Protektionismus durch die Hintertür?

„Regierungen sollten der Versuchung widerstehen, Handelsbarrieren zu errichten“, warnte WTO-Generalsekretär Pascal Lamy wiederholt im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise.1 Protektionismus kann dabei viele Formen annehmen: Neben Zöllen und diskriminierenden Standards bergen auch die Konjunkturpakete die Gefahr von Handels- und Wettbewerbsverzerrungen – wenngleich sie unabkömmlich sind, um Konsum und Investitionen zu stabilisieren und den angeschlagenen Wirtschaften wieder auf die Beine zu helfen. Auch der strauchelnde Welthandel, der laut OECD im Jahr 2009 wertmäßig um 13,2 Prozent schrumpfen wird,2 profitiert von den Hilfen: Die Stützung des Binnenkonsums durch Steuererleichterungen, direkte und indirekte Zuschüsse und Vergünstigungen fördert nicht nur die Nachfrage nach heimischen Produkten, sondern auch nach Importgütern. Zudem bieten die Konjunkturpakete oftmals Beteiligungsmöglichkeiten für ausländische Produzenten und können ihnen helfen, neue Märkte zu erschließen. Auch von einer Aufstockung der staatlichen Handelsfinanzierung profitiert der Welthandel, der nicht zuletzt aufgrund einer Finanzierungs- und Versicherungslücke für Exporte zurückgegangen ist.

Dennoch wirken Subventionen nicht immer positiv auf den Welthandel, sind sie doch mit ähnlichen Risiken verbunden wie Zölle: Sie laufen Gefahr, ausländische Unternehmen sowie Produkte zu diskriminieren und Vergeltungsschläge durch die Handelspartner zu provozieren. Sind die Hilfen nicht an spezifische Konditionen gebunden – oder werden diese von der Politik nicht eingefordert –, kann für Unternehmen der Anreiz sinken, notwendige Restrukturierungen durchzuführen. Auch dies hätte negative Auswirkungen auf die Handelsströme. Besonders alarmierend sind die Hilfen jedoch dann, wenn sie mit Appellen oder gar Konditionen zur Bevorzugung heimischer Produkte verbunden sind, mit denen Regierungen verhindern wollen, dass Steuergelder ins Ausland fließen und dort Konkurrenten der heimischen Produzenten zugute kommen.

Gerade die Entwicklungsländer kritisieren diesen Trend zunehmend, fürchten sie doch, im internationalen Subventionswettbewerb nicht mithalten zu können. Neben der EU steht vor allem die Subventionspraxis der USA im Mittelpunkt der internationalen Kritik. Doch auch innerhalb der EU nehmen die Spannungen zu: Die neuen EU-Mitglieder zeigen sich besorgt, dass die wohlhabenden westeuropäischen Staaten durch ihre Hilfs- und Konjunkturpakete Protektionismus durch die Hintertür betreiben.

Bewährungsprobe für den EU-Binnenmarkt

Die Mitgliedsstaaten der EU haben für das Jahr 2009 Konjunkturstimuli in Höhe von insgesamt 394 Milliarden Euro auf den Weg gebracht. Rund 115 Milliarden (gut 0,8 Prozent des EU-BIP) davon sind als Steuersenkungen und Ausgabenprogramme veranschlagt, der größere Anteil geht in die Bereitstellung zusätzlicher Kredite und Bürgschaften.3 Sicherlich wären im wirtschaftlich eng verflochtenen Europa aufgrund der unterschiedlichen Höhen und Schwerpunkte der nationalen Konjunkturpakete noch deutlich größere Verwerfungen zu erwarten, würde die EU-Kommission nicht als „Hüterin der Verträge“ die Vergabe von staatlichen Beihilfen im europäischen Binnenmarkt strikt überwachen. Sie erteilte beispielsweise dem Vorhaben des französischen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy eine Absage, als dieser zwei heimischen Automobilkonzernen nur dann öffentliche Hilfen gewähren wollte, wenn sie garantierten, keine Produktionsstandorte ins Ausland zu verlagern. Dennoch sind die strengen Wettbewerbsprinzipien der EU einem wachsenden Druck ausgesetzt.

