundamentale Umorientierung ausgelöst. Bei der Erwiderung auf diese Gefahr besitzen die USA heute einzigartige Stärken und internationale Verantwortung, doch ihre Fähigkeit, erwünschte Ergebnisse zu erzielen, ist nicht unbegrenzt. Die Anwendung von Macht, einschließlich von politischen Verpflichtungen und militärischem Eingreifen, muss auf jene Fälle konzentriert werden, in denen die nationalen Interessen und die regionale Sicherheit völlig offensichtlich auf dem Spiele stehen.19

Auf beiden Seiten des Atlantiks gibt es viele Auseinandersetzungen über die Ratsamkeit von spezifischen politischen Entscheidungen und Verpflichtungen, doch in der Welt nach dem 11. September kann sich kein Land aus der Gefahr fortstehlen, vor der wir alle stehen. Es ist unabdingbar, dass die Zusammenarbeit angesichts der gemeinsamen Bedrohungen aufrecht erhalten und verbessert wird. Geteilte Einsichten sind fundamental, und es ist daher wesentlich, dass sowohl die Logik der amerikanischen Großen Strategie von den historischen Verbündeten verstanden wird und dass der Dialog über Außenpolitik sich über enge Parteilichkeit und bittere, verwirrende Argumente erhebt.

Teile dieses Beitrags beruhen auf Liebers demnächst erscheinendem Buch, The American Era. A Guilt free Guide to Foreign Policy. Die Erörterung der „Grand Strategy“ beruht teilweise auch auf Keir Lieber, Robert Lieber, The Bush National Security Strategy, in: U.S. Foreign Policy Agenda. Electronic Journal of the U.S. Department of State, Jg. 7, Nr. 4, Dezember 2002, <http://usinfo.state.gov/journals/itps/1202/ijpe/pj7-4lieber.htm>.

Anmerkungen

1 So genannt von Michael Ignatieff, vgl. The Guardian, London, 1.10.2001.

2 Vgl. die Strategie der Nationalen Sicherheit der Vereinigten Staaten von Amerika, 20.9.2002, <http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html>, deutsch gekürzt in: Internationale Politik (IP), 12/2002, S. 113 ff.

3 Teile dieses Abschnittes stammen aus Liebers Rezensionsessay „Rethinking America’s Grand Strategy“ (in: The Chronicle of Higher Education, Jg.50, Nr. 39, 4.6.2004). Vgl. auch John Lewis Gaddis, Surprise, Security, and the American Experience, Cambridge, MA, 2004.

4 Vgl. die Rede zu Lage der Nation, 29.1.2002, <http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html>; deutscher Auszug in: IP, Nr. 3/2002, S. 119 ff.

5 Vgl. Anm. 2.

6 Die Sicherheitsrats-Resolution 1441 wurde am 8.11.2002 einstimmig verabschiedet. Die Resolution unter Kapitel VII der UN-Charta ist bindend für alle 191 UN-Mitgliedstaaten, vgl. den Text in: IP, 12/2002, S.101ff.

7 Vgl. Fred Hiatt, Obstinate Orthodoxy, in: Washington Post, 3.3.2003.

8 Vgl. den Text a.a.O. (Anm. 4), hier S. 114.

9 Vgl. den Text der Rede vom 6.11.2003, Amerikanisches Außenministerium (Washington, DC), <http://www.state.gov/p/nea/rls/rm/26019.htm>.

10 Vgl. Michael Walzer, Lone Ranger, in: The New Republic, Jg. 218, Nr. 17, 27. 4. 1998, S. 10 f.

11 Vgl. Elaine Sciolino, Bosnia Policy Shaped by U.S. Military Role, in: New York Times, 29.7.1996.

12 Vgl. Kenneth Waltz, The Emerging Structure of International Politics, in: International Security (IS), Jg. 18, Nr. 2, Herbst 1993, S. 75 ff. und: Structural Realism After the Cold War, in: IS, Jg. 25, Nr. 1, Sommer 2000, S.5ff.; vgl. auch John Mearsheimer, Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War, in: IS, Sommer 1990, S. 5 ff.

13 Vgl. Steven Peter Rosen, An Empire If You Can Keep It, in: The National Interest, Nr. 71, Frühjahr 2003, S. 61.

14 Vgl. Niall Ferguson, A World Without Power, in: Foreign Policy, Juli/August 2004, Nr. 143, S. 34.

15 Daten aus der New York Times vom 21.7.2003.

16 Vgl. Bruce Jentleson, Who, Why, What and How: Debates Over Post-Cold War Military Intervention, in: Lieber, Eagle Adrift: American Foreign Policy at the End of the Century, New York 1997, S. 39–70. Peter D. Feaver und Christopher Gelpi sehen eine viel größere Bereitschaft der Öffentlichkeit, Opfer zu tolerieren, als allgemein angenommen wird, vgl. ihr Buch Choosing Your Battles: American Civil-Military Relations and the Use of Force, Princeton 2003.

17 Vgl. Rosen (Anm. 13), S. 54 f.

18 Vgl. Niall Ferguson, The Euro’s Big Chance, in: Prospect Magazine (London), Juni 2004, erhältlich auch über: <http://www.prospect-magazine.co.uk/Start.asp>.

19 Ein Beobachter hat dies folgendermaßen beschrieben: „ … Wir werden den Strand nur dann stürmen, wenn es wirklich darauf ankommt. Und wo es heute wirklich darauf ankommt, ist der islamische Halbmond, der sich von Nordafrika bis nach Afghanistan erstreckt.“ Vgl. Charles Krauthammer, Democratic Realism: An American Foreign Policy for a Unipolar World, 2004 Irving Kristol Lecture, American Enterprise Institute, Washington, DC, 2004, S. 18 f.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 10, Oktober 2004, S. 49-61

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