Wieder vereinte Nationen?

Die Vereinten Nationen sind unser gemeinsames Instrument, um eine instabile und gefährliche Welt auf eine Grundlage zu stellen, die sie vorhersehbarer und geordneter macht. Die meisten Menschen setzen weiterhin ihre Hoffnung in die UN als Chance der Menschheit für eine gemeinsame Zukunft – insbesondere wenn es denn gelingt, die Weltorganisation so umzugestalten, dass sie die heutigen Bedürfnisse und Realitäten besser widerspiegelt.

Wie kaum eine Krise seit Gründung der Vereinten Nationen im Jahr 1945 belastete der Irak-Krieg die Welt der globalen Diplomatie. Die Frage, unter welchen Umständen der Einsatz von Gewalt in der heutigen Welt legitim ist, stand dabei im Zentrum der Auseinandersetzung. Damit kam auch die Frage auf, ob sich Bedrohungen verändert haben, ob die Normen und Gesetze diesen noch angemessen, und damit auch die Frage, ob neue Spielregeln notwendig sind. Zu oft haben die Vereinten Nationen ihr Scheitern demonstriert – durch institutionelle Unfähigkeit, mangelnde Kapazitäten oder fehlende Bereitschaft zum Handeln.

„Wir sind an einer Weggabelung angelangt“, stellte deshalb Kofi Annan in seiner Rede vor der UN-Generalversammlung am 23. September 2003 fest – „an einem Punkt, der nicht weniger bedeutend ist als die Zeit der Gründung der Vereinten Nationen im Jahr 1945.“ Sowohl die Regeln als auch die Institutionen – das System der Global Governance mit den UN im Zentrum – stehen ernsthaft auf dem Prüfstand. Einerseits könnte der Irak-Krieg, wie Annan sagte, einen Präzedenzfall schaffen und die „Verbreitung des unilateralen und ungesetzlichen Gewalteinsatzes“ fördern. Auf der anderen Seite fragte Annan, in welchem Maß Staaten auf unilaterale Instrumente zurückgreifen dürfen, weil sie den Glauben an „die Angemessenheit und Effektivität der Regeln und Instrumente“ der UN verloren haben.

Gefahr der Entkopplung

Die UN agieren heute in einem globalen Umfeld, das vor viel größeren Herausforderungen steht und sehr viel komplexer und anspruchsvoller ist als die Welt von 1945. Die UN hatten bislang deshalb Bestand, weil sie in der Lage waren, sich der Welt um sie herum anzupassen. Doch die Grundlage für eine Weltordnung mit den Vereinten Nationen im Zentrum ist in den letzten Jahren unter enormen Druck geraten, verursacht durch eine Reihe von Entkopplungen:

• Es besteht eine Lücke zwischen den überhöhten Erwartungen an die Fähigkeiten der UN und den bescheidenen Ressourcen, die ihnen zur Verfügung stehen.
• Eine wachsende Diskrepanz ist erkennbar zwischen den Bedrohungen für Frieden und Sicherheit und den Hindernissen für ökonomische Entwicklung, die zunehmend innerhalb der Staaten liegen.
• Während die Autorität und die Mittel zur Lösung von Problemen weiterhin in den Händen der Staaten liegen, sind die Ursachen der Probleme zunehmend global – und erfordern daher auch einen globalisierten Prozess der Politikentwicklung.
• Das Individuum wird neben den Staaten als Subjekt und Objekt der internationalen Beziehungen zunehmend anerkannt.
• Von wachsender Bedeutung sind Bedrohungen, die von nichtstaatlichen Akteuren, darunter auch von Terroristen, ausgehen.
• Die Präsenz von Massenvernichtungswaffen fordert durch ihre Reichweite und Zerstörungskraft die Grundlagen des Territorialstaates heraus.
• Schließlich besteht eine strategische Diskrepanz zwischen der Verteilung militärischer, politischer und ökonomischer Macht in der „richtigen“ Welt und der Verteilung der Entscheidungsfindungsbefugnis in der künstlich konstruierten Welt der internationalen Organisationen. Der aktuelle Beleg dafür ist das wachsende Missverhältnis zwischen der Soft und der Hard Power der Vereinigten Staaten einerseits und der aller anderer Staaten andererseits: eine Herausforderung für die Westfälische Fiktion einer Welt souveräner Staaten, gleich an Status, Möglichkeiten, Macht und Legitimität.

Irak-Krise: mehr als ein Symptom

Die Irak-Krise war genauso Symptom für die ihr zugrunde liegenden tektonischen Verschiebungen in der Weltpolitik wie Ursache für die weiter geschwächte Autorität der Vereinten Nationen. Sie hat der Weltorganisation gleich in zweifacher Hinsicht geschadet: In den Ländern, die den Krieg gegen Saddam Hussein geführt haben, wurden die UN bitter attackiert, weil sie nicht den internationalen Segen für eine Aktion gaben, die ein Jahrzehnt der Missachtung internationaler Entschließungen durch ein besonders brutales Regime beendete.

