01. August 2002

Staatsversagen in Lateinamerika

Der "verweigerte Leviathan"

Mittelmäßige bis schlechte Regierungsführung wird den lateinamerikanischen Staaten vorgeworfen; Ausnahmen bilden nur Costa Rica, Chile und Uruguay. Zwar sei die Demokratie gefestigt und Militärherrschaft keine Alternative mehr, so der Autor, doch schreiben fehlende Rechtsstaatlichkeit und Marktwirtschaft ohne wettbewerbsfreundliche Regulierung die ungleiche Verteilung politischer Rechte und die ökonomische Privilegierung von Sonderinteressen fort.

Zu Beginn des letzten Jahrzehnts des 20. Jahrhunderts gab die politische und wirtschaftliche Entwicklung in Lateinamerika Anlass zu vorsichtigem Optimismus. Marktwirtschaftliche Reformen schritten voran, die auf eine Einbindung der lateinamerikanischen Staaten in die Weltwirtschaft zielten und somit eine effizientere Verwendung produktiver Ressourcen versprachen. Die Demokratie schien sich als einzig legitime Herrschaftsform zu etablieren. Eine Reihe regionaler und hemisphärischer Initiativen deutete an, dass sich die Parallelität von demokratischen und marktwirtschaftlichen Reformen positiv auf die regionale bzw. hemisphärische Kooperationsbereitschaft auswirkte.

Von diesem vorsichtigen Optimismus ist zu Beginn des 21. Jahrhunderts wenig geblieben; das mittelfristige Entwicklungspotenzial des Subkontinents wird vielfach mit Skepsis betrachtet. Argentinien befindet sich in einer politischen wie wirtschaftlichen Krise, die ihresgleichen in der Geschichte des Landes sucht. Die politische und wirtschaftliche Glaubwürdigkeit Brasiliens ist erschüttert durch strukturelle Verschuldungsprobleme und einen Wahlkampf, der von seiner programmatischen Auseinandersetzung eigentlich keinen Anlass hierfür gibt. Der gemeinsame Markt des Südens, der Mercosur, einst stolzes Vorzeigeprojekt südamerikanischer Kooperation, geriet durch diese Entwicklungen in eine manifeste Existenzkrise. Weiter nördlich ist keine mittelfristige Lösung in Sicht, das im Bürgerkrieg befindliche Kolumbien rasch zu befrieden. Die politischen Systeme Ecuadors und Perus sind hochgradig fragmentiert, die Regierungen zu dauerhaften Reformen unfähig. Die ehemals stabile Demokratie Venezuela verfällt unter der populistischen Ägide eines Präsidenten, dessen Fähigkeiten längst von allen politischen Kräften angezweifelt werden. Der mexikanischen Regierung schließlich sind bislang kaum Reforminitiativen gelungen, obwohl sie das Ende der jahrzehntelangen Herrschaft der Partido Revolucionario Institutional (PRI) verkörpert.

Lediglich Chile, Costa Rica und Uruguay sind positive Ausnahmen, Länder, in denen sich rechtsstaatlich eingehegte Demokratien stabilisiert haben und ordoliberale Marktwirtschaften existieren. Gleichwohl drohen diese Hoffnungsträger auf Grund ihrer geringen Größe in den Sog der Krisen ihrer Nachbarn zu geraten.

Die sich gegenwärtig somit zuspitzende Krisenanfälligkeit des Subkontinents kommt jedoch nicht allzu überraschend. Vielmehr sind seit Mitte der neunziger Jahre Vorboten der jetzigen Situation zu beobachten gewesen. Die mexikanische Peso-Krise verdeutlichte als erste, wie sich die mangelnde Qualität politisch-institutioneller Rahmenbedingungen trotz Marktreformen und Demokratisierung negativ auf die gesamtwirtschaftliche Situation auswirken kann. Die brasilianische Währungskrise von 1998/99 und die gegenwärtig kollabierende argentinische Wirtschaft belegten dies ein weiteres Mal.1 Die problematische Qualität demokratischer Herrschaft kam insbesondere in der mangelhaften Rechtsstaatlichkeit der meisten jungen Demokratien zum Ausdruck und führte in Peru unter Präsident Alberto Fujimori gar zum Verfall demokratischer Ordnung. Nimmt man noch die politische Instabilität in Ecuador und Venezuela sowie die anarchischen Zustände in Kolumbien hinzu, so lassen sich die gegenwärtig drastisch zunehmenden politisch-institutionellen Defekte der lateinamerikanischen Länder offensichtlich auf das Problem des Staatsversagens zurückführen.2

