29. Februar 2008

Liaison dangereuse

Bienvenue: Eine Rückkehr Frankreichs in die Bündnisstrukturen wäre gut für alle

Paris sendet Signale, dass es nach mehr als vier Jahrzehnten Abwesenheit wieder als Vollmitglied in die integrierten NATO-Strukturen zurückkehren will. Der Verhandlungsprozess wird nicht einfach werden. Aber es muss ein multilateraler Prozess sein, nicht nur ein bilateraler; und Verbündete wie Deutschland sollten Frankreich dabei den Rücken stärken.

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Im Februar 1996 – kurz nachdem Frankreich seine 30-jährige Abwesenheit von den Treffen der alliierten Verteidigungsminister und dem Militärkomitee der NATO beendet hatte – erläuterte Präsident Jacques Chirac dem US-Kongress, dass Frankreich bereit sei, „seinen vollen Anteil ... an der NATO-Anpassung zu übernehmen, einschließlich der militärischen Seite, solange die europäische Identität voll gewahrt bleibt“. Doch gegen Ende des Jahres stockten die internen Verhandlungen, weil Chirac darauf bestand, dass das NATO-Südkommando aus amerikanischer in europäische (vermutlich französische) Hände wechseln sollte. Gespräche über eine größere französische Rolle brachen 1997 zusammen, und die Verwirrung mündete in eine Dekade transatlantischer und innereuropäischer Streitereien über NATO- und EU-Verantwortlichkeiten in Verteidigungsfragen. Deutschland, ein Hauptpartner sowohl für Frankreich als auch für die USA, fand sich in der ungemütlichen Position des Vermittlers zwischen zwei streitenden Freunden wieder.

Schnellvorlauf zum November 2007: In seiner Rede vor dem US-Kongress appellierte Präsident Nicolas Sarkozy an die USA, „Vertrauen in Europa“ zu haben. „Die NATO kann nicht überall sein“, konstatierte er, und „Pragmatismus“, nicht „Ideologie“ verlange, dass „die Europäer sich die Mittel geben, einen größeren Anteil an ihrer Verteidigung selbst zu übernehmen“. Der französische Präsident fuhr fort: „Gleichzeitig ... will ich meine Bindung zur NATO bestätigen ... ich möchte, dass Frankreich, ein Gründungsmitglied der Allianz und einer ihrer führenden Geldgeber, seine Rolle bei den Bemühungen, die Instrumente und Aktionsmöglichkeiten (der Allianz) zu erneuern, voll ausfüllt und dass sich in diesem Kontext (Frankreichs) Beziehungen zur Allianz weiterentwickeln, parallel zur Entwicklung und Verstärkung der europäischen Verteidigung ... Die EU und die Allianz müssen Hand in Hand marschieren.“

Sarkozys Worte wurden von den versammelten Senatoren, Abgeordneten, Regierungsbeamten und Militärs mit warmem Beifall bedacht. Aber einige Monate nach seinem Besuch bleibt die Frage: Werden Frankreich und seine Alliierten es schaffen, die Enttäuschungen und gegenseitigen Anschuldigungen zu vermeiden, die der Erfahrung von 1996/97 folgten?

Die handelnden Personen sollten vielleicht das Buch „Getting to Yes“ lesen, eine klassische Studie über Verhandlungsmethoden.Roger Fisher und William Ury: Getting to Yes, New York 1981. Die Autoren beschreiben darin die Fallen des „positional bargaining“, wo jede Seite der anderen im Wesentlichen mitteilt, was sie will, und dann feilscht, um einen akzeptablen Kompromiss zu erreichen. Risiko dabei: Die Egos – von Individuen wie von Regierungen – fixieren sich meist darauf, ihre Positionen zu verteidigen, anstatt die eigentlichen Bedenken der Parteien zu thematisieren; nach und nach beschädigen die Argumente die Beziehungen, und die Situation verschlimmert sich, wenn mehrere Parteien involviert sind. Es wäre besser, so raten die Autoren, eine ernsthafte Kommunikation zu betonen und nicht „für die Zuschauerränge“ zu verhandeln, sich auf Interessen, nicht nur auf Positionen, zu konzentrieren und „Optionen für gemeinsamen Nutzen“ zu schaffen.

