Aufstieg und Fall von King George

18 Monate vor ihrem Ende befindet sich die Präsidentschaft George W. Bush in der Krise. Dass ein Amtsinhaber, der nicht nochmals kandidieren kann, zur „lame duck“ wird, ist nicht ungewöhnlich. Ungewöhnlich ist allerdings die Rasanz und das Ausmaß von Bushs Machtverfall. Dabei waren unter ihm die Vollmachten des Präsidentenamts stärker gewachsen als unter jedem seiner Vorgänger seit den frühen 1970er Jahren. Kritiker dieser Entwicklung befürchteten bereits ein Wiedererstehen der „imperialen Präsidentschaft“ in den USA. Mit diesem Begriff hatte der am 28. Februar 2007 verstorbene Historiker Arthur Schlesinger jr. 1973 die Machtfülle der Präsidenten Johnson und Nixon angeprangert.1 Die Befürworter hielten dagegen, in Zeiten nationaler Bedrohung brauche die Exekutive größtmögliche Handlungsautonomie.

Der Streit um die Kompetenzen des Präsidenten ist so alt wie die Republik. Niemand Geringerer als Alexander Hamilton kämpfte in ihren Gründungstagen für eine starke Bundesregierung, geführt von einem mächtigen Präsidenten. Eine kraftvolle Exekutive sei, schrieb Hamilton in Federalist 70, „wesentlich für den Schutz der Gemeinschaft vor Angriffen von außen“.2 Dem widersetzten sich Thomas Jefferson und später James Madison. Lange Zeit schien es, als ob letztere in diesem Streit die Oberhand behalten sollten. Der Kongress, die Vertretung der regionalen Partikularinteressen, entwickelte sich zum dominierenden Akteur im politischen Prozess. Dies ist in der Innenpolitik bis heute so geblieben.

In der Außenpolitik jedoch emanzipierte sich der Präsident mit dem Aufstieg der USA in der Weltpolitik zunehmend vom Parlament. Ermöglicht wurde dies durch die Amerikanische Verfassung, die die außenpolitischen Kompetenzen entweder zwischen beiden Regierungsgewalten aufteilt, sie gar nicht anspricht oder vage bleibt. So setzt die Verfassung den Präsidenten als Oberbefehlshaber der Streitkräfte ein, ermächtigt allerdings den Kongress, Krieg zu erklären und für die Aufstellung und den Unterhalt der Streitkräfte zu sorgen. Internationale Verträge auszuhandeln, ist das Vorrecht des Präsidenten, aber zu ihrer Ratifizierung benötigt er eine Zweidrittelmehrheit des Senats. Die Stationierung von Truppen im Ausland oder Verwaltungsabkommen erwähnt das Dokument überhaupt nicht. Die Verfassung sei, so der Historiker Edward Corwin in seinem berühmten Diktum, „eine Einladung zum Kampf um das Privileg, die amerikanische Außenpolitik zu bestimmen“.3

In diesem Kampf gewann der Präsident mit dem Eintritt der USA in den Zweiten Weltkrieg die Oberhand. Angesichts der extremen nationalen Bedrohung unternahm der Kongress nur sporadische Versuche, dem Machtausbau der Exekutive entgegenzuwirken. Im heißen Krieg mit Deutschland, Italien und Japan und später im Kalten mit der Sowjetunion galt die Maxime Sam Rayburns, des einflussreichen Sprechers des Repräsentantenhauses: „Der politische Streit endet an der Küste.“4 Die Politikwissenschaft stimmte in diesen Tenor ein. Richard Neustadt etwa argumentierte in seinem Klassiker „Presidential Power“ 1960, die Nation müsse in Zeiten der äußeren Gefahr einem starken Führer vertrauen.5 Aaron Wildavsky sorgte sechs Jahre später mit seiner These für Aufsehen, es gebe in den USA zwei Präsidentschaften: Eine innenpolitische, charakterisiert durch die Zusammenarbeit von Weißem Haus und Kapitol, und eine außenpolitische, gekennzeichnet durch hohe Autonomie der Exekutive.6