Warum aber sind lateinamerikanische Gesellschaften mit derartigen Schwierigkeiten konfrontiert, was die Erstellung staatlicher Kollektivgüter wie makroökonomische Stabilität, Rechtsstaatlichkeit und ordoliberale Regulierung angeht? Ein effektiver Staat als formaler Urheber und Garant von Recht ist aus vertragstheoretischer Perspektive zunächst auf die Zustimmung der Bürger angewiesen, ohne die er an empirischer Legitimation verliert. Doch sind eben nicht alle Bürger gleich gut organisiert. Ihre Willensbekundungen und damit ihr Einfluss auf die „Programmierung“ des Staates werden vielmehr gebrochen durch die unterschiedliche Aggregations- und Organisationskraft der kollektiven Akteure einer Gesellschaft. Parteien, Gewerkschaften, Unternehmerverbände, Militär und nicht zuletzt die Bürokratie sind es mithin, die auf die institutionelle Beschaffenheit eines Staates und die Bereitstellung gemeinschaftlicher Kollektivgüter durch den Staat einen entscheidenden Einfluss ausüben. Solch gesellschaftliche Kollektivgüter wie etwa makroökonomische Stabilität oder Sicherheit sind im Unterschied zu privaten Gütern durch das Prinzip der Nichtausschließbarkeit gekennzeichnet. Sie sind in ihrer Erstellung kostspielig, und doch kann niemand von ihrer Nutzung ausgeschlossen werden. Genau dieses Merkmal kollektiver Güter erschwert jedoch ihre Erstellung und erfordert in großen Gemeinschaften eine Organisation – den Staat –, der die Beteiligten auf die Zahlung ihrer jeweiligen Beiträge verpflichtet.3

Ausgehend von diesen Grundannahmen lässt sich eine zentrale These über das Staatsversagen in Lateinamerika ableiten: In Lateinamerika haben die eingeleiteten Reformprozesse der vergangenen Jahre enorme Umverteilungsmechanismen in Gang gesetzt; rechtsstaatliche Demokratisierung bedeutet in diesem Zusammenhang eine Umverteilung politischer Rechte. Außenwirtschaftliche Liberalisierung und eine ordoliberal eingehegte Marktwirtschaft bedrohen die Privilegien der ehemaligen Profiteure von Autokratie und Rentismo. Die Zustimmung eines die rechtsstaatliche Demokratie und ordoliberale Marktwirtschaft sichernden Staates würde mithin eine Umschichtung der Beiträge zur Erstellung kollektiver Güter nach sich ziehen, der die ehemaligen Nutznießer von Autokratie und staatsinterventionistischer Günstlingswirtschaft nur schwerlich zustimmen dürften. Vielmehr ist anzunehmen, dass sie die Etablierung eines solchen Staates zu verhindern trachten. Die vielfach anzutreffende Parallelität von marktwirtschaftlichen Reformen, Demokratisierung und Dezentralisierung vervielfältigt die zu lösenden Verteilungskonflikte und überfordert daher die Organisationsfähigkeit sowie die Kooperationsbereitschaft kollektiver Akteure. Der Zerfall etablierter Parteistrukturen und die Orientierung an kurzfristigen Interessen der an diesem mehrdimensionalen Verteilungskonflikt beteiligten Akteure befördern die Fragmentierung politischer Systeme und hemmen die Integrationsfähigkeit politischer Gemeinschaften. Somit fehlt eine notwendige Voraussetzung für die Schaffung gemeinschaftlicher Kollektivgüter durch einen demokratischen Staat.

