Reaktionsstreitmacht der NATO

Im September 2002 löste der amerikanische Verteidigungsminister, Donald Rumsfeld, mit seinem Vorschlag einer neuen NATO-Reaktionsstreitmacht eine riesige Welle von Kommentaren und Besorgnissen in den europäischen Hauptstädten aus. Kritiker verstanden diese Initiative wahlweise als eine Möglichkeit, auf die europäischen Regierungen Druck auszuüben und ihre besten Streitkräfte für die Teilnahme an amerikanischen Abenteuern „abzusahnen“, als einen Versuch also, den Zweck der NATO neu zu definieren, oder als Versuch, die Pläne der Europäischen Union für ein Interventionspotenzial auszuhöhlen oder sie an den Rand zu drängen.

Doch auf dem Prager Gipfeltreffen der NATO am 21. November 2002 billigten alle Verbündeten die Schaffung einer NATO-Reaktionsstreitmacht (NRF)1 und bezeichneten sie als „gegenseitige Verstärkung“ mit der „entsprechenden Arbeit“ der EU.2 Haben die Kritiker ihre Kritik nochmals überdacht, oder sahen sie nur keine Alternative? Wie begründet waren überhaupt ihre Vorbehalte?

Die anfänglich nervöse Reaktion auf die Vorschläge Rumsfelds sagt mehr über den angespannten Zustand der amerikanisch-europäischen Beziehungen im Herbst 2002 aus als über die militärischen Meriten des Vorschlags. Vor allem spiegelt sich in ihr die Verletzlichkeit und Ungewissheit der Europäer bezüglich der Zukunft ihrer eigenen Verteidigungsinitiative. Trotz der Erklärung vom Januar 2002, sie sei „operativ“, hatte die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) in jeder Hinsicht ein schlechtes Jahr gehabt. Der einzige Mitgliedstaat, der seine Verteidigungsausgaben bedeutend erhöhte, war Frankreich;3 Deutschland dagegen rief mit seinen „Leistungen“ im Beschaffungssektor nur Enttäuschungen hervor. Während die französischen und britischen Führungspolitiker Jacques Chirac und Tony Blair sich zusammentaten, um eine belgische Initiative für eine wirklich gemeinsame europäische Verteidigungspolitik schon im Keim zu ersticken,4 bestand über ihre Länder allgemein die Auffassung, dass ihnen jede gemeinsame Vision für den Weg in die Zukunft fehle.

Am enttäuschendsten war , dass die anhaltenden griechisch-türkischen Spannungen weiter die Vereinbarungen über den Zugang der EU zu NATO-Einrichtungen blockierte, die entscheidend für den ursprünglichen Plan der EU-Initiative waren. Aus politischen wie auch aus praktischen Gründen machte es diese Haltung den EU- und NATO-Ländern unmöglich, die Übernahme des NATO-Einsatzes „Amber Fox“ in Mazedonien durch die EU als die erste richtige Probe aufs Exempel für ihre Einsatzfähigkeiten zu vereinbaren. Erst Mitte Dezember 2002, in Form einer Paketlösung auf dem Kopenhagener EU-Gipfel, konnte eine Formel gefunden werden, die sowohl für Griechenland als auch für die Türkei akzeptabel war. Bis dahin musste die NATO allerdings ihren eigenen Einsatz in Mazedonien bis Mitte 2003 verlängern.5

Eine Bilanz der Errungenschaften von NATO und EU auf diesem Gebiet ließ es objektiv unwahrscheinlich erscheinen, dass das Bündnis die Mühe auf sich nehmen würde, neue Initiativen zu erdenken, nur um die ESVP noch weiter zu schwächen. Doch in ihrer nationalen Politik hegten die Europäer sehr wohl den Verdacht, dass die Regierung von George W. Bush die nächste Gelegenheit beim Schopfe packen würde, um der gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und auch dem gemeinsamen europäischen Willen, von dem sie ja abhängig ist, ein für allemal den Garaus zu machen. Verteidigungsminister Rumsfeld war keinesfalls ein Bewunderer der Europäischen Union und erweckte nicht den Eindruck, als ob er sehr daran interessiert sei, in der NATO mit den Europäern unbedingt weiter zusammen arbeiten zu wollen.

