Pekings Botschaft

Ein wesentlicher Unterschied zwischen dem Engagement Chinas und dem der westlichen Mächte in Afrika liegt in der Bedeutung der Entwicklungshilfe für die jeweiligen Beziehungen.
Die westliche Entwicklungshilfe ist untrennbar mit der kolonialen Vergangenheit des Kontinents verbunden. Ihre heutigen Strukturen entstanden aus Finanzströmen an ehemalige Kolonien, die Teil imperialer Kontrollsysteme waren. Entwicklungshilfe prägte die postkolonialen Beziehungen, indem sie die strukturellen Ungleichheiten zwischen „entwickelten“ und „Entwicklungsländern“ fortschrieb. Dabei entstand eine komplexe Architektur aus formalisierten Hilfsmechanismen und einer großen Gruppe von Karrieretechnokraten, die den Erhalt dieses Geflechts sicherte. Auf diese Weise wurde die Entwicklungshilfe zu einem nahezu dauerhaften Bestandteil der afrikanisch-westlichen Beziehungen.

Doch dieses System weist strukturelle Schwächen auf, die erneut deutlich wurden, als der US-Anteil an der westlichen Entwicklungshilfe abrupt wegfiel. Der US-Hilfsstopp zeigte, dass afrikanische Regierungen ihre Budgets um westliche Hilfe herum aufgebaut hatten.

Die US-Auslandshilfe setzt sich aus Militär- und Entwicklungshilfe zusammen; zum Beginn der zweiten Trump-Administration machte die Entwicklungshilfe 72 Prozent des Gesamtvolumens aus. Auch wenn die Vergabe von nichtkonzessionären und kommerziellen Krediten über staatliche Institutionen zur Investitionsförderung in den vergangenen zehn Jahren zugenommen hat, entfällt auf die konventionelle US-Hilfe in Form von Zuschüssen und zinsgünstigen Darlehen immer noch ein Anteil von 80 Prozent der Gesamtmittel. 

Um zu verstehen, wie sich die chinesische von der amerikanischen Entwicklungshilfe unterscheidet, ist es wichtig, sie von anderen Formen chinesischer Finanzierung für den Globalen Süden abzugrenzen. Das US-Forschungszentrum AidData schätzt, dass China zwischen 2000 und 2021 rund 1,5 Billionen US-Dollar für Entwicklungsprojekte im Ausland ausgegeben hat. Etwa 85 Prozent flossen in Form von projektgebundenen Krediten, darunter sowohl teilweise vergünstigte Darlehen öffentlicher chinesischer Banken als auch kommerzielle Kredite und Exportkredite. 

Kurzum: Im Vergleich zu westlichen Ländern leistet China deutlich weniger traditionelle Entwicklungshilfe. Die chinesische Behörde für internationale Entwicklungszusammenarbeit (CIDCA) wurde erst 2018 gegründet – viele Jahre nach dem sprunghaften Anstieg chinesischer Investitionen in Afrika. Bis heute ist sie kleiner und politisch weniger einflussreich als die Ministerien, die die Beziehungen zwischen Afrika und China prägen.

Vieles spricht dafür, dass China die US-Entwicklungshilfe in Afrika nicht eins zu eins ersetzen wird

Dies spiegelt den Gesamtkontext wider: China ist weder eine ehemalige Kolonialmacht, noch zählt es – trotz seiner Stellung als zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt – zu den „entwickelten“ Ländern. Obwohl China derzeit vom Empfänger zum Geber von Auslandshilfe wird, bestehen im eigenen Land weiterhin große regionale Entwicklungsunterschiede. Zudem gehört China gemessen am Bruttoinlandsprodukt pro Kopf nach wie vor zu den Ländern mit mittlerem Einkommen.