Die Ecksteine amerikanischer Nachkriegspolitik – die Eindämmung der Sowjetunion, der Marshall-Plan, die Gründung der NATO – legte Truman mit Unterstützung des Kongresses. Unter Eisenhower setzte sich diese Tradition fort. Der Weltkriegs-General, angetreten als Staats-Mann, nicht als Parteipolitiker, verstand es so geschickt, die Legislative in seine Außenpolitik einzubinden, dass diese kaum als eigenständiger Faktor in Erscheinung trat. Kennedy profitierte ebenfalls von dieser Zurückhaltung des Kongresses. Auch Johnson definierte seine außenpolitischen Befugnisse breit. Als Präsident wollte er die gleiche Behandlung erfahren, die er als Mehrheitsführer im Senat Eisenhower gegenüber an den Tag gelegt hatte. „Wenn man in einem Flugzeug ist“, so Johnson damals, „rennt man nicht ins Cockpit und attackiert den Piloten.“7

Johnson ließ nie einen Zweifel aufkommen, wer nun im Cockpit saß. Unter ihm erreichte die willige Unterordnung des Kongresses ihren Höhepunkt. Symbol für diese Dominanz wurde die Tonking-Golf-Resolution vom August 1964, die – von beiden Häusern bei insgesamt nur zwei Gegenstimmen verabschiedet – dem Präsidenten eine Blankovollmacht für den Krieg in Indochina ausstellte. Selbst die Entsendung von Bodentruppen nach Vietnam ein Jahr später führte zu keinerlei nennenswertem Protest im Kongress. Im Gegenteil, die Parlamentarier scharten sich um den Präsidenten, um nicht den Eindruck zu erwecken, sie verweigerten ihm in Krisenzeiten die Gefolgschaft.

Je länger der Vietnam-Krieg jedoch dauerte und je mehr Opfer er kostete, desto stärker schwand die Bereitschaft der Legislative, die Regierung zu stützen. Angesichts der Unfähigkeit Johnsons, einen Plan zu präsentieren, wie der Krieg siegreich zu beenden sei, zerbrach der überparteiliche Konsens. Die Debatte verlagerte sich nun von den intimen Beratungen zwischen Präsident und Kongressführern auf öffentliche Kundgebungen und die Medien; die Folge war, dass das Weiße Haus die Kontrolle darüber verlor. Senats-Hearings zu Vietnam wurden vom Fernsehen übertragen und verstärkten die Zweifel an der Glaubwürdigkeit der Administration.

Im Gegensatz zu Johnson legte sein Nachfolger Nixon mehr Gewicht auf die Formulierung der Vietnam-Politik als auf das Schmieden von Koalitionen im Kongress. Dies heißt nicht, dass er sich nicht um die Unterstützung der Legislative bemüht hätte, aber er fühlte sich nicht in gleichem Maße darauf angewiesen wie sein Vorgänger. Schon bald nach seiner Amtsübernahme gab Nixon beispielsweise die in Misskredit geratene Tonking-Golf-Resolution als Begründung für seine Entscheidungen in der Vietnam-Politik auf und stellte klar, den Krieg aufgrund seiner Vollmachten als Oberkommandierender der Streitkräfte weiterzuführen.