Eine Sache, die die Europäer hinsichtlich seiner NRF-Initiative empörte, war in der Tat seine Unterstellung, dies und nur dies könne überhaupt das Überleben der NATO lohnen.6 Rumsfeld wurde auch in Verbindung gebracht mit der Idee kraftvoller, ja sogar präemptiver Angriffe gegen bedrohliche „Schurkenstaaten“ und mit der Doktrin, dass derjenige, der in solchen neuen militärischen Abenteuern „nicht auf unserer Seite ist, gegen uns ist“. Dieser Zusammenhang rief viel eher als irgend etwas in dem formellen NRF-Vorschlag selbst Ängste hervor, dass die Vereinigten Staaten gern unter ihren europäischen Verbündeten eine Auswahl treffen wollten. Dabei, so der Verdacht, wollten sie die besser Gerüsteten oder zu mehr Zusammenarbeit Bereiten in eine so gut wie dauerhafte Militärkoalition hinein nehmen, nicht nur für Ad-hoc-Einsätze (wie zuvor), sondern – was viel problematischer war – als eine privilegierte Gruppe innerhalb der NATO selbst. Die Verhärtung solcher Trennlinien wie derjenigen zwischen großen und kleinen, global und regional kompetenten, fügsameren und eher unabhängigeren Europäern würde vielleicht dem politischen Fundament der gemeinsamen ESVP offenkundigen Schaden zufügen oder sogar den Todesstoß versetzen.

Ende gut, alles gut?

So viel zu den Gründen für die ursprünglichen europäischen Besorgnisse. Aber wie hätten alle diese Befürchtungen innerhalb von zwei Monaten ausgeräumt werden können, so dass es zum einstimmigen Beschluss in Prag kam?

Die EU-Eingreiftruppe

Wenn man genauer hin schaut, war die NRF in der Tat weder eine direkte Alternative noch eine Rivalin zu den Streitkräften, die in den „Leitlinien“ der EU ins Auge gefasst worden waren. Diese waren im Dezember 1999 in Helsinki verabschiedet worden und sahen eine Gesamtzahl von 60000 rein europäischen Soldaten vor, die in der Lage sein sollten, innerhalb von 60 Tagen eingesetzt zu werden, und zwar ab Mitte 2003. Ihre Aufgaben sollten die gesamte Spannweite umfassen, von der Evakuierung von EU-Bürgern über traditionelle Friedenswahrung und -überwachung bis hin zu präventiver Stationierung oder der Trennung feindlicher Streitkräfte. Angesichts der Schwierigkeiten, politischen Konsens in der EU zu erzielen, wurde allgemein angenommen, dass die wahrscheinlichsten Einsätze unter der Fahne der Union von niedriger bis mittlerer Intensität mit klaren rechtlichen oder auch „moralischen“ Mandaten sein würden.7 Sie würden sehr wahrscheinlich durch den Einsatz von Polizei oder anderen zivilen Kräften sowie durch die Verwendung nichtmilitärischer „Zuckerbrote und Peitschen“ ergänzt werden.

Die NATO-Streitmacht

Die NRF dagegen würde etwa 20000 Soldaten umfassen, einschließlich Luft- und Seetransporte und -unterstützung und könnte innerhalb einer Woche eingesetzt werden. Sie wäre in der Lage, sich selbst für 30 Tage zu unterhalten, falls notwendig auch in feindlicher Umgebung (eingeschlossen nukleare, biologische oder chemische Kontamination). Sie würde amerikanische mit europäischen Elementen kombinieren und unter einem gemeinsamen NATO-Befehlsverfahren operieren. Die Aufgaben der NRF wären typischerweise hart und von kurzer Dauer, wie etwa die Durchführung einer Rettungsoperation oder die Erzwingung eines ersten Eintritts in eine Krisenregion und die Schaffung von Stützpunkten für einen länger dauernden, weniger intensiven Nachfolgeeinsatz.

