Zwischen Mythos und „added value“

Die Geschichte der internationalen Beziehungen ist dadurch gekennzeichnet, dass Staaten zur Durchsetzung ihrer Interessen Gewalt anwenden. Gleichwohl wurde immer wieder versucht, die durch Kriege verursachten Störungen und Schäden in den betroffenen Staaten wie auch im internationalen System zu vermeiden oder zumindest zu begrenzen. Nichtangriffspakte, Verteidigungsallianzen, Rückversicherungsverträge und austarierte Gleichgewichtskonstellationen zwischen Großmächten erwiesen sich allerdings bis in die Katastrophe des Ersten Weltkriegs hinein als zu fragil, um den Willen von Staaten zur gewaltsamen Interessendurchsetzung dauerhaft zu bändigen. Vor allem das Fehlen international akzeptierter Verbotsnormen und machtvoller Instanzen zur Aufrechterhaltung einer auf Normen aufbauenden Friedensordnung erlaubte den Staaten unter Berufung auf ihre Souveränität immer wieder den Rückgriff auf die ultima ratio regum, den Krieg.1

Der Ansatz der kollektiven Sicherheit, wie er mit dem Völkerbund nach dem Ersten Weltkrieg erstmals in die internationale Politik eingeführt wurde, versucht diese Defizite zu beseitigen. Dieses anspruchsvolle politiktheoretische Konzept geht davon aus, dass alle Staaten bereit sein könnten, ihren Souveränitätsanspruch, ihre partikularen Interessen und Bedürfnisse hinter ein gemeinsames Interesse an friedlichen und stabilen internationalen Beziehungen zurückzustellen und sich an der Errichtung eines globalen Systems zu beteiligen, das seine Mitglieder von der Androhung und Anwendung von Gewalt abzuhalten in der Lage ist. Im Gegensatz zu einem kollektiven Verteidigungssystem (wie etwa der NATO), dessen Mitglieder einander Beistand bei Bedrohung oder Aggression von außen zusichern, wendet sich ein kollektives Sicherheitssystem mit seinen Verpflichtungen und Sanktionsandrohungen an die in ihm selbst organisierten Staaten. Idealerweise müsste ein solches System wie ein Weltstaat mit Gewaltmonopol und exekutiven Befugnissen gegenüber den Einzelstaaten beschaffen sein. Weil jedoch die Errichtung eines derartigen Weltstaats wenig realistisch ist, bleibt für die Verwirklichung in der Praxis nur die freiwillige Selbsteinbindung der Staaten auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Vertrags, der die Parteien zur friedlichen Austragung ihrer Streitigkeiten normativ verpflichtet, durch den eine Instanz geschaffen wird, die über Art und Ausmaß möglicher Pflichtverletzungen einzelner Vertragsparteien sowie die daraus resultierenden Folgen zu entscheiden befugt ist, und in dem Maßnahmen zur Durchsetzung dieser Entscheidungen festgelegt werden.

Die Funktionsfähigkeit eines so beschaffenen Systems ist jedoch von einer ganzen Reihe von Voraussetzungen abhängig – die in der praktischen Politik offenkundig so nicht gegeben sind. Zum einen müssen alle Staaten bereit sein, ihre Interessen an einer gewaltsamen Veränderung des politischen und territorialen Status quo zurückzustellen, selbst wenn sie ihr Anliegen für noch so berechtigt halten. Zum anderen müssen sie bereit sein, kollektiv gegen einen Friedensbrecher vorzugehen. Auf jeden Fall bedarf es eines institutionalisierten friedlichen Streitbeilegungsverfahrens sowie der Ausstattung einer zentralen Instanz mit hinreichender – auch militärischer – Macht zur Durchsetzung getroffener Entscheidungen. Für den Friedensbruch und die zu seiner Beseitigung zu ergreifenden Maßnahmen müssen nicht nur eindeutige und von allen Staaten akzeptierte Rechtsnormen und Regeln, sondern auch Prozeduren zu deren Fortentwicklung vereinbart werden. Der entscheidende Faktor für die Funktionsfähigkeit eines Systems kollektiver Sicherheit aber ist Vertrauen. Jeder Staat muss sich darauf verlassen können, dass sich zumindest die überwältigende Mehrheit der Mitglieder des Systems an die gemeinsamen Regeln hält. Zudem muss jeder friedliebende Staat darauf vertrauen können, im Falle einer Aggression Beistand zu erhalten, was wiederum mit großen Ansprüchen an die Mitgliedstaaten wie auch an die Effektivität und die Unparteilichkeit der zentralen Entscheidungs- und Durchsetzungsinstanz des Systems verbunden ist.