Das Klima zwischen Exekutive und Legislative kühlte sich zunehmend ab. Senator Fulbright beklagte im März 1971 den Zusammenbruch jedweder Kommunikation mit dem Weißen Haus. Die Empörung über die Missachtung des Kongresses wurde zusätzlich angefacht durch die Operationen amerikanischer Verbände in Kambodscha und Laos sowie die Veröffentlichung der Pentagon-Papiere, einer Geheimstudie des Verteidigungsministeriums, die die Diskrepanz zwischen Rhetorik und tatsächlicher Politik herausarbeitete. Allerdings dauerte es noch lange, bis die Legislative ihre symbolischen Aktionen einstellte und die Vietnam-Politik direkt zu beeinflussen begann. Erst 1973, nach dem Abzug aller US-Bodentruppen aus Vietnam und unter dem Eindruck des Autoritätsverlusts der Exekutive durch die Watergate-Affäre besannen sich die Parlamentarier ihrer Power of the purse und strichen alle Mittel, die für eine Wiederaufnahme der Kriegshandlungen erforderlich waren.

Am Ende der Hochphase der imperialen Präsidentschaft stand Nixons Rücktritt – der erste eines Amtsinhabers in der amerikanischen Geschichte. Misstrauen, Argwohn und Verdächtigungen beherrschten Washington. Senator Fulbright, der 1961 noch nachdrücklich vor einer Einmischung des Kongresses in die Außenpolitik gewarnt hatte, schlug nun ganz andere Töne an und beschwor die Gefahr, die den Freiheiten der Bürger von einem übermächtigen Präsidenten drohe. Das Parlament verabschiedete eine Reihe von Gesetzen, um den außenpolitischen Handlungsspielraum der Exekutive zu beschneiden.8 Das symbolträchtigste war 1973 die War Powers Resolution. Sie verpflichtete den Präsidenten, den Kongress vor jeder Truppenentsendung zu konsultieren und die Streitkräfte automatisch nach 90 Tagen abzuziehen, wenn das Parlament diese Frist nicht explizit verlängerte. Nie wieder sollten die USA von einem Präsidenten in ein unübersehbares militärisches Abenteuer geführt werden. Auch bei der Ratifizierung von Verträgen, außenpolitischen Personalentscheidungen, der Vergabe von Auslandshilfe, der Kontrolle der Geheimdienste und der Handelspolitik weitete der Kongress seine Mitsprache aus. Dazu stockten allein die beiden außenpolitischen Ausschüsse ihre Mitarbeiterzahl von 52 im Jahr 1970 auf 157 neun Jahre später auf.

Fast 30 Jahre lang verschwand der Begriff der imperialen Präsidentschaft in der Versenkung. Zwar klagten alle Amtsinhaber von Ford bis Clinton über die Einschränkungen ihrer außenpolitischen Kompetenzen, aber von einigen Ausnahmen abgesehen forderte keiner die Legislative systematisch heraus. Manche Beobachter sprachen bereits von einem „imperialen Kongress“, der die amerikanische Außenpolitik bestimme.

Die Wirklichkeit war komplizierter: Tatsächlich veränderten die neuen Gesetze der 1970er Jahre die Machtbalance kaum, da die Präsidenten sie immer wieder umgingen oder nur dem Buchstaben nach erfüllten. Die War Powers Resolution zum Beispiel wurde vom Weißen Haus nie anerkannt und vom Kongress nie durchgesetzt. Und trotzdem agierten die Präsidenten nach 1973 weniger „imperial“ als davor. Dies war Folge zweier Faktoren: der weltpolitischen Entspannung und der veränderten öffentlichen Meinung. Weltpolitisch sahen sich die USA mit Ausnahme der Jahre 1980 bis 1984 einem benevolenten Umfeld gegenüber: die alte Nemesis Sowjetunion zeigte Erschöpfungserscheinungen  und zerfiel. Entschlossene Führung war in solchen Zeiten weniger nötig als zuvor. Und die Öffentlichkeit lehnte nach dem Vietnamdebakel militärische Abenteuer kategorisch ab. Selbst ein so kraftvoll auftretender Präsident wie Reagan mied Risiken, wenn es um die Entsendung amerikanischer Truppen ging. Nur kurze und wenig kostspielige Einsätze wie in Grenada 1983 oder gegen Libyen 1986 schienen den Bürgern vermittelbar. Drohten die Kosten zu hoch zu werden – wie beim Anschlag auf die US-Marines in Beirut 1983 –, brach der Präsident das Unternehmen ab. Als Reagan doch einmal versuchte, mit der Finanzierung der Contra-Rebellen in Nicaragua das Korsett aus öffentlicher Meinung und parlamentarischen Vorschriften abzustreifen, stürzte dies seine Präsidentschaft in ihre schwerste Krise. Seine Nachfolger Bush und Clinton blieben dieser vorsichtigen Linie treu. Im Krieg gegen den Irak 1991 wie gegen Serbien 1999 suchten sie, das militärische Engagement kurz und das Risiko gering zu halten. Bush ließ seine Streitkräfte nicht nach Bagdad marschieren, und Clinton weigerte sich, Bodentruppen zu schicken.