In den sehr viel zahlreicheren Ländern, die den Krieg ablehnten, hat man dagegen vor allem gesehen, dass die UN das fundamentalste aller ihrer Mandate verraten haben: Aggressionskriege zu stoppen, besonders wenn diese von Großmächten ausgehen. In der Tat ist nicht jedem im UN-Sekretariat klar, dass die schwerwiegendere Bedrohung der Überlebensfähigkeit der UN nicht von den USA, sondern von Entwicklungsländern ausgeht – von Staaten, die desillusioniert sind, weil sie die UN für ein Forum zur Legitimierung amerikanischer Dominanz über den Rest der Welt halten. Mit anderen Worten: Wenn die UN für den Rest der Welt das werden, was der Warschauer Pakt für die ehemaligen sowjetischen Satelliten war, stellen die Vereinten Nationen eine Bedrohung für Autonomie und Sicherheit der Mehrheit ihrer Mitgliedsstaaten dar – und sind eben nicht mehr das kollektive, schützende Instrument, das sie sein sollen.

Um einen Konsens über die Normen und Gesetze zu erreichen, die den Gebrauch von Gewalt in der Weltpolitik mit Blick auf aktuelle Bedrohungen regeln, hat Kofi Annan eine Gruppe von 16 herausragenden Experten eingesetzt, deren Aufgabe es war, die Natur und das Gewicht der heutigen Bedrohungen zu erörtern und entsprechende Lösungen innerhalb einer reformierten UN vorzuschlagen. Die Experten haben mit ihrem Bericht auch die skeptischsten Stimmen überrascht – selbst wenn der Report längst nicht das Maß an Brillanz und Vision bietet, das einige gefordert hatten. Der umfangreiche Bericht enthält insgesamt 101 Empfehlungen – alle basierend auf der Überzeugung, dass die Aufrechterhaltung des Weltfriedens und der Sicherheit entscheidend davon abhängt, dass es ein globales Einverständnis darüber gibt, wann der Einsatz von Gewalt sowohl legal als auch legitim ist.1

Der Bericht identifiziert als größte Bedrohungen Krieg und Gewalt unter und innerhalb von Staaten, den Gebrauch und die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, Terrorismus,transnationales organisiertes Verbrechen sowie Armut, ansteckende Krankheiten und Umweltzerstörung. Die Bedrohungen können von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren ausgehen und sowohl die Sicherheit von Staaten als auch der ganzen Menschheit gefährden. Kollektive Sicherheit ist notwendig, weil die heutigen Bedrohungen sich nicht auf nationale Territorien beschränken: Sie sind miteinander verbunden und es muss ihnen auf allen Ebenen gleichzeitig begegnet werden.

Die entscheidende Herausforderung für die internationale Gemeinschaft ist es, sicher zu stellen, dass die Bedrohungsszenarien nicht Wirklichkeit werden – und dass derzeit noch in weiter Ferne liegende Bedrohungen nicht näher rücken. Dies erfordert frühes, entschiedenes und kollektives Handeln gegen die Bedrohungen noch bevor sie großen Schaden anrichten können. Solch ein prophylaktischer Ansatz muss Entwicklung als strukturelles Phänomen betrachten, aber auch die Möglichkeit zu präventivem militärischem Handeln einschließen.

Im Ergebnis unterstützt das Panel hier ein von den UN autorisiertes Eingreifen, nicht jedoch unilaterales Vorgehen. Und die Kommission betont, dass die Tatsache, dass der Einsatz von Gewalt legal ist, noch lange nicht bedeuten muss, dass der Gewalteinsatz auch ethisch vertretbar und weise sei. Zur Bestimmung der Legitimität von Einsätzen schlagen  die Experten fünf Kriterien vor: Ernst der Bedrohung, angemessene Reaktion, Redlichkeit der Motive, Anwendung als letztes Mittel, Verhältnismäßigkeit der Mittel und Angemessenheit der Folgen.2

Die gegenseitige Verwundbarkeit und die sich gegenseitig verstärkenden Auswirkungen von Bedrohungen erklären, warum Souveränität heute die Verpflichtung des Staates einschließen muss, seine eigene Bevölkerung zu schützen. Mit den Privilegien der Souveränität sind auch Verpflichtungen gegenüber der internationalen Gemeinschaft verbunden. Daraus folgt auch die Pflicht eines Staates, seine Fähigkeiten zu verbessern, um seine Souveränität verantwortlich ausüben zu können.3

Die aufgeführten Legitimitätskriterien werden einerseits den Sicherheitsrat auf Gräueltaten gegen Zivilbevölkerungen schneller reagieren lassen als bislang. Andererseits werden die Kriterien es für einzelne Staaten oder Ad-hoc-Koalitionen schwieriger machen, die Sprache des Humanitarismus für geopolitische und unilaterale Interventionen zu verwenden. Aber welche Kriterien können das Problem konkurrierender Ideologien und unterschiedlicher Interessen überbrücken? Offen gesagt: Wie kann es sein, dass die Vereinten Nationen dazu ermächtigt werden, Resolutionen gegen aufmüpfige Regime wie das Saddam Husseins durchzusetzen, gleichzeitig aber nichts gegen Israel unternehmen?