Akteure zwischen Staat und Gesellschaft

In weiten Teilen Lateinamerikas finden mittlerweile freie und weitgehend faire Wahlen statt. Während somit die Grundausstattung demokratischer Herrschaft auf der Partizipationsseite als relativ gesichert erscheint, ist der Rechtsstaat nur mangelhaft institutionalisiert. Vor allem Korruption und ausufernde Kriminalität verhindern die Durchsetzung von in den Verfassungen verankerten Bürgerrechten und beschränken die Entfaltung sekundärer Partizipationsrechte. Hinzu kommt in einigen Ländern die (meist temporäre) Vereinnahmung der Gerichtsbarkeit durch die Exekutive, wie etwa in Argentinien oder Peru. Wenn jedoch Regierungen die gewaltenhemmende Verschränkung von Exekutive, Legislative und Judikative zu ihren Gunsten auflösen, so ist auch die Konsolidierung des demokratischen Rechts-staats in Gefahr.4

Die Nutznießer dieser ungleichen  Rechtsausstattung waren bislang meist die Bevorzugten der ökonomischen Strukturen, da zudem die wirtschaftlichen Reformen vielfach von inadäquater Regulierung begleitet wurden. Zwar wurde in umfangreichem Maße privatisiert, dereguliert und liberalisiert. Doch die aktuelle Debatte um die notwendigen Reformen der zweiten Generation verweist auf die mangelhafte Aufgabenerfüllung staatlicher Akteure.5

Um Marktversagen in einer Marktwirtschaft zu verhindern, kommt dem Staat eine Reihe komplexer regulativer Aufgaben zu: Wettbewerbspolitik, Finanzmarktregulierung, Umweltpolitik, Sicherung von Sozialstandards usw. In den neunziger Jahren begünstigten mangelhafte Ausschreibungsverfahren bei der Privatisierung und eine oftmals unausgereifte Wettbewerbspolitik jedoch die Entstehung privater Monopole. Unterregulierte Finanzmärkte in Zusammenhang mit einer missratenen Fiskalpolitik provozierten Finanzkrisen. Fehlende oder ineffektive Anreizsysteme im Umweltschutz führten zur Verschwendung natürlicher Ressourcen und die vielfach ungenügenden Sozialstandards zur anhaltenden Unterversorgung großer Teile lohnabhängiger Schichten. Demokratie ohne Rechtsstaat und Marktwirtschaft ohne wettbewerbsfreundliche Regulierung ermöglichten in Lateinamerika somit vielfach die Fortschreibung der ungleichen Verteilung politischer Rechte und die ökonomische Privilegierung von Sonderinteressen. Gleichzeitig wurde hierdurch die politische Legitimation der Demokratie erschwert und die gesamtwirtschaftliche Anfälligkeit erhöht.

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Der statistische Vergleich von 20 lateinamerikanischen Ländern (Schaubilder 1 und 2) unterstützt die Vermutung, dass in den neunziger Jahren in der Region zwischen guter Regierungsführung einerseits und demokratischen Partizipationsrechten sowie dem Grad wirtschaftlichen Wachstums andererseits ein enger Zusammenhang besteht. Diejenigen Länder mit den besten Werten für Regierungsführung – Chile, Costa Rica und Uruguay – sind es, die auch die besten Werte demokratischer Partizipation und vergleichsweise hohe Wachstumsraten in den neunziger Jahren aufweisen.6 Aus Schaubild 1 geht hervor, dass mit steigendem Niveau demokratischer Partizipationsrechte die Werte für gute Regierungsführung überproportional anwachsen, während Schaubild 2 für die lateinamerikanischen Länder einen linearen Zusammenhang zwischen guter Regierungsführung und Wachstum nahe legt.

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Insgesamt zeichnen die gängigen Makroindikatoren von Transparency International und Weltbank sowie qualitative Fallstudien jedoch allenfalls ein mittelmäßig bis schlechtes Bild der Regierungsführung in lateinamerikanischen Staaten. Dies lässt sich darauf zurückführen, dass die Durchsetzung von Reformen der zweiten Generation – Justiz-, Rechts- und Verwaltungsreformen, die Anpassung von Steuerpolitik und des Sozialsystems, die Einführung markt- und wettbewerbsfreundlicher Regulierung und nachhaltiger Umweltschutz – seit Jahrzehnten etablierte Privilegien bedroht.