Diese außenpolitische Zurückhaltung fiel am 11. September 2001. Mit den Terroranschlägen erstand die imperiale Präsidentschaft neu. Die schwerste Attacke einer auswärtigen Macht auf das amerikanische Festland seit 1814 lieferte die Grundlage für ihre Wiedergeburt: eine existenzielle Bedrohung der USA. Gleichzeitig amtierte eine Regierung, die die Beschränkungen der Post-Vietnam-Phase mit aller Macht abschütteln wollte. Vor allem Vizepräsident Dick Cheney kämpfte seit Jahrzehnten für eine Stärkung der Exekutive. 1987 hatte er als Mitglied des Kongressausschusses zur Iran-Contra-Affäre leidenschaftlich die Verfassungsmäßigkeit von Reagans Vorgehen verteidigt, weil dies unter seine präsidiale Vollmacht falle. 1988 veröffentlichte er einen Artikel über „Die Kompetenzüberschreitung des Kongresses in der Außenpolitik“. 1990 riet er als Verteidigungsminister Präsident Bush erfolglos, den Golf-Krieg ohne explizite Erlaubnis des Kongresses zu führen.9

Als Vizepräsident war Cheney 2001 allerdings nicht das einzige Mitglied der Regierung mit klaren Vorstellungen über die Befugnisse der Exekutive. John Yoo, ein bis dahin wenig bekannter Mitarbeiter des Justizministeriums, schrieb zwei Wochen nach den Anschlägen ein Memorandum, das sich wie eine Blaupause der späteren Regierungspolitik liest. Darin spricht er nämlich dem Kongress das Recht ab, „den Entscheidungen des Präsidenten irgendwelche Grenzen zu setzen, was eine terroristische Bedrohung darstellt, mit einer wie starken Streitmacht er auf sie reagiert oder welcher Methode, Zeitpunkt oder Natur diese Reaktion ist“.10 Seitdem reklamierten Bushs Rechtsberater, der Präsident habe die souveräne Macht: 1. die groß angelegte präventive Invasion eines anderen Landes anzuordnen, 2. „feindliche Kämpfer“ unbegrenzt festzuhalten ohne Zugang zu Gerichten oder Anwälten, 3. solche Gefangene notfalls auch durch Folter zum Reden zu bringen und 4. ohne gerichtliche Erlaubnis internationale Telefongespräche von Amerikanern mit Terrorverdächtigten abzuhören. Zwar wurden einige dieser Vorhaben vom Obersten Gerichtshof und vom Kongress abgemildert, aber Bush interpretierte diese Einschränkungen minimalistisch. Er gab auch einseitige Verteidigungsgarantien für Taiwan und Israel ab und erklärte die Ölversorgung zu einem „strategischen nationalen Interesse“ – was heißt, dass die USA sie im Notfall auch militärisch sicherstellen würden.