Deshalb könnte man sich eine Rollenteilung zwischen den neuen NATO- und EU-Streitkräften vorstellen: die NRF könnte für Aufgaben verwendet werden, die politisch zu hart und zu riskant für die EU wären, oder die Vereinigten Staaten würden eine begrenzte Koalition in der Eröffnungsphase einer Intervention leiten , und europäisch befehligte Streitkräfte würden später folgen. (Mehrere Erfahrungen im wirklichen Leben haben die Plausibilität derartiger Szenarien unter Beweis gestellt, auch wenn es noch eine zusätzliche Auseinandersetzung darüber gibt, ob sie eine unerwünschte oder übertriebene „Rollenfestlegung“ für die Europäer bedeuten.)8

Einige eher politische Sorgen über die NRF wurden auch dadurch beseitigt, indem man sich die Einzelheiten anschaute. Rumsfeld selbst betonte, dass die Streitmacht nur dann eingesetzt würde, wenn jedes NATO-Land dem zustimme:9 alle darin enthaltenen europäischen Elemente würden nur mit Zustimmung der betroffenen Regierungen zur Verfügung gestellt. Die Streitmacht würde nicht nur britischen oder französischen Elitestreitkräften Raum bieten, sondern sei auch für „Nischenbeiträge“ von kleineren Ländern offen, einschließlich mitteleuropäischer Staaten. Was nun das Verständnis der NRF als der einzigen Nagelprobe auf die Relevanz der NATO anging, so wurde es bis zum Prager Gipfeltreffen immer klarer, dass dies eher Teil eines Pakets war, um die militärische Glaubwürdigkeit des Bündnisses neben den neuen politischen Verantwortlichkeiten der Erweiterung aufrecht zu erhalten. Genau so wichtig für diesen Plan war die Billigung einer weiteren radikalen Reform der NATO-Befehlsstrukturen, um die „Prager Verpflichtung für Potenziale (PCC)“,10 die spezifische Verpflichtungen der Verbündeten verlangte, um ihre eigenen und kollektiven Einrichtungen auf den Gebieten zu verbessern, die für eine wirksame Intervention am wichtigsten sind.

Bemerkenswert war, dass das PCC in mancher Hinsicht eine absichtliche Kopie11 des Vorgehens der EU zur Festlegung auf Verpflichtungen war, verglichen mit dem älteren NATO-Verfahren der vorhergehenden „Initiative zur Verteidigungsfähigkeit“ (DCI). Die Methode der Bereitstellung von Streitkräften für die NRF, besonders auch die „Nischenbeiträge“, erinnerten deutlich an das EU-Leitlinienziel. Die Art und Weise, wie das Bündnis in Prag dargestellt wurde, mit einer Reihe verschiedener neuer Aufgaben und politischen sowie militärischen Identitäten (die nicht alle notwendigerweise alle Mitglieder gleichermaßen einbeziehen), erinnerte an frühere Vorschläge europäischer Experten, dass die NATO zu einer „Mehrsäulenstruktur“ wie die EU werden sollte.12

Muss dies nun als ein Akt feindlicher Nachahmung gesehen werden? Es wäre natürlicher und auch ermutigender, das Vorhandensein der gemeinsamen ESVP als einen Katalysator für positive und ergänzende Veränderungen im Bündnis zu sehen, mit Ergebnissen, die letzten Endes für beide Organisationen und ihre Mitglieder nützlich sind. Sicherlich werden alle neuen Einrichtungen und Potenziale, die von europäischen Staaten als Ergebnis von Prag bereit gestellt werden, ihnen auch zur Verfügung stehen, um Beiträge bei EU-Einsätzen zu leisten (wie auch, um sie für nationale Zwecke einzusetzen).