Durch seine rasante Entwicklung hat China die weit verbreitete Armut im Land überwunden – eine Erfahrung, die jedoch noch nicht lange zurückliegt. Das macht China einerseits zu einem einzigartigen und unkonventionellen Partner für Afrika. Andererseits gibt es im Land auch innenpolitische Widerstände gegen eine zu großzügige konventionelle Entwicklungshilfe. Die dominierende Projektfinanzierung wird daher als Win-win-Lösung betrachtet: China fördert Projekte, die die Entwicklung in Afrika vorantreiben, gleichzeitig aber auch Pekings globale Allianzen stärken und chinesischen Unternehmen Profite und Arbeitsplätze sichern.

Da Chinas Beziehungen zu Afrika nicht durch Kolonialismus und Sklaverei belastet sind, kann Peking seine Entwicklungshilfe und sein breiteres kommerzielles Engagement als Süd-Süd-Kooperation darstellen, also als wirtschaftliche Zu­sammenarbeit zwischen Ländern des Globalen Südens. Chinas konventionelle Hilfe konzentriert sich vor allem auf Projekte in den Feldern Aus- und Weiterbildung, Gesundheit und Landwirtschaft. Obwohl diese Beiträge zahlenmäßig deutlich geringer ausfallen als die bisherige US-Hilfe oder die noch laufende Unterstützung anderer OECD-Staaten, stärken sie Chinas Image als alternativer Entwicklungspartner und festigen Pekings Einfluss auf die Gestaltung internationaler Normen.

Die strukturellen Unterschiede zwischen beiden Entwicklungshilfesystemen deuten darauf hin, dass China die US-Hilfe in Afrika vermutlich nicht ersetzen wird. Zum einen ist es unwahrscheinlich, dass China in Bereichen wie der reproduktiven Gesundheit künftig in dem gleichen Umfang finanzielle Mittel bereitstellt wie USAID in der Vergangenheit. Zum anderen vermeidet China aufgrund politischer Bedenken bestimmte traditionelle Bereiche der Entwicklungshilfe, wie die Demokratieförderung und bestimmte Formen der Unterstützung für die Zivilgesellschaft.

Chinas Finanzierungsansatz

Es ist also wichtig, zwischen chinesischer Entwicklungshilfe und den zahlreichen anderen Finanzströmen aus China nach Afrika zu unterscheiden. Erst durch diese Unterscheidung wird deutlich, dass sich das chinesische Engagement auf dem Kontinent häufig in Bereichen abspielt, die der Westen in seinen Aktivitäten vernach­lässigt hat. Tatsächlich fiel der rasante Anstieg der chinesischen Projektfinanzierung in Afrika ab 2008 mit zwei größeren Trends zusammen.

Erstens ging die traditionelle bilaterale Kreditvergabe durch westliche Staaten im Zuge der globalen Finanzkrise rapide und dauerhaft zurück. Diese Lücke wurde durch zwei andere, westlich geprägte Finanzierungsformen gefüllt: marktgerechte Kredite privater Investoren sowie stark vergünstigte Darlehen multilateraler Institutionen wie der Weltbank.

Zwar boten multilaterale Gläubiger afrikanischen Ländern grundsätzlich vorteilhafte Konditionen, doch der Zugang zu diesen Mitteln war oft begrenzt. Neben den langwierigen Verfahren der Weltbank trug auch ihre zunehmende Ausrichtung auf Gesundheit, Bildung und soziale Entwicklung statt auf Infrastrukturprojekte dazu bei – ein zweiter Trend, der den Boom chinesischer Projektfinanzierungen in Afrika begünstigte. ­Zusätzlich lockten die im Vergleich zu privaten Kreditgebern aus dem Westen relativ niedrigen, halbkonzessionären Zinssätze, die chinesische Staatsbanken anboten. Diese Entwicklungen ermöglichten es China, in ein weitgehend unerschlossenes Feld der Infrastrukturversorgung auf dem Kontinent vorzudringen.