Der Kampf gegen den Terrorismus und die Unterbindung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen erfordern bisweilen präventive militärische Maßnahmen. Die Natur des Präventivkriegs, argumentiert der Politologe Andrew Rudalevige in „The New Imperial Presidency“, stärkt allerdings zwangsläufig den Präsidenten, weil Geheimdienstinformationen und das Überraschungsmoment für sein Gelingen zentral sind.11 In einem Krieg mit unklarem Gegner, in dem rasches  Handeln des Präsidenten entscheidend sein kann, toleriert die Bevölkerung wie zwischen 2001 und 2005 offenbar die Ausweitung der exekutiven Befugnisse. Gerichte, Medien und Parlament können dies nicht verhindern. Der Präsident ist so „imperial“, wie es ihm die Öffentlichkeit erlaubt – und diese Phase neigt sich ihrem Ende zu.

Es ist nicht ohne Ironie, dass der Fall von Bushs neoimperialer Präsidentschaft dem Drehbuch der frühen 1970er Jahre folgt, die er und seine Berater ja ungeschehen machen wollten. Wieder ist es ein unter einem Vorwand geführter, kostspieliger und nicht gewinnbarer Krieg, der die Bevölkerung das Vertrauen in die Kompetenz der Exekutive verlieren und gegen den Amtsinhaber rebellieren lässt. Wieder sind es die Medien, die die Torheiten der Regierenden aufdecken und die Einschränkungen der Individualrechte anprangern. Wieder ist es ein Gerichtsverfahren, diesmal gegen den Cheney-Vertrauten Libby, das die Arroganz der Macht im Weißen Haus bloßlegt. Und wieder spült die öffentliche Entrüstung bei Zwischenwahlen Politiker in den Kongress, die dem Präsidenten seine Grenzen in der Außenpolitik aufzeigen. Aber noch eine andere, wenig beruhigende Parallele drängt sich heute auf: Dass die Beschränkungen der Macht nicht primär Bush treffen werden, sondern seine Nachfolger – wie sie einst nicht die imperialen Präsidenten Johnson und Nixon, sondern die gemäßigten Ford und Carter trafen. Einen geschwächten Amtsinhaber im Weißen Haus kann sich Amerika – und die Welt – in diesen unruhigen Zeiten aber nicht leisten.

STEPHAN BIERLING, geb. 1962, ist Professor für Internationale Politik an der Universität Regensburg. Zuletzt erschien von ihm „Kleine Geschichte Kaliforniens“.

• 1Vgl. Arthur Schlesinger jr.: The Imperial Presidency, Boston 1973.
• 2Zit. nach Alexander Hamilton, James Madison und John Jay: Die Federalist Papers, (herausgegeben und übersetzt von Barbara Zehnpfennig), München 2007, S. 415.
• 3Edward S. Corwin: The President. Office and Powers, 1787–1957, New York 1957, S. 171.
• 4Zit. nach Tip O’Neill: Man of the House, New York 1987, S. 277.
• 5Richard E. Neustadt: Presidential Power and Modern Presidents. The Politics of Leadership from Roosevelt to Reagan, New York u.a. 1990.
• 6Aaron Wildavsky: The Two Presidencies; in: Trans-Action, Dezember 1966, S. 7–14.
• 7Zit. nach Doris Kearns-Goodwin: Lyndon Johnson and the American Dream, New York 1976, S. 283.
• 8Vgl. Stephan Bierling: Partner oder Kontrahenten? Präsident und Kongreß im außenpolitischen Entscheidungsprozeß der USA (1974–1988), Frankfurt u.a. 1992.
• 9Vgl. Paul Starobin: Long Live the King, National Journal, 18.2.2006, S. 18–27, hier S. 25, und George W. Bush’s Second Term: Cheney Praises Presidency’s Might, Wall Street Journal, 21.1.2005, A13.
• 10John Yoo: The President’s Constitutional Authority to Conduct Military Operations Against Terrorists and Nations Supporting Them, 25.9.2001; http://www.usdoj.gov/olc/warpowers925.html.
• 11Vgl. Andrew Rudalevige: The New Imperial Presidency: Renewing Presidential Power after Watergate, Ann Arbor 2005.