So lockerte die Europäische Kommission auf Drängen einiger Länder Ende 2008 ihre Beihilferegeln und genehmigte den Mitgliedsstaaten bis Ende 2010, krisengebeutelten Unternehmen großzügiger als sonst unter die Arme zu greifen und zwar in Form von direkten staatlichen Zuschüssen, zinsgünstigen Darlehen und staatlichen Kreditgarantien. Bis Ende April 2009 nahmen zehn Länder in 24 Fällen die gelockerten Bedingungen in Anspruch.4 Auch Deutschland hat in seinem zweiten Konjunkturpaket 100 Milliarden Euro für die Schaffung eines Rettungsschirms für „unverschuldet in die Krise geratene Unternehmen“ aller Branchen veranschlagt. Die deutsche Monopolkommission stufte die wettbewerbspolitische Wirkung als bedenklich ein. Noch bedenklicher aber ist die Maßnahme Frankreichs, das einen strategischen Investitionsfonds errichtete, um durch staatliche Beteiligung Insolvenzen oder ausländische Übernahmen wichtiger Unternehmen abzuwenden.

Die unternehmensbezogenen Maßnahmen beziehen sich in erster Linie auf die Automobilindustrie: Schweden sicherte Saab und Volvo Kreditgarantien und subventionierte Darlehen in Höhe von 2,6 Milliarden Euro zu, Frankreich stellte für Renault und Peugeot-Citroen sechs Milliarden Euro bereit. Opel fordert von Deutschland (nach einem Übergangskredit) 3,3 Milliarden Euro, Fiat als möglicher Einsteiger kündigte gar fünf bis sieben Milliarden an. Darüber hinaus haben inzwischen gut ein Dutzend europäischer Staaten Abwrackprämien eingeführt: In Frankreich, Portugal und der Slowakei wird der Neukauf (bei gleichzeitiger Verschrottung) mit 1000 Euro belohnt, in Deutschland mit 2500 und in Italien sogar mit 3000 Euro.5 Aufgrund dieses Nachfrageimpulses lagen die Neuzulassungen auf dem deutschen Markt im April 2009 um 20 Prozent über dem Niveau des Vorjahres. Gut 40 Prozent aller neu zugelassenen Autos stammten aus dem Ausland – von der Abwrackprämie profitieren also keinesfalls nur deutsche Hersteller. Vor allem Mini- und Kleinwagen erfuhren einen Nachfrageimpuls: Sie konnten ihren Anteil an den Neuzulassungen nahezu verdoppeln – teilweise zu Lasten der Hersteller von Premium- und Mittelklassewagen.6

Wenn die Abwrackprämien auch keine protektionistischen Klauseln enthalten, haben einige Länder doch versucht, die Konditionen so zu formulieren, dass die heimische Industrie am meisten davon profitiert – beispielsweise Frankreich, Spanien und Italien.7 Zudem schaffen die national uneinheitlichen Ausgestaltungen der Prämie ungleiche Wettbewerbsbedingungen. Und nicht zuletzt lässt die Tatsache, dass die Produzenten von Kleinwagen erheblich stärker profitieren als die von größeren Fahrzeugen, Verwerfungen auf dem Automobilmarkt mit Folgen für den (internationalen) Auto- und Zuliefererhandel erwarten. Das wachsende Interesse an der Abwrackprämie deutet überdies auf eine Subventionsspirale hin: Um Wettbewerbsnachteile für die eigene Autoindustrie bzw. den heimischen Handel zu verhindern, ziehen immer mehr Länder nach.

Auswirkungen der amerikanischen Konjunkturmaßnahmen

Mit dem American Recovery and Reinvestment Act of 2008 (ARRA) haben die USA ein Konjunkturpaket in Höhe von 787 Milliarden Dollar aufgelegt (4,8 Prozent des BIP).8 287 Milliarden Dollar sind für Steuerrückerstattungen, 500 Milliarden Dollar für strukturelle Investitionen in den Bereichen Infrastruktur, Gesundheits- und Bildungswesen sowie Energieeffizienz eingeplant. Laut einer Prognose des Congressional Budget Office könnte das Paket noch in diesem Jahr einen zusätzlichen Wachstumsimpuls von bis zu 3,8 Prozent generieren. Angesichts der Tiefe der Rezession in den USA ist die Notwendigkeit des Stimulus nicht in Abrede zu stellen. Zudem profitieren auch ausländische Anbieter von den Maßnahmen, beispielsweise durch verbesserte Lieferchancen für Technologien im erneuerbaren Energiensektor (etwa 30 Milliarden Dollar sollen in erneuerbare Energien fließen). Gerade Deutschland als Produzent und Exporteur grüner Technologien könnte hiervon profitieren.