Chinesische Modernisierungskonzepte stellen sich bewusst gegen westliche Entwicklungsorthodoxien und betonen immer wieder deren koloniale Wurzeln

Im Gegensatz zu westlichen Finanzierungen war die chinesische Kreditvergabe stärker nachfrageorientiert und seltener an Bedingungen geknüpft. Gewiss: Schätzten die Regierungen der Empfängerländer die wirtschaftlichen Ergebnisse eines Entwicklungsprojekts falsch ein, führte dies in einigen Fällen zu einer erheblichen Schuldenlast. Gleichzeitig bot Chinas Ansatz den afrikanischen Regierungen aber auch eine seltene Gelegenheit, Infrastrukturentscheidungen eigenständig und auf Basis ihrer nationalen Entwicklungspläne zu treffen – eine Flexibilität, die das in den 2000er Jahren entstandene westliche System der Entwicklungshilfe und kommerziellen Finanzierung nicht zuließ.

Chinas Finanzierungsansatz ist insofern zukunftsorientierter als der Großteil der konventionellen westlichen Entwicklungshilfe, die sich historisch auf anhaltende, strukturelle Probleme wie schwache Bildungs- und Gesundheitssysteme konzentrierte. Im Gegensatz dazu haben chinesische Kredite es afrikanischen Ländern ermöglicht, ihre Infrastrukturlücken zu schließen – sei es in Bezug auf Datennetze, Häfen, Straßen oder Schienen – und so ihre wirtschaftliche Entwicklung ­voranzutreiben. 

Aufgrund dieser unterschiedlichen Ansätze plädieren manche Wissenschaftler, die sich mit den afrikanisch-chinesischen Beziehungen befassen, für eine trilaterale Zusammenarbeit zwischen China, westlichen Gebern und afrikanischen Ländern. Dabei sollte ­Chinas Kompetenz bei der Bereitstellung der harten Infrastruktur mit der westlichen Unterstützung für die „weiche“ Infrastruktur in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Recht und anderen Systemen verzahnt werden. Allerdings läuft dieser Ansatz angesichts des schnellen Rückgangs der westlichen Hilfen derzeit ins Leere. 

Xis Versprechen

Der Wegfall der US-Hilfe stürzt nicht nur die afrikanischen Gesundheits- und Bildungssysteme in die Krise – er belastet auch die politischen Beziehungen. In dieser Situation wird China wohl kaum versuchen, den westlichen Ansatz in der Entwicklungspolitik zu kopieren, sondern vielmehr seine eigene Botschaft an den Kontinent in den Vordergrund stellen. Diese Botschaft betont alternative Modernisierungspfade, die vom Globalen Süden selbst entwickelt werden, und sie ist ausdrücklich als eine Ablehnung der westlichen, auf Kolonialismus beruhenden Modernisierungspolitik zu verstehen.

Peking stützt sich dabei auf seine globale Führungsrolle in Schlüsseltechnologien, die den Fortschritt im 21. Jahrhundert prägen – von grüner Energie über alternative Kraftstoffe bis hin zur Telekommunikation der nächsten Generation. Zudem reflektiert die Botschaft Chinas historische Entwicklung, die ohne die von den Bretton-Woods-Institutionen verordneten Schocktherapien wie rasche Liberalisierungen und Währungsabwertungen auskam. 

Chinesische Modernisierungskonzepte stellen sich bewusst gegen westliche Entwicklungsorthodoxien und betonen immer wieder deren koloniale Wurzeln. Deutlich wurde diese Haltung etwa in der Rede des chinesischen Präsidenten Xi ­Jinping auf dem Forum für chinesisch-­afrikanische Zusammenarbeit im September 2024 in Peking: „Modernisierung ist ein unveräußerliches Recht aller Länder. Doch der westliche Ansatz hat den Entwicklungsländern immenses Leid zugefügt. Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs haben die Länder der Dritten Welt, vertreten durch China und die Länder Afrikas, nacheinander ihre Unabhängigkeit und Entwicklung erlangt und sind bestrebt, die historischen Ungerechtigkeiten des Modernisierungsprozesses zu beseitigen.“

Chancen trotz US-Hilfsstopps?

