Pharmazie mit Nebenwirkungen

Europas Abhängigkeit und Chinas Stärke in der Produktion von Medikamenten sind kein Zufall, sondern das Ergebnis jahrzehntelanger strategischer Industriepolitik Pekings. Chinas Regierung war dabei nicht von Aggression, sondern eher von Sorge um die eigene Versorgungssicherheit getrieben. So zitierte die Nachrichtenagentur Xinhua beispielsweise Liu Lianchang, einen Abgeordneten des Nationalen Volkskongresses, 2016 mit den Worten: „Diese Situation der ‚Medikamentenabhängigkeit‘ ist sehr gefährlich. Wir dürfen uns nicht von multinationalen Pharmaunternehmen strangulieren lassen.“ Bereits 2011 wurde im 12. Fünfjahresplan die Pharmaindustrie als strategische Schlüsselindustrie identifiziert.

Mitte 2020 formulierte die Regierung im Rahmen der „Strategie der zwei Kreisläufe“ das Ziel, kritische Lieferketten unabhängiger von Auslandsmärkten zu machen. Diese Strategie – von Staatspräsident Xi Jinping persönlich initiiert – betont die Stärkung des Binnenmarkts und heimischer Produktionskapazitäten, um externe Schocks besser abzufedern. Im Rahmen des 14. Fünfjahresplans wurde auch ein Plan für die pharmazeutische Industrie vorgelegt. Demnach sollten die „Größen- und Systemvorteile der Arzneimittelherstellung“ weiter ausgebaut und bestehende „Lücken in Schlüsselbereichen“ geschlossen werden. 

Noch ist offen, ob nach Verabschiedung des 15. Fünfjahresplans im März 2026 erneut ein spezifischer Plan für die Pharmaindustrie erarbeitet werden wird.

Chinas industriepolitische Strategie stützt sich auf zwei Pfeiler: auf großzügige staatliche Förderung und Anreize sowie auf den Aufbau eines weitgehend abgeschotteten Binnenmarkts. Unsere konservative Auswertung börsennotierter Unternehmen zeigt, dass chinesische Pharmafirmen im Durchschnitt jährlich mit mehr als drei Millionen Euro für Produktionskapazitäten sowie Forschung und Entwicklung unterstützt werden; die tatsächliche Summe dürfte erheblich höher ausfallen. Ergänzt wurden diese Subventionen durch spezielle Förderprogramme wie das „Sonderprogramm zur Entwicklung bedeutender neuer Medikamente“, das zwischen 2008 und 2020 rund 2,8 Milliarden Euro mobilisierte. Steuerliche Vergünstigungen, darunter Rückerstattungen von bis zu 175 Prozent der Ausgaben für Forschung und Entwicklung, beschleunigten zusätzlich das Wachstum der Branche.

Einen weiteren zentralen Baustein bildeten Marktzugangsbeschränkungen. Das nationale Beschaffungssystem für Arzneimittel bevorzugt systematisch lokale Hersteller: In den ersten neun Ausschreibungsrunden entfielen 96 Prozent der erfolgreichen Angebote auf inländische Generika-Produzenten. Bis vor wenigen Jahren waren ausländische Pharmaunternehmen zudem verpflichtet, für eine lokale Produktion Joint Ventures mit chinesischen Partnern einzugehen. Peking sicherte damit nicht nur die Kontrolle über den heimischen Markt, sondern schuf für die eigenen Unternehmen ein geschütztes Umfeld, in dem sie zu global wettbewerbsfähigen Akteuren heranwachsen konnten.