Und dennoch geben einzelne Aspekte der staatlichen Hilfsprogramme der USA Anlass zur Sorge. Protektionistische Tendenzen zeigen sich beispielsweise bei den Hilfen für die amerikanischen Automobilhersteller. Sowohl die Bush- als auch die Obama-Administration griffen dem strauchelnden Sektor mit Milliardenhilfen unter die Arme. Neben den Autoherstellern GM und Chrysler, die im Dezember 2008 17,4 Milliarden Dollar von der amerikanischen Bundesregierung als Bailout-Beihilfe erhielten, werden nun auch Zulieferer der US-Automobilindustrie unterstützt. Am 19. März billigte die White House Auto Industry Task Force ein Bürgschaftsvolumen in Höhe von fünf Milliarden Dollar für ein Rettungspaket, das Zulieferer in den USA vor einem Kollaps retten soll.9 Inzwischen liebäugeln auch die USA mit einer Abwrackprämie, womit die Obama-Administration nicht nur dem Automobilsektor einen Wachstumsimpuls verschaffen, sondern vor allem auch die Umstellung auf verbrauchsärmere Modelle fördern will.

Die Kosten des Programms werden auf zwei bis vier Milliarden Dollar geschätzt. Diskriminierend wäre diese Prämie nicht unbedingt, da (zumindest dem Großteil der zurzeit im Kongress diskutierten Gesetzesentwürfen zufolge) von ihr auch Produzenten im Ausland profitieren würden. Sollte das Gesetz hingegen unterschiedliche Prämien für heimische und ausländische Modelle vorsehen oder gar verlangen, dass die Automobile in den USA gebaut wurden, ist mit dämpfenden Effekten für die Exporte von Produktionsstandorten im Ausland zu rechnen. Allerdings könnten auch ohne solche Diskriminierungen – ähnlich wie in Europa – Wettbewerbs- und Handelsverzerrungen entstehen, nämlich dann, wenn die Amerikaner anders als in der Vergangenheit verstärkt Kleinwagen nachfragen oder die Prämie sich deutlich von denen im Ausland unterscheidet.

Umstritten ist auch die Buy-American-Klausel des Konjunkturpakets. Laut Absatz 1605 dürfen bei öffentlichen Vorhaben nur Eisen, Stahl und verarbeitete Erzeugnisse aus amerikanischer Produktion verwendet werden. Zwar enthält die Klausel den Zusatz, dass die internationalen handelspolitischen Verpflichtungen der USA nicht verletzt werden dürfen. Produkte aus Ländern, die das plurilaterale WTO-Abkommen zum öffentlichen Beschaffungswesen (GPA) unterzeichnet haben (zurzeit 27 Länder, u.a. die EU) sind somit ebenso ausgenommen wie Produkte aus Ländern, mit denen die USA ein bilaterales Handelsabkommen unterhalten (z.B. Kanada und Mexiko). Ausnahmen können zudem beantragt werden, wenn die Produkte nicht oder nicht in entsprechender Qualität im eigenen Land vorhanden sind und wenn die Verwendung heimischen Materials die Kosten um mehr als 25 Prozent erhöhen würde.

Betroffen sind von der Klausel somit vor allem Länder, die nicht Mitglied des GPA sind (in erster Linie Entwicklungsländer). Entsprechend drohte Brasilien bereits, die Buy-American-Klausel vor dem Streitschlichtungsgremium der WTO anzufechten. Allerdings könnten selbst Mitglieder des GPA die Auswirkungen der Klausel zu spüren bekommen. Denn das Abkommen bietet erheblichen Spielraum. Für die USA beispielsweise fallen Straßenbaumaßnahmen sowie Projekte des öffentlichen Nahverkehrs nicht unter das GPA (Annex 2, Note 5). Somit können diese Bereiche auch nicht im Kontext der Buy-American-Klausel vor dem Schiedsgericht der WTO angefochten werden. Zudem wird das Abkommen keinesfalls einheitlich auf die föderalen Strukturen (Bundesebene, Länderebene, lokale Ebene) seiner Mitgliedsstaaten angewendet. In den USA etwa gilt es nur für 37 der 50 Bundesstaaten, wobei wiederum jeder Staat den Anwendungsbereich unterschiedlich definiert hat. Ausnahmen gelten zum Beispiel für die Beschaffung von Fahrzeugen für den öffentlichen Nahverkehr (New York), Papier, Schiffe und Brennstoffe (Washington) und Rindfleisch (South Dakota).10

Weniger Subventionen, mehr Marktöffnung!