Nicht allein der Rückzug des Staates zu Gunsten von freien Wahlen und Marktreformen verschärft daher die gesellschaftlichen Verteilungskonflikte, sondern insbesondere die Stärkung des Staates im Sinne von rechtsstaatlicher Demokratie und ordoliberaler Marktwirtschaft. Verlaufen die politischen und wirtschaftlichen Aspekte jenes Reformpakets zudem parallel zueinander, so überfordern sie die Fähigkeiten kollektiver Akteure, die entstandenen Verteilungskonflikte auf kooperative Art zu lösen. Angesichts der Umverteilungswirkungen orientieren sich die Akteure vielmehr an kurzfristigen Partikularinteressen, was die Erstellung gemeinschaftlicher Kollektivgüter durch den Staat erschwert. Demokratisch gewählte Regierungen, die auf die Zusammenarbeit mit diesen Akteuren bei der Reformumsetzung angewiesen sind, begegnen vielmehr einer zunehmend fragmentierten Interessenlandschaft, in der Korruption und Klientelismus als kurzfristige, besitzstandsorientierte Strategien zunehmen. Zwar gelang es Regierungen ab und an, wie etwa unter Argentiniens Präsident Carlos Saúl Menem oder Perus Staatschef Fujimori, die entstandenen Politikblockaden mit rechtsstaatlich nicht konformen Mitteln zu durchbrechen.7 Die hieraus resultierenden ökonomischen Reformen waren jedoch auf die Makroebene beschränkt.

Die anstehenden Staatsreformen der zweiten Generation hingegen sind meist mikropolitischer Natur und so komplex, dass sie ohne die Zusammenarbeit mit gesellschaftlichen Akteuren kaum befriedigend durchgeführt werden können. Dies spricht auch gegen eine stabilisierende Wirkung von Militärregimen. Zudem ist die Außenöffnung zu weit vorangeschritten und die internationale Situation zur Toleranz von Militärregimen kaum geeignet, so dass die Rückkehr zur Autokratie für die lateinamerikanischen Staaten kein mittelfristig stabilisierendes Potenzial besitzt. Während die erste Reformgeneration makroökonomischer Anpassung noch zumeist durch exklusive technokratische Expertenzirkel der Exekutive konzipiert und umgesetzt werden konnte, bedarf es in Lateinamerika heute der Einbettung des Staates in komplexe gesellschaftliche Handlungszusammenhänge.8

Der intermediäre Bereich politischer Vermittlungsstrukturen ist in den meisten Staaten Lateinamerikas jedoch deutlichen Erosionsprozessen ausgesetzt: In Peru und Venezuela sind die traditionellen Parteiensysteme in Auflösung begriffen. In Mexiko befindet sich die ehemals hochgradig organisierte PRI in einem andauernden internen Machtkampf; die die Regierung stellende Partido Acción Nacional (PAN) ist nur gering in die Regierungsarbeit eingebunden. Die Unternehmer in Argentinien, Brasilien, Ecuador und Kolumbien, regional und sektoral ausdifferenziert und entsprechend von Regulierungsreformen unterschiedlich betroffen, sind zur gemeinsamen Interessenorganisation unfähig. Einfluss und Organisationskapital der Gewerkschaften sind in Lateinamerika vielerorts im Zuge der Durchsetzung makroökonomischer Anpassungsprozesse deutlich reduziert worden. Die Landbevölkerung, insbesondere Kleinbauern, ist entsprechend von Regulierungsformen unterschiedlich be- troffen und zur gemeinsamen Interessenorganisation unfähig. Angesichts des lediglich blockierenden Potenzials kollektiver Akteure verwundert es daher nicht, dass Regierungen ihre Politik zunehmend auf einer populistischen Plattform betrieben und die intermediäre Ebene zwischen Staat und Gesellschaft hierdurch weiter beschädigt haben.

Dezentralisierung und Föderalismus

Die durch die Parallelität von Demokratisierung und ökonomischer Strukturanpassung hervorgerufenen Verteilungskonflikte, die die Reformen der zweiten Generation erschweren, werden in vielen Staaten noch durch Dezentralisierung verschärft. Sie und die Förderung föderaler Strukturen tragen per se zwar dem Subsidiaritätsprinzip guter Politik Rechnung und bringen den politischen Entscheidungsprozess näher an den betroffenen Bürger. In Verbindung mit Demokratisierung und ökonomischer Strukturanpassung verschärfen sie jedoch meist das Problem gesamtgesellschaftlicher Kollektivguterstellung durch den Staat.