Es sind vor allem diese komplexen Voraussetzungen, an denen sich ein Großteil der Kritik an dem Prinzip der kollektiven Sicherheit entzündet. Von Seiten der realistischen Schule wird eingewandt, dass dieser Sicherheitsansatz zwar die internationale Anarchie mit egoistischen Staaten als den entscheidenden Akteuren als Ausgangsvoraussetzung akzeptiert, aber eine schlüssige Antwort auf die Frage schuldig bleibt, warum Staaten ihr gegenseitiges Misstrauen und die daraus resultierende Notwendigkeit der eigenständigen Sicherheitsvorsorge überwinden sollten. Schließlich geht auch der Ansatz der kollektiven Sicherheit gerade davon aus, dass es Staaten gibt, die sich aggressiv verhalten und bestärkt so die realistische Sichtweise der fortbestehenden zwischenstaatlichen Unsicherheit und des permanenten Sicherheitsdilemmas.

Diesem grundsätzlichen Einwand werden weitere Bedenken bezüglich der Effektivität und der Effizienz eines kollektiven Sicherheitssystems hinzugefügt: In einem von Staaten gebildeten System mit von diesen kontrollierten Institutionen sind Entscheidungen stets von den Interessen der handelnden Akteure abhängig. Die Unterscheidung zwischen Aggressor und Opfer fällt angesichts der meist sehr komplexen Kriegsursachen und der direkten und indirekten Verwicklung einer mehr oder minder großen Zahl weiterer Staaten alles andere als leicht. Klientelismus und fehlende Interessenkongruenz zwischen den in der Entscheidungsinstanz vertretenen Staaten lassen internationale Gremien als Mediatoren oder unparteiische Schiedsrichter tendenziell ungeeignet erscheinen. Zudem tritt selbst in relativ eindeutigen Fällen das Problem auf, dass zwar viele Staaten an der Beendigung einer Aggression interessiert sein mögen, die Vorstellungen über die Verteilung der damit verbundenen Lasten aber auseinander driften. Das bei kollektiven Maßnahmen regelmäßig auftretende Phänomen des Trittbrettfahrertums unterminiert gemeinsame Aktionen selbst bei weitgehender Übereinstimmung in den Notwendigkeiten und Zielen.

Verschärft wird dieses Problem zusätzlich, wenn das System nicht einem, sondern mehreren Regelverstößen gleichzeitig begegnen muss. Umfassende und zwingende Normen vertragen ohne Verluste an ihrer Verbindlichkeit und Glaubwürdigkeit keine Selektivität. Wird jedoch versucht, jeder Aggression mit der gleichen Entschlossenheit zu begegnen, gerät das System rasch an die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit. Bezüglich dieses Selektivitätsproblems muss zudem gesehen werden, dass kollektive Sicherheit tendenziell nur gegenüber kleineren Mächten Erfolg versprechend erscheint. Tritt eine Großmacht mit einem entsprechenden militärischen Potenzial als Aggressor auf, werden die Kosten eines Einschreitens schnell höher als der zu erwartende Nutzen. Ihre besondere Stellung kann Großmächte verleiten, ein kollektives Sicherheitssystem für ihre Zwecke zu missbrauchen, indem sie sich seiner Entscheidungsmechanismen bemächtigen und ihre Politik unter dem Vorwand des Handelns im kollektiven Interesse verfolgen. Ist es aber nicht möglich, auch Großmächte zwingend in ein kollektives Sicherheitssystem und seine Regeln einzubinden, bleibt, jedenfalls aus der Sicht des Realismus, als Ausweg kaum mehr als der Rückgriff auf die klassischen Verteidigungsallianzen, Balance-of-power-Arrangements, Großmächtekonzerte oder Ad-hoc-Koalitionen. Das Konzept der kollektiven Sicherheit erscheint in diesem Lichte unrealistisch, ja gar weltfremd und für die politische Praxis ungeeignet.

Zielen diese Einwände darauf, den kollektiven Sicherheitsansatz mit seinen vielfältigen und komplexen Voraussetzungen in den Bereich der politischen Utopie zu rücken, setzen andere Kritiken an den immanenten Problemen selbst eines funktionierenden kollektiven Sicherheitssystems an. Wenn Gewalt in den internationalen Beziehungen grundsätzlich als Übel gilt, ein kollektives Sicherheitssystem seiner zentralen Machtinstanz aber dennoch die Legitimation zur Anwendung bzw. zur Ermächtigung von Gewalt verleiht, besteht immer die Gefahr auch des Missbrauchs dieser Befugnisse. Naturgemäß können in einem globalen System die diesem zugrunde liegenden Normen nur sehr abstrakter Natur sein und bedürfen im konkreten Entscheidungsfall der politischen Interpretation. In einer komplexen Welt sind damit Werte- und Interessenkonflikte quasi vorprogrammiert.