Als die gemeinsame ESVP begann, wurde oft gesagt, dass nur der zusätzliche politische Hebel von EU-Verpflichtungen die nachlässigen Europäer dazu bringen könnte, ihre Verteidigung in Ordnung zu bringen. Da die EU-Seite der Schere kürzlich noch stumpf war, war es vielleicht ganz gut, dass die NATO von ihrer eigenen Seite her einen schärferen Druck gerade zu diesem Zeitpunkt ausüben sollte. So bedauerlich sie auch sind, die amerikanisch-europäischen Spannungen könnten den Anreiz bieten, den einzelne Länder brauchen, damit sie ansonsten unwillkommene Opfer leisten, weil sie sonst ihre letzten Hoffnungen verlieren, mit der letzten verbleibenden Supermacht reden und arbeiten zu können.

Die Ereignisse vom Herbst 2002 haben es erneut bekräftigt: Was die Befürworter einer militärischen Alternative der EU fürchten müssen, ist die Furcht selbst. Es ist tatsächlich bemerkenswert, dass die Idee einer gemeinsamen ESVP von den Blockaden und Enttäuschungen der letzten Jahre nicht schon längst ad acta gelegt wurde. Was sie am Leben erhält, ist nicht nur die negative Energie der Europäer, die angesichts einer Furcht erregenden amerikanische Regierung ganz nah zusammen rücken, sondern eine fundamentale positive Logik, die nicht einfach ausgehöhlt werden kann durch Veränderungen in der NATO. Europa braucht seine eigenen militärischen Optionen, damit es nicht immer dazu verdammt ist, seine eigenen Sicherheitsaufgaben unter einem amerikanischen Befehlshaber zu erledigen.

Europa muss seine spezifischen Fähigkeiten zur Krisenbewältigung in vollem Umfang entwickeln können, die vor allem anderen auf der menschlichen Qualität seiner Friedenswahrer und ihrer Fähigkeit beruhen, mit anderen zusammenzuarbeiten bei den schwierigen Aufgaben zur Eindämmung, Befriedung und beim Wiederaufbau. Die vorhandenen, wirklich multifunktionalen Instrumente der EU für die Bewältigung dieser Aufgaben müssen vervollständigt und ergänzt werden durch die Fähigkeit, Gewalt anzuwenden, sofern notwendig und angemessen. Solange die Union nicht bereit ist, eine vollständige Verteidigungsgemeinschaft zu werden, bieten die Formeln von St. Malo und von Helsinki den besten, wahrscheinlich den einzigen Weg, den Europa in Richtung dieser Ziele verfolgen kann. Die wirklichen Gefahren auf diesem Weg haben weder etwas mit der NATO zu tun noch mit den griechischen-türkischen Meinungsverschiedenheiten, die die Sache bisher durcheinander gebracht haben.13

Aufgaben der Europäer

Diese Gefahren erfordern von den Europäern, dass sie sich mit den unterschiedlichen Bedrohungseinschätzungen und Verteidigungsphilosophien untereinander auseinander setzen, besonders mit der unterschiedlichen Bereitschaft und Fähigkeit, außerhalb Europas zu handeln; mit den riesigen Unterschieden der menschlichen und technischen Qualität, nicht nur Quantität, zwischen ihren Streitkräften, und mit der Unzulänglichkeit der gegenwärtigen EU-Strukturen zum Zweck des Beginns, der Finanzierung und der Durchführung von politisch-militärischen Einsätzen.

Diese Schwächen in der Verteidigungspolitik treffen auch weitgehend auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zu. Die schwierigste hiermit zusammenhängende Frage lautet ebenfalls: wie können sich die stärksten Spieler in eine Stärke für Europa verwandeln, und wie kann man eine vereinte Führung als Nutzen, nicht als Bedrohung ansehen.