Zwar gewinnen lokale, regionale und meist auch sektorale Interessen an Einfluss auf die Politik der Zentralregierung. Vor dem Hintergrund starker Verteilungskonflikte verschärfen sie jedoch einerseits das Problem der Partikularisierung von Politik; andererseits verlagern sie die Verteilungskonflikte von der nationalen auf die regionale und lokale Ebene. Besonders die im Zuge von ökonomischen Strukturanpassungen und Verschuldung härter gewordenen Verteilungskämpfe um staatliche Ressourcen werden so auf eine Ebene transportiert, auf der zumindest in weiten Teilen Lateinamerikas illiberale Strukturen wie Korruption, Klientelismus und Neopatrimonialismus endemisch sind. Die hieraus folgende stärkere Orientierung von Parlamentariern und Verbandsmitgliedern an regionalen Sonderinteressen geht dann zu Lasten des Nationalstaats.

Länderbeispiele

In Brasilien hat die Stärkung von föderalen und dezentralen Strukturen dazu geführt, dass der Bundeshaushalt regelmäßig zu Gunsten regionaler Interessen ausgebeutet wurde. Illiberale Politikpyramiden auf regionaler und lokaler Ebene blieben so meist bestehen, das Kollektivgut makroökonomische Stabilität wurde beschädigt. Auch die klientelistischen und neopatrimonialen Strukturen in vielen argentinischen Provinzen wurden kaum angetastet, da es über die föderalen Partizipationsrechte und die Macht der Ländergouverneure regional orientierten Interessengruppen immer wieder gelang, die Schulden auf die Zentralregierung abzuwälzen. Die in jüngster Zeit zunehmende Fragmentierung des argentinischen Parteiensystems und der Verbändelandschaft ist daher auch darauf zurückzuführen, dass seit der Redemokratisierung keine nachhaltige und haushaltspolitisch tragfähige Lösung zwischen Bund und Ländern zu Stande gekommen ist.

Auch in Venezuela trug die Stärkung dezentraler Elemente zur Fragmentierung der Parteienlandschaft bei und verschärfte Verteilungskonflikte angesichts einer sich verringernden Erdölrendite und der sich daraus ergebenden Notwendigkeit von Strukturanpassungen.

Der seit der Erosion der PRI-Herrschaft wieder erstarkende Föderalismus in Mexiko verschärft die Probleme der Bundesregierung, im Abgeordnetenhaus und Senat Mehrheiten für die anstehenden Reformen zu gewinnen.9

In Kolumbien schließlich ist die Überforderung des Staates durch die parallelen Reformen am offensichtlichsten: In den achtziger Jahren endete der Pakt zwischen den beiden traditionellen Parteien, abwechselnd die Regierung zu stellen. Die Einführung wettbewerbsdemokratischer Elemente wurde ergänzt durch ökonomische Strukturanpassungen und Dezentralisierung zu Beginn der neunziger Jahre. Im Hinblick auf die Anstrengungen des Staates, die dieser aufwenden müsste, um die Profiteure von politischer Gewalt und organisierter Kriminalität erneut unter sein Gewaltmonopol zu stellen, präsentiert sich Kolumbien als ein von Verteilungskonflikten zerrissener Staat.

Letztlich bestätigen die erfolgreichen Ausnahmen in Lateinamerika erneut die These von der Schädlichkeit paralleler Reformprozesse für die Erstellung gemeinschaftlicher Kollektivgüter. Chile, Costa Rica und Uruguay sind Staaten, in denen nicht nur demokratische Konsolidierung und marktwirtschaftliche Strukturanpassung in weitgehend getrennten Phasen verliefen; auch Dezentralisierungsreformen wurden erst nach der Verfestigung demokratischer Herrschaft und marktwirtschaftlicher Strukturen eingeleitet.

Der „verweigerte Leviathan“

Es gibt gute normative Gründe und empirische Belege für die Vorteile liberaldemokratischer Ordnung, ordoliberaler Marktwirtschaft und dezentraler politischer Strukturen, für Demokratisierung, wirtschaftliche Reformen und Dezentralisierung in Lateinamerika. Doch die parallele Einführung all jener Elemente scheint die Kooperationsbereitschaft der Akteure zu überfordern, die Fragmentierung der politischen Systeme zu fördern und damit die Erstellung der erwünschten staatlichen Kollektivgüter zu verhindern.