Die vielfältigen und ernstzunehmenden Einwände gegen den kollektiven Sicherheitsansatz lassen sich in der Frage zuspitzen, ob dieser nicht etwas Unmögliches versucht, nämlich die Hervorbringung eines globalen, alle partikularen Bedürfnisse absorbierenden Interesses, das von einer zentralen Instanz mit dauerhaftem Legitimationsanspruch gewährleistet werden soll. Ist kollektive Sicherheit also ein „Mythos“, der nie funktioniert hat und auch nicht funktionieren kann? Müssen sich Staaten und Mächte daher nicht vielmehr auf die Formulierung und Realisierung ihrer nationalen Interessen konzentrieren und durch klugen Umgang mit ihrer Macht und den Einsatz bewährter Instrumente dafür sorgen, dass sich globale Stabilität quasi als Summe der so gegeneinander austarierten Interessen einstellt?

Die Debatte, insbesondere im Rahmen des zentralen Akteurs des kollektiven Sicherheitssystems, den Vereinten Nationen, ist jedoch inzwischen weitergegangen. So wird in dem wegweisenden Bericht der Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel „Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung“ (UN-Dokument A/59/565)2 ein neuer Sicherheitskonsens gefordert, der über die Verhinderung der von Staaten geführten Angriffskriege weit hinausgehen müsse. Bedrohungen gingen gleichermaßen von nichtstaatlichen Akteuren wie von Staaten aus und gefährdeten sowohl die menschliche Sicherheit als auch die Sicherheit von Staaten. Der Bericht definiert eine Bedrohung der internationalen Sicherheit als „jedes Ereignis und jeder Prozess, der zum Tod vieler Menschen oder zur Verringerung von Lebenschancen führt und der die Staaten als tragendes Element des internationalen Systems untergräbt“. Darauf aufbauend werden sechs gleichwertige (!) Kategorien von Bedrohungen abgeleitet, denen sich ein System kollektiver Sicherheit gleichermaßen zuwenden müsse. Neben wirtschaftlichen und sozialen Bedrohungen, einschließlich Armut, Infektionskrankheiten und Umweltzerstörung, werden zwischenstaatliche Konflikte, innerstaatliche Konflikte einschließlich Bürgerkrieg, Völkermord und andere massive Gräueltaten, nukleare, radiologische, chemische und biologische Waffen, Terrorismus sowie grenzüberschreitende organisierte Kriminalität als Bedrohungskategorien genannt.

Die zentrale Herausforderung bestehe darin, „dass diejenigen der genannten Gefahren, die noch entfernt sind, nicht unmittelbar werden, und diejenigen, die bereits unmittelbar drohen, nicht tatsächlich zerstörerisch werden. Dazu bedarf es eines Rahmens für präventives Handeln, der gegen all diese Bedrohungen auf die Art und Weise vorgeht, die in den verschiedenen Teilen der Welt am meisten Resonanz findet“. Betont wird zudem, dass die Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit miteinander verflochten seien. Die Voraussetzung für kollektive Sicherheit sei aber eine gemeinsame Wahrnehmung hinsichtlich der Schwere der Bedrohung.

Des Weiteren wird der spannenden Frage nachgegangen, was zu tun ist, wenn präventive Maßnahmen misslingen oder nicht hinreichend sind. Die sicherheitspolitische Debatte dreht sich dabei zum einen um die Frage, für welche Fälle und auf welcher Grundlage Ausnahmen vom Allgemeinen Gewaltverbot zulässig, akzeptabel oder gar geboten sind (Rechtmäßigkeitsproblem). Zum anderen geht es um die Frage, aufgrund welcher Kriterien der UN-Sicherheitsrat ein Eingreifen begründen soll (Legitimitätsproblem). Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, „die sich herausbildende Norm, der zufolge eine kollektive internationale Schutzverantwortung besteht, die vom Sicherheitsrat wahrzunehmen ist, der als letztes Mittel eine militärische Intervention genehmigt, falls es zu Völkermord und anderen Massentötungen, ethnischer Säuberung oder schweren Verstößen gegen das humanitäre Völkerrecht kommt und souveräne Regierungen sich als machtlos oder nicht willens erwiesen haben, diese zu verhindern“, zu unterstützen.