Die beste Vorgehensweise für die Europäer, mit Verteidigungsminister Rumsfeld und seinen möglichen Drohungen umzugehen, ist, diese europäischen Aufgaben so gut oder besser zu bewältigen als die NATO ihre eigene Tagesordnung auf dem Gipfeltreffen in Prag.

Anmerkungen

1  Auf dem Treffen der NATO-Verteidigungsminister am 24.9.2002 in Warschau.

2  Erklärung des Prager Gipfels vom 22.11.2002, unter: <http://www.nato.int/docu/other/de/2002/p02-127d.htm&gt;.

3  Es erhöhte die allgemeinen Mittel um 6,1%, während die Investitionsmittel im Haushaltsvorschlag für 2003 sogar um 11,2% erhöht wurden.

4  Die gemeinsame Antwort vom 26.7.2002 auf den Brief des belgischen Premierministers, Guy Verhofstadt, vom 22.7.2002.

5  Die Aussichten für eine Übernahme durch die EU werden jedoch bereits im Februar 2003 überprüft. In der Zwischenzeit wird die EU einen neuen Polizeieinsatz unter ihrem Befehl in Bosnien-Herzegowina vom 1.1.2003 an in Gang bringen.

6  Auf seiner Pressekonferenz sagte Rumsfeld am 24.9.2002, dass, falls die NATO die NRF billigen würde, sie dann ein relevantes Potenzial besäße (Außenministerium Washington, File 02092405).

7  Vgl. beispielsweise die Schlussfolgerungen in: Martin Ortega, Military intervention and the European Union, Chaillot Paper, Nr. 45, März 2001.

8  Ein weiterer praktischer Einwand lautet, dass europäische Streitkräfte in einem NRF-Einsatz „gebunden“ sein könnten in einem Moment, in dem ein Einsatz unter EU-Flagge notwendig würde. Doch dieses Problem war zumindest vom Brüsseler Gipfeltreffen im Jahr 1994 bekannt und kann nicht der NRF allein zum Vorwurf gemacht werden. In konkreten Fällen müssten die nationalen Regierungen beschließen, wo denn nun ihre Streitkräfte am dringendsten benötigt würden, und die recht kleine Größe und die kurze Einsatzdauer der NRF – zusammen mit der Wahrscheinlichkeit einer starken amerikanischen Beteiligung – würde das Problem begrenzen.

9  Pressekonferenz vom 24.September 2002, vgl. Anm. 6.

10Vgl. Absatz 4c der Gipfelerklärung (Anm. 2) und auch die Erklärung der NATO-Verteidigungsminister vom 6.6.2002. NATO Press Communiqué (2002)074, <http://www.nato.int/docu/other/de/2002/p02-072d.htm&gt;. Vgl. als Momentaufnahme der europäischen Schwächen den Artikel von Judy Dempsey in: The Financial Times (FT), 20.11.2002, S. 4.

11Die Ähnlichkeiten der Verpflichtungen unter PCC mit denen der EU werden auch festgestellt in: Edgar Buckley, Attainable targets, in: NATO Review, Herbst 2002, <http://www.nato.int/docu/review/2002/issue3/english/art2.html&gt;.

12Vgl. beispielsweise die Argumente für eine NATO mit vielen Aufgaben (und Russland als einer ihrer Pfeiler) in: Charles Grant, NATO’s New Role, in: FT, 8.8.2002.

13Zwei umfassende Analysen aus der jüngsten Zeit befassen sich mit dem politisch-konzeptionellen und dem Ressourcenproblem für die Gemeinsame ESVP; vgl. Anne Deighton, The European Security and Defence Policy, in: Journal of Common Market Studies (JCMS), Jg. 40, Nr. 4, S. 719–741, und Antonio Missiroli, Ploughshares into Swords? More Euros for European Defence, in: ebenda (erscheint demnächst).