Somit lässt sich aus vertragstheoretischer Perspektive die Metapher des „verweigerten Leviathan“ verwenden, da die politischen Akteure auf Grund der durch die Reformparallelität induzierten Verteilungskonflikte der rechtsstaatlichen Demokratie und der ordoliberal eingehegten Marktwirtschaft die Gefolgschaft verweigern. Es verwundert deshalb nicht, dass die regionale Kooperationsbereitschaft in Lateinamerika stagniert, da es hierfür sorgsam ausgehandelter Kompromisse auf intergouvernementaler Ebene in enger Abstimmung mit gesellschaftlichen Akteuren bedarf. Angesichts der innenpolitisch instabilen Situation sind die meisten Regierungen des Subkontinents gegenwärtig allerdings kaum in der Lage, die internationale Koordinierung und Harmonisierung in komplexen Politikfeldern voranzutreiben.

Anmerkungen

1  Zu den politischen Ursachen derartiger gesamtwirtschaftlicher Krisen vgl. allgemein Faust, Informelle Politik und ökonomische Krisen in jungen Demokratien, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B21 /2000, S. 3–9.

2  Vgl. zum Staat in Lateinamerika u.a. Manfred Mols, Begriff und Wirklichkeit des Staates in Lateinamerika, in: Manfred Hättich (Hrsg.), Zum Staatsverständnis der Gegenwart, München 1987, S. 185–220; vgl. ebenso Hans-Joachim Lauth, Zur Transformation von Staat und Demokratie in Asien und Lateinamerika: Fragmentierter Leviathan und defizitäre Demokratie, in: Peter Birle/Jörg Faust/Günther Maihold/Jürgen Rüland (Hrsg.), Globalisierung und Regionalismus. Bewährungsproben für Staat und Demokratie in Asien und Lateinamerika, Opladen 2002, S. 113–138.

3  Zur Kollektivgüterproblematik vgl. Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Cambridge 1965; vgl. auch Russell Hardin, Collective Action, Princeton 1982.

4  Vgl. u.a. Guillermo O’Donnell, Delegative Democracy, in: Journal of Democracy, 5/1994, S. 55–69; vgl. ebenso Wolfgang Muno und Peter Thiery, Defekte Demokratien in Südamerika, in: Petra Bendel/Aurel Croissant/Friedbert Rüb (Hrsg.), Zwischen Demokratie und Diktatur. Zur Konzeption und Empirie demokratischer Grauzonen, Opladen 2002, S. 283–309.

5  Zu dieser Diskussion vgl. im Überblick Manuel Pastor/Carol Wise, The Politics of Second Generation Reforms in Latin America, in: Journal of Democracy, 10/1999, S. 34–48.

6  Die Daten für politische Freiheitsrechte sind dem Freedomhouse Index <www.freedomhouse.org/> entnommen und messen eher den Grad demokratischer Partizipationsrechte, wobei 1 den schlechtesten Wert darstellt und 7 den besten. Die Daten für wirtschaftliches Wachstum entstammen der CEPAL <www.cepal.org/>. Der Index zur Regierungsführung entstammt der Weltbank <Kaufmann/Kraay/Zoido-Lobatón 2002 – www.worldbank.org/>.

7  Zu Argentinien vgl. u.a. Hector Schamis, Distributional Coalitions and the Politics of Economic Reform in Latin America, in: World Politics, 1/1999, S. 236–268; zu Peru vgl. u.a. Bruce Kay, „Fujipopulism“ and the Liberal State in Peru, in: Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 4/1997,  S. 55–98.

8  Vgl. dazu Peter Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, Princeton 1995.

9  Zu den Finanzbeziehungen in Lateinamerikas föderalen Systemen vgl. u.a. Christopher Garmann/Stephan Haggard/Eliza Willis, Fiscal Decentralization: A Political Theory with Latin American Cases, in: World Politics, 1/2001, S. 205–236.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 8, August 2002, S. 17 - 24.

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