Keine noch so präzise Klarstellung von akzeptierten Kriterien kann den Schaden einer selektiven Anwendung ausgleichen. In letzter Zeit steht das selektive Vorgehen vor allem im Kontext des so genannten Antiterrorkrieges. Der Abschnitt des Berichts, der sich mit Terrorismus beschäftigt, hat jedoch eine gute Balance gefunden zwischen unmittelbaren Bedrohungen und den ihnen zugrunde liegenden Ursachen sowie zwischen lokalen, nationalen, regionalen und globalen Anstrengungen.

Gewagte Modelle

Nützliche Vorschläge enthält der Bericht unter anderem zur Reform der Generalversammlung, des Wirtschafts- und Sozialrats und des UN-Sekretariats. Die Expertenkommis-sion fordert vernünftigerweise auch die Aufhebung der Feindstaatklausel, die zum Beispiel in Japan für unnötige Verstimmung sorgt. Zudem werden die formale Abschaffung des Treuhandrats und die Abschaffung des Militärstabsausschusses durch entsprechende Abänderungen der UN-Charta vorgeschlagen.4 Doch der entscheidende Abschnitt betrifft selbstverständlich den Sicherheitsrat.5

Da die Kommission hier keine Einigung erzielen konnte, werden in dem Bericht gleich zwei Modelle vorgestellt. Beide hätten jeweils eine Vergrößerung des Rates von 15 auf 24 Mitglieder zur Folge: Je ein Sitz ginge an Afrika, Asien und die Pazifikregion, Europa sowie Gesamtamerika. Bei Modell A gäbe es drei zusätzliche gewählte und sechs zusätzliche ständige Mitglieder (dies wären wohl Brasilien, Deutschland, Indien, Japan und zwei Staaten aus der Gruppe Ägypten, Nigeria und Südafrika). Bei Modell B gäbe es ein zusätzliches, für zwei Jahre gewähltes Mitglied und acht zusätzliche Mitglieder, für vier Jahre gewählt, mit der Möglichkeit sofortiger Wiederwahl.

Keines der beiden Modelle ist radikal, revolutionär oder auch nur neu. Die grundsätzlichen Elemente beider Entwürfe wurden über viele Jahre diskutiert. Das Panel erkennt zwar an, dass das Veto anachronistisch ist, sieht aber keinen praktikablen Weg, das Vetorecht der derzeitigen ständigen Mitglieder zu modifizieren. Folglich wird weder die Übertragung des Vetorechts auch auf neue ständige Mitglieder (bei Modell A) empfohlen, noch rät die Kommission zu einer generellen Abschaffung des Vetorechts. Sie begnügt sich stattdessen mit der unverbindlichen Empfehlung, den Gebrauch des Vetos einzuschränken. Es erscheint allerdings unlogisch, eine Unterscheidung innerhalb der ständigen Mitglieder zu schaffen, solche mit und solche ohne Veto. Doch selbstverständlich werden die Kandidaten für eine permanente Mitgliedschaft diesen Preis im Zweifelsfall zahlen, um einen ständigen Sitz zu erlangen.

Wenn auch gut gemeint, so könnte das vorgeschlagene Model B doch die schlechteste aller Empfehlungen der Kommission sein. Denn leider kann es in der realen Welt der bitteren regionalen Rivalitäten für die Anstachelung bestehender Spannungen und Konflikte sorgen. Man stelle sich nur vor, Indien, Indonesien, Japan und Pakistan in Asien oder Argentinien, Brasilien und Mexiko in Lateinamerika oder gar Ägypten, Nigeria und Südafrika für die Region Afrika stünden in einem ständigen Kampf um die zusätzlichen Sitze zweiter Klasse im Sicherheitsrat. Die UN sollten regionale Spannungen beilegen und nicht zusätzliche Gelegenheiten schaffen, um diese anzustacheln.

Zu einer Zeit, in der die Aufmerksamkeit der Welt auf die Problematik von Massenvernichtungswaffen gerichtet ist, hat die Expertenkommission zudem die Gelegenheit versäumt, die Abteilung für Abrüstungsfragen im UN-Sekretariat von einer kleinen, personell wie finanziell schlecht ausgestatteten Stelle zu einer der großen Abteilungen der UN-Zentrale aufzuwerten.