Ausdruck dieser Botschaft ist vor allem die Neue Seidenstraße-Initiative, mit der China verstärkt auch auf Zukunftsthemen wie die Bereitstellung grüner Energie und die Zusammenarbeit in der Raumfahrt setzt. Es ist wahrscheinlich, dass das Ende von USAID den politischen Spielraum für afrikanisches Engagement im Rahmen der Neuen Seidenstraße vergrößern wird. Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit in vielen afrikanischen Gesellschaften dürfte besonders der zukunftsorientierte Charakter von Kooperationen in Bereichen wie grüner Energie die öffentliche Unterstützung für mehr Zusammenarbeit mit China fördern. 

Der Erfolg dieser Zusammenarbeit wird maßgeblich davon abhängen, ob die afrikanischen Regierungen chinesische Vertrags- und Finanzierungsmodelle proaktiv nutzen, um konkrete wirtschaftliche Fortschritte zu erzielen. Dazu gehört beispielsweise, dass sie aus den aktuellen Zollkonflikten Profit schlagen. Während chinesische Solarprodukte und Elektrofahrzeuge auf den reichen Märkten auf immer höhere Zollschranken stoßen, nimmt der Export dieser Technologien in den Globalen Süden zu. Einige Entwicklungsländer mit mittlerem Einkommen, wie zum Beispiel Brasilien, haben eigene Zölle auf diese Produkte erhoben, teils um die heimische Industrie zu schützen, teils um chinesische Unternehmen an­zulocken. 

Für einkommensschwache Länder ohne solche heimischen Industrien bietet die aktuelle Situation jedoch eine relativ kostengünstige Möglichkeit, die grüne Elektrifizierung voranzutreiben und sich aus bestehenden Abhängigkeiten zu befreien. So hat beispielsweise ­Äthiopien ein Einfuhrverbot für Fahrzeuge mit Verbrennungsmotoren erlassen und den raschen Anstieg der Importe erschwinglicher chinesischer Elektrofahrzeuge genutzt, um die Subventionen für fossile Kraftstoffe zu senken.

Dieser Ansatz wird sicherlich nicht in allen afrikanischen Ländern gleichsam erfolgreich sein. Doch wenn Afrika das Zeitfenster für niedrigere Preise nutzt, das sich durch die Überproduktion in China sowie durch künstlich hohe Preise und politische Hürden im Globalen Norden geöffnet hat, kann es seine Ziele in den Bereichen Elektrifizierung, Telekommunikation und Mobilität vorantreiben. Der schwindende politische Einfluss der Vereinigten Staaten nach dem Rückzug von USAID wird das chinesische Engagement noch verstärken. Es bleibt jedoch unklar, wie sehr solche Modernisierungsinitiativen von den plötzlichen Kürzungen der strukturellen Hilfe in den Bereichen Bildung und Gesundheit beeinträchtigt werden.

Gemeinsam die Zukunft verhandeln

Was die aktuellen Dynamiken für Afrikas Zukunft bedeuten, hängt letztlich von der Fähigkeit der afrikanischen Regierungen ab, die neuen Chancen einerseits mit realistischen nationalen und regionalen Entwicklungsplänen zu verknüpfen und sie andererseits insbesondere zur Förderung der wirtschaftlichen Integration Afrikas im Rahmen der kontinentalen Freihandelszone einzusetzen. 

Nur durch gemeinsam geführte Verhandlungen, die eine stärkere ­Integration des Kontinents erfordern, kann Afrika seine Stellung als Akteur zweiter Klasse im globalen System überwinden und mit allen großen Mächten, einschließlich den Vereinigten Staaten und China, auf Augenhöhe agieren.    

Aus dem Englischen von Bettina Vestring