Chinas Ambitionen gehen jedoch weit über die Generikaproduktion hinaus. Das Land strebt danach, in der hochinnovativen Pharmaforschung – insbesondere in der Biotechnologie und Biopharmazeutik – eine Führungsrolle zu übernehmen. Europa verfügt in diesen Bereichen zwar weiterhin über strukturelle Stärken, doch der Abstand schrumpft rasant. Seit 2013 stiegen die Patentanmeldungen in China um 440 Prozent, während sie in Deutschland im gleichen Zeitraum um 10 Prozent zurückgingen. Parallel wuchs das ­Volumen chinesischer Lizenzverkäufe für Medikamente von knapp 52 Milliarden US-Dollar im Jahr 2024 auf 157 Milliarden Dollar 2025. Fünf der zehn größten Lizenzgeschäfte 2025 involvierten bereits chinesische Unternehmen.

Setzt sich diese Dynamik fort, drohen Deutschland und Europa nicht nur bei den Generika, sondern auch bei den innovativen Arzneimitteln in eine wachsende Abhängigkeit von chinesischen Herstellern zu geraten. Chinas industriepolitisch orchestrierter Aufstieg – entstanden aus einer defensiven Logik – wandelt sich zunehmend zu einem strategischen Risiko für die europäische Gesundheits- und Versorgungssicherheit.

Wie auf Abhängigkeiten reagieren?

Anders als in anderen Handelssegmenten – Beispiele reichen von der Ausfuhr Seltener Erden und anderer kritischer Mineralien über Exportbeschränkungen bei Industriechemikalien bis hin zu Restriktionen bei der Lieferung von Chips für die Automobilbranche – hat China seine starke Stellung in der globalen Produktion von Generika bislang nicht ausgenutzt. Ein Grund könnte sein, dass die Reputationskosten für Exportbeschränkungen bei Pharmaka hoch wären.

Doch 2025 wurde mit Illumina erstmals ein Biotech-Unternehmen auf die chinesische Sanktionsliste gesetzt. Im Herbst gab es Berichte, dass Maschinen zur Herstellung von Medikamenten nicht mehr nach Indien geliefert ­wurden. ­Bereits 2020 erinnerten chinesische Staatsmedien die USA unverblümt daran, dass ein Großteil der dort benötigten Antibiotika und Fiebersenker aus China stammt, und warnten, dass die USA im Falle eines chinesischen Exportstopps „in die Hölle einer Coronavirus-Epidemie stürzen“ würden. Tatsächlich hat China während der Covid-19-Krise zeitweise Exporte medizinischer Güter streng kontrolliert. Der verbreitete Vorwurf, China habe bevorzugt an politisch kooperative Länder geliefert, ist jedoch zumindest zweifelhaft.

In Peking ist man sich des Erpressungspotenzials pharmazeutischer Lieferketten bewusst

In jedem Fall ist die „Maskendiplomatie“, die China während der Covid-19-Pandemie betrieb, ein Beispiel dafür, dass China nicht davor zurückschreckt, die Lieferung medizinischer Ausrüstung für eigene Propagandazwecke zu nutzen. Als erster großer Industriestandort, der nach dem Ausbruch der Pandemie seine Produktion wieder hochfuhr, konnte China ab dem Frühjahr 2020 enorme Mengen an Masken, Schutzkleidung und Beatmungsgeräten ins Ausland liefern. Offiziell wurden viele Sendungen als humanitäre Hilfe oder Freundschaftsgeste deklariert, selbst wenn es sich dabei um kommerzielle Käufe handelte.

Bislang gibt es wenige veröffentlichte Anhaltspunkte dafür, dass China plant, das Erpressungspotenzial pharmazeutischer Lieferketten systematisch in geopolitischen Konflikten zu instrumentalisieren. Doch in Peking ist man sich dieses Druckmittels bewusst; und angesichts der immensen Bedeutung der Versorgungssicherheit kann Europa es sich kaum leisten, dieses Risiko einzugehen.