Utopisches reformieren

Angesichts der Überzahl von Praktikern und der Abwesenheit von Ideengebern in dem Gremium argumentiert die Kommission, dass die UN „nie als utopisches Projekt gedacht waren“. Für jemanden, der aus der Welt der Ideen kommt, ist dies schwer zu akzeptieren. Es wäre wohl angemessener zu sagen, dass die UN an der Schnittstelle von Realismus und Idealismus liegen. Auf der einen Seite wären sie völlig arbeitsunfähig, würden sie die Welt der Realpolitik mit auf Macht- und Wohlstandsmaximierung ausgerichteten Staaten ignorieren. Auf der anderen Seite würden sie sich selbst in Frage stellen, gäben sie jeden Sinn für moralische Mission und internationale Solidarität auf. Das Utopische ist fundamental für die Identität der Vereinten Nationen.

Als der UN-Generalsekretär den Bericht am 8. Dezember 2004 der Generalversammlung präsentierte, erhielt er lang anhaltende stehende Ovationen – was höchst selten geschieht. Mit der Qualität oder der Attraktivität des Berichts hatte dies allerdings wenig zu tun. Es war wohl eher eine Reaktion auf die gegen Annan gerichteten plumpen Rücktrittsforderungen amerikanischer Abgeordneter und Kommentatoren wegen der Vorwürfe im Rahmen des Programms „Öl für Lebensmittel“ (die derzeit von einer unabhängigen Kommission untersucht werden).6 Es bleibt daher abzuwarten, ob die UN-Mitglieder ihre bei der Präsentation durch Annan gezeigte positive Haltung dem Bericht gegenüber beibehalten oder ob weiter die Wahrnehmung dominiert, dass die höchsten Ebenen des UN-Sekretariats Washingtons Wünschen unangemessen viel Aufmerksamkeit schenken.

Kofi Annan hat jedenfalls die Absicht, das jetzt beginnende 60. Jubiläumsjahr der Vereinten Nationen – und seine verbleibende Amtszeit bis zum Ende des Jahres 2006 – der Umsetzung der Reform zu widmen. Die Agenda des kommenden Jahres wird zunächst bestimmt werden durch die offizielle Antwort Annans auf den Bericht des Expertengremiums. Diese Reaktion auf die in dem Report enthaltenen Empfehlungen wird für März 2005 erwartet.

Die wichtigste Debatte und zugleich der Test für die Haltung der Mitgliedsstaaten gegenüber den Vorschlägen werden während der im September 2005 beginnenden Jahressitzung der Generalversammlung stattfinden. Es wird dann besonders interessant sein zu beobachten, ob die Meinungsverschiedenheiten, basierend auf unterschiedlichen Interessen, dazu beitragen, das Muster einstimmiger Beschlüsse aufzubrechen.

Gelänge dies, wäre schon das eine Reform in sich selbst und von bleibendem Nutzen für die Organisation der Vereinten Nationen. Denn das Bestehen auf einem Konsens hat eine Politik der kleinsten gemeinsamen Nenner produziert. Zu oft haben zu viele Staaten sich geweigert, im Interesse der Mehrheit das Prinzip des künstlich aufrechterhaltenen Konsenses aufzugeben. Wie eine Kette, die nur so stark ist wie ihr schwächstes Glied, ist auch in einer von Konsensentscheidungen abhängigen Organisation der Fortschritt nur so schnell wie es das langsamste Mitglied gestattet.

Die Vereinten Nationen sind eine Arena für kollektives Handeln und kein Forum, in dem zum eigenständigen Handeln unfähige Staaten sich zusammen schließen, um zu beschließen, dass sie auch gemeinsam nichts unternehmen können. Die dringende Aufgabe besteht darin, einen institutionellen Rahmen auszuarbeiten, der vorsichtige Selbstverteidigung gegen unmittelbare Bedrohungen mit dem Jahrhunderte alten Traum einer Welt verbindet, in der die Gewalt auf der Seite des Rechts steht, und das den Unschuldigen schützt, ohne den Verbrecher dabei zu verschonen.

1 Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung. Bericht der Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel, Vereinte Nationen, A/59/565. Das Dokument ist in Auszügen abgedruckt auf den Seiten 134 ff. dieser Ausgabe.

2 Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung, S. 57–58, Abschnitt 207.

3 Siehe dazu auch Simon Cheeseman, Michael Ignatieff, Ramesh Thakur (Hrsg.): Making States Work: State Failure and the Crisis of Governance, Tokio 2005.

4 Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung, S. 77, Abschnitte 298–300.

5 Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung, S. 66–69.

6 Siehe dazu auch Ramesh Thakur: Offensive Ablenkungsmanöver, die tageszeitung (taz), 14.12.2004.