Wie könnte dieser Ansatz auf Frankreich und die NATO angewandt werden? Erstens muss die französische Regierung das mangelnde öffentliche Verständnis für Frankreichs Engagement in der NATO angehen. Früher haben Regierungsvertreter gezögert, das zu tun, weil sie Angst vor innenpolitischem Druck hatten, solche Verpflichtungen zu verringern. Daraus ergibt sich ein Paradox: Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) erfreut sich im französischen politischen Diskurs großer Zustimmung, obwohl die französischen NATO-Aufwendungen – gemessen an Truppen, die an Operationen beteiligt sind, militärischer Repräsentanz und finanziellen Zuwendungen – Frankreichs Anstrengungen für die ESVP bei weitem übertreffen. Zum Beispiel:

  • Im Februar 2008 stellte Frankreich rund 2000 Soldaten für den NATO-Einsatz im Kosovo und 1500 Militärkräfte für den NATO-ISAF-Einsatz in Afghanistan. Gleichzeitig nahmen 150 französische Soldaten an der EU-Operation Althea in Bosnien teil, welche die NATO-Stabilisierungskräfte (einschließlich eines wesentlich größeren französischen Kontingents) im Dezember 2004 abgelöst hatte. Rund 2100 französische Soldaten sind kürzlich der EU-Einsatztruppe Tschad und Zentralafrikanische Republik (EUFOR Tschad/ZAR) zugesagt worden, deren UN-Mandat ein Jahr gilt, aber andere wesentliche französische Militäreinsätze unter EU-Führung – etwa im Kongo 2003 und 2006 – dauerten jeweils nur ein paar Monate.
  • Frankreich ist der fünftgrößte Geldgeber der NATO; 2006 zahlte es rund 156 Millionen Euro für die zivilen, militärischen und Operationsbudgets. Dagegen betrug das gesamte EU-Budget für ihre Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik im Jahr 2007 nur rund 200 Millionen Euro.
  • Was das Personal angeht, besteht die derzeitige militärische Repräsentanz der Franzosen aus 90 Verbindungsoffizieren, 110 Offizieren in den zwei Strategischen Kommandozentralen, SHAPE und Allied Command Transformation, sowie 90 weiteren Militärs, die über die verschiedenen Bereiche verteilt sind. Natürlich liegt diese französische Präsenz nur bei rund zehn Prozent der deutschen und britischen, seiner großen europäischen Partner. Aber im Vergleich dazu besteht die gesamte EU-Militärführung und die Europäische Verteidigungsagentur nur aus 300 Personen.

Selbst vor Sarkozys Washington-Besuch gab es hoffnungsvolle Signale für eine Änderung der französischen Haltung. Zum Beispiel beschrieb der Bericht Nr. 405 von drei französischen Senatoren im Juli 2006 ungewöhnlich ausführlich Frankreichs Rolle in der NATO und trug, wenn auch vorsichtig, Argumente für die verstärkte Beteiligung innerhalb der Strukturen vor. Im Oktober sagte der hochrangige General Henri Bentegeat in Le Figaro (14.10.2007), dass die „Normalisierung“ der Beziehungen zur NATO die „Entwicklung der europäischen Verteidigung erleichtern wird“. Und das lang erwartete Weißbuch der Regierung zur Verteidigung und nationalen Sicherheit, das in diesem Frühjahr fertig werden soll, bietet eine weitere Gelegenheit, das „Buhmann“-Image der NATO in gewissen Kreisen des französischen Polit-Establishments zu korrigieren. Eine besser informierte französische Öffentlichkeit wird die Logik stärkerer Integration und größeren Einflusses in der NATO eher akzeptieren und den „Nullsummenspiel“-Ansatz einiger Europhiler ablehnen.

Das wird jedoch nicht einfach werden. Vor Sarkozys Besuch in Washington warnte der Kommentator Yves Boyer in Le Monde (24.9.2007), dass „Reintegration“ für Frankreich einem Gang nach Canossa gleichkäme. Und der frühere sozialistische Außenminister Hubert Védrine äußerte in einem Bericht vom 4.9.2007, wenn Frankreich ein „normaler“ Bündnispartner wäre, würden viele Länder das als „Wiedereinordnung unter die USA“ ansehen, was zu einer Marginalisierung von Frankreichs internationalem Gewicht führen würde.