Die staatlichen Hilfsprogramme enthalten durch die Schaffung ungleicher Wettbewerbsbedingungen viel Potenzial für Handelsverzerrungen. Je weiter die Krise in die Realwirtschaft vordringt, umso größer wird die Neigung, die heimische Wirtschaft zu schützen oder auf ungerechte Weise zu bevorzugen. Um die Krise zu überwinden, sind aber eine Politik der offenen Märkte sowie die Beachtung fairer Spielregeln unabkömmlich. Denn nicht Protektionismus, sondern Freihandel ist die beste Medizin gegen den Abschwung. Die G-20-Länder sollten sich daher an das Schlussdokument des Londoner Gipfels erinnern. Hier heißt es: „Wir haben uns heute darauf verständigt, alles Notwendige zu tun, um den globalen Handel und Investitionen zu fördern und Protektionismus zu verhindern.“

Eine Möglichkeit, diesem Versprechen nachzukommen, wäre der Abschluss der im November 2001 gestarteten Doha-Runde der WTO – gewissermaßen ein globales Konjunkturpaket, das ganz ohne Handelsverzerrungen zu haben wäre. Sicherlich ist ein Abschluss der Runde, in deren Mittelpunkt die Abschaffung von Agrarsubventionen und der Marktzugang für Industriegüter stehen, alles andere als einfach. Er wäre jedoch ein wichtiges Signal für freien Handel und würde der WTO bescheinigen, dass sie auch in Krisenzeiten handlungsfähig ist. Denn eines ist sicher: In der Krise bedarf es mehr denn je starker und schlagkräftiger Institutionen und Regelwerke, um einen weiteren Subventionswettlauf zu verhindern.

Dr. STORMY-ANNIKA MILDNER ist wissenschaftliche Mitarbeiterin der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.

CHRISTINA LANGHORST ist Koordinatorin Internationale Wirtschaftspolitik in der Konrad Adenauer Stiftung in Berlin.

• 1Lamy Urges Governments to Rebuild Confidence and Fight Protectionism, WTO News, 23.2.2009, http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl115_e.htm.
• 2Vgl. OECD Wirtschaftsausblick, Zwischenausgabe März 2009, OECD, Paris.
• 3Vgl. David Saha und Jakob von Weizsäcker: Estimating the Size of the European Stimulus Packages for 2009. An Update, Brüsssel 2009, S. 2.
• 4Vgl. Europäische Kommission: Bericht der Kommission, Anzeiger für staatliche Beihilfen, Sonderausgabe „Staatliche Beihilfen in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise“, Brüssel, KOM (2009) 164, 8.4.2009.
• 5Vgl. GTAI: Chancen in der Krise nutzen: Konjunkturprogramme weltweit, http://www.gtai.de/DE/Content/Standardbeitrag/chancen-in-der-krise.html.
• 6Vgl. Kraftfahrt-Bundesamt, Fahrzeugzulassungen im April 2009, Pressemitteilung 12/2009.
• 7Vgl. EU car sector drives into protectionism row, EUbusiness.com, 20.2.2009, http://www.eubusiness.com/news-eu/1235146629.52/.
• 8Vgl. Internationaler Währungsfonds, http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/020109.pdf.
• 9Vgl. United States Treasury Department: Treasury Announces Auto Supplier Support Program Program Will Aid Critical Sector of American Economy, 19.3.2009, http://www.treasury.gov/press/releases/tg64.html.
• 10Vgl. Germany Trade and Invest: „Buy American“ auf dem Vormarsch, 11.03.2009, http://www.gtai.de/DE/Content/__SharedDocs/Links-Einzeldokumente-Datenb….