Hinsichtlich des Rechtmäßigkeitsproblems wird die Auffassung vertreten, dass keine Neuformulierung oder Neuauslegung des Selbstverteidigungsrechts aus Artikel 51 der UN-Charta erforderlich sei. Denn bei einem unmittelbar bevorstehenden Angriff sei das Recht zur Selbstverteidigung unbestritten und wird auch in der Praxis (u.a. Afghanistan-Einsatz) flexibel gehandhabt. Abgesehen davon aber müsse in jedem Fall auf die Autorisierung durch den Sicherheitsrat bestanden werden. Hinsichtlich des Legitimitätsproblems wird ausgeführt, dass es für die Akzeptanz der Entscheidungen des Sicherheitsrats erforderlich sei, dass seine Beschlüsse „besser getroffen, besser begründet und besser kommuniziert“ werden. Der Sicherheitsrat solle sich dabei insbesondere von fünf grundlegenden Legitimitätskriterien leiten lassen: dem Ernst der Bedrohung, der Redlichkeit der Motive, der Anwendung als letztes Mittel, der Verhältnismäßigkeit der Mittel und der Angemessenheit der Folgen.

Auch wenn diese Pläne nur in sehr abgeschwächter Form in die UN-Praxis Einzug gefunden haben und es bislang nicht gelungen ist, eine Bedrohungsdefinition oder gar eine weiterführende Antwort auf die Fragen, die mit dem Rechtmäßigkeits- und Legitimitätsproblem zusammenhängen, zu finden: Es wird inzwischen immerhin eine Verantwortung hinsichtlich einer „responsibility to protect“ – wenn auch in sehr allgemeiner Form – anerkannt. Auch ist weitgehend unbestritten, dass dem Sicherheitsrat eine Art „Gewaltlegitimierungsmonopol“ als zentrale Instanz im System kollektiver Sicherheit zukommt, allerdings wohl eher nach der Methode: nicht immer, aber immer öfter.

Fazit

Wie also ist kollektive Sicherheit politisch zu bewerten? Ein großer Teil der Kritik richtet sich gegen eine sehr idealtypische Auffassung von kollektiver Sicherheit, die viel von ihrem Utopismus verliert, wenn sie hinsichtlich ihrer normativen Forderungen mehr als Zielwert internationaler Beziehungen und bezüglich ihrer organisatorischen Ausgestaltung als regelbasiertes Rahmenwerk für die Ordnung der internationalen Beziehungen aufgefasst wird. Ein kollektives Sicherheitssystem setzt nicht zwangsläufig Institutionen an die Stelle der Staaten als zentrale Akteure der internationalen Politik und macht nicht notwendigerweise die Instrumente klassischer Sicherheitsvorsorge überflüssig. Vielmehr kann ein solches System zur Schaffung von Bedingungen beitragen, unter denen friedliche Konfliktaustragung leichter und Erfolg versprechender wird als unter den Voraussetzungen der ungezügelten internationalen Anarchie.

Ein kollektives Sicherheitssystem ist in dieser Sichtweise eine Ergänzung, ein „added value“, und kein Ersatz für andere Formen der globalen und regionalen Friedenssicherung. Es bietet alternative Ansätze der Bearbeitung von Streitigkeiten unter Einschaltung von Institutionen, die zwar möglicherweise nicht vollständig unparteiisch sind, deren Initiativen und Entscheidungen aber auf Interessenabstimmungen und Kompromissen zwischen sehr unterschiedlichen Mächten beruhen, durch die wiederum Willkür begrenzt wird. In der institutionalisierten Bereitstellung entsprechender Konsultationsforen und in der tendenziellen Reduzierung von Willkür in den Entscheidungsmechanismen liegen die Vorzüge eines solchen Systems gegenüber den Ad-hoc-Maßnahmen einer internationalen Ordnung ohne vergleichbare Strukturen. Die politische Relevanz des Prinzips der kollektiven Sicherheit wird aber insbesondere davon abhängen, ob der zu der Durchsetzung vorgesehene Sanktionsmechanismus flexibel und verantwortungsvoll gehandhabt wird.

Prof. Dr. JOHANNES VARWICK, geb. 1968, lehrt europäische Integration und Internationale Organisationen an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Zuletzt erschien von ihm: „Die Beziehungen zwischen NATO und EU“ (2005) und „Die Reform der Vereinten Nationen“ (2006).

• 1Ausführliche Argumentation bei Sven Bernhard Gareis und Johannes Varwick: Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen, Opladen 42006, S. 81–112.
• 2Johannes Varwick: Der Reformbericht „Eine sicherere Welt“ – Erkenntnisse und Konsequenzen, Die Friedens-Warte, 3–4/2005, S. 227–243. Die Belege für die zitierten Textstellen finden sich dort.