Deutschland und Europa müssen daher handeln. Notwendig ist es erstens, bestehende Arzneimittelproduktionen in Europa zu halten; zweitens insbesondere den Import generischer Wirkstoffe zu diversifizieren, den Ausbau von Produktionskapazitäten außerhalb Chinas zu fördern und Kooperationen mit EU-Drittstaaten zu stärken; sowie drittens die eigene Innovationsfähigkeit auszubauen. Zwar kann Deutschland allein in diesen drei Handlungsfeldern keine großen Fortschritte erzielen. Doch ein entschiedenes Handeln der Bundesregierung ist unerlässlich, um die Risiken im Rahmen der Europäischen Union zu reduzieren.

Um bestehende Arzneimittelproduktionen in Europa zu halten, hat die EU bereits den Critical Medicines Act zur Stärkung der europäischen Produktionskapazitäten und zur Diversifizierung globaler Lieferketten vorgelegt. Dieser Vorschlag geht zwar in die richtige Richtung, bleibt jedoch vage, wie genau der Ausbau der Produktionskapazitäten vorangetrieben werden soll. Investitionszuschüsse für den reinen Aus- und Aufbau von Produktionsanlagen allein sind unzureichend. Ebenso braucht es Maßnahmen, die einen Absatzmarkt schaffen, auf dem Generikahersteller in Europa trotz höherer Produktions- und Arbeitskosten gegenüber asiatischen Konkurrenten bestehen können. Zudem kann eine stärkere Kohärenz regulatorischer Bestimmungen etwa im Umweltrecht helfen, Wettbewerbsnachteile abzubauen.

Während die Neuansiedlung generischer Produktionen unter den gegebenen Bedingungen kaum zu realisieren ist, muss die Stärkung von Europas Pharmaproduktion damit beginnen, die Abwanderung bestehender Kapazitäten zu verhindern. In der politischen Diskussion ist diese Einsicht nicht zu erkennen. Jüngstes Beispiel ist das lange ohne politisches Echo beschlossene Produktionsende des Wirkstoffs Metamizol in Frankfurt-Höchst, des nach Ibuprofen zweithäufigsten verschriebenen Schmerzmittels.

Konsens ist, dass eine Diversifizierung der Beschaffungsquellen für Wirkstoffe und Vorprodukte notwendig ist. Jeder EU-Mitgliedstaat allein ist dafür zu klein. Nur gemeinsame Anstrengungen, etwa durch Investitionspartnerschaften mit Drittstaaten im Rahmen der EU-Infrastrukturinitiative Global Gateway oder durch die Schaffung gesicherter Absatzmärkte in Europa, können Skaleneffekte erzielen, die wirksam werden. Doch die Notwendigkeit europäischen Handelns entlässt Deutschland nicht aus der Pflicht: In vielen Fällen kann Deutschland im „Team Europe“ koordiniert mit der EU und den anderen Mitgliedstaaten vorangehen.

Innovationsfähigkeit stärken

Auch zur Stärkung der eigenen Innovationsfähigkeit sollte Deutschland entschlossen europäische Ansätze unterstützen. So hat die Wirtschaftssicherheitsstrategie der EU die besondere Bedeutung der Biotechnologie erkannt. Um die dabei identifizierten Risiken abzufedern, geht es nicht darum, die Forschungskooperation mit China einzustellen. Doch Europa sollte Forschungs- und Datenaustausch mit China in diesem kritischen Sektor einheitlich regulieren. Um gegenüber China und den USA noch größere Skaleneffekte zu erzielen, hat die Europäische Kommission zudem vorgeschlagen, im Rahmen der G7 sogenannte „Wirtschaftssicherheitsstandards“ einzu­führen. Ziel ist es, über vergleichbare Standards gemeinsame G7-Märkte in einzelnen kritischen Segmenten zu schaffen.

Dieses Vorgehen muss mit einer klaren und erfolgversprechenden Strategie zur Stärkung der eigenen Innovationsfähigkeit verknüpft sein – wobei es eine europäische Innovationsstrategie grundsätzlich und unabhängig von dieser Entscheidung braucht.