Nun ist es schwer, sich vorzustellen, dass die Taliban oder Al-Qaida, die in Afghanistan von französischen Kampfbombern oder Spezialkräften attackiert wurden, der Abwesenheit Frankreichs vom NATO Defense Planning Comitee irgendeine Bedeutung beimessen; oder dass Russland oder der Iran ernsthaft wichtig finden, ob Frankreich wieder in der Nuclear Planning Group mitarbeitet. Dennoch scheinen nur wenige französische Kommentatoren bereit, die Vorstellung aufzugeben, dass der „Spezialstatus“ ihres Landes in der NATO enorm wichtig ist für Länder, die sich der amerikanischen „Hegemonie“ widersetzen wollen. Der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses der Nationalversammlung Axel Poniatowski, Mitglied der Partei Sarkozys, erklärte Ende November 2007 nach der Rückkehr des Präsidenten aus Washington: „Für Frankreich ist es besser, seinen jetzigen Status in der NATO beizubehalten, der gut funktioniert und die Handlungsfreiheit unseres Landes nicht beeinträchtigt.“

Um die Fallen des „positional bargaining“ zu vermeiden, muss Frankreich gewissen Versuchungen widerstehen. In einem Interview mit der New York Times (24.9.2007) verband Sarkozy seine Überlegung der „Reintegration“ mit dem Wunsch, für französische Repräsentanten einen Platz „auf höchster Ebene“ der NATO-Entscheidungsprozesse zu schaffen. Aber die Taktik, jetzt eine Liste von angestrebten NATO-Positionen vorzulegen – Kommandoposten hier, Führungsverantwortung dort – die das Resultat von internen französischen Überlegungen sind, wird die Alliierten wohl eher vor den Kopf stoßen als überzeugen. Nach Generals- und Admiralsposten zu gieren (die derzeit von anderen Verbündeten, darunter Deutschland, besetzt sind) ist nicht das einzige potenzielle Problem. Viele von Frankreichs europäischen Partnern – und die USA und Kanada ebenfalls – werden wissen wollen, wie Frankreich das „big picture“ sieht, also wie sich Frankreichs verstärkte Teilnahme auf die gesamte NATO-Strategie, Reformen, Fähigkeiten und operative Effizienz auswirken wird, ganz zu schweigen von den immer noch schwierigen Beziehungen der NATO zur EU.

Ebenso wäre es klug von Paris, seine „Normalisierung“ mit der NATO nicht auf explizite Zugeständnisse oder Gegenleistungen Washingtons aufzubauen. Dieses muss ein multilateraler Prozess sein, kein bilateraler. Natürlich spielen die USA oft eine Vorreiterrolle in der NATO, aber die Argumente für eine stärkere Beteiligung Frankreichs haben ebenso viel damit zu tun, Frankreichs Interoperabilität und Glaubwürdigkeit mit Deutschland, Großbritannien und anderen Bündnispartnern zu verbessern, als nur damit – wie einige französische Offizielle etwas selbstgerecht verkünden – die „amerikanische Dominanz“ in der Allianz zu verringern.

Die Bündnispartner können diesen Prozess allerdings in mehrfacher Hinsicht unterstützen. Washingtons Position ist natürlich besonders wichtig. Für viele Europäer stellte sich nach den in den Jahren 2001 bis 2004 gehörten amerikanischen Äußerungen – zum Beispiel dem Mantra, dass „die Mission die Koalition bestimmt“, und den kaum kaschierten Spitzen gegen die ESVP – schon die Frage nach der Natur und Ernsthaftigkeit der amerikanischen Bindung an die NATO. Aber trotz der jüngsten Spannungen zwischen Washington und einigen europäischen Hauptstädten über das Engagement beim ISAF-Einsatz steht der amerikanische Wunsch, die Allianz zu stärken und im NATO-Rahmen zu arbeiten, nicht länger in Frage. Auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Februar 2008 stellte sich der amerikanische Verteidigungsminister Robert Gates dezidiert hinter die Aussagen des NATO-Generalsekretärs und des französischen Verteidigungsministers, die für eine pragmatische Rollenverteilung und eine „komplementäre“ Beziehung von NATO und EU plädierten. Mit Blick auf die französischen (und auch europäischen) Empfindlichkeiten könnten die Amerikaner ihre „Partnerschaft“ – und nicht ihre „Führerschaft“ – in der NATO durchaus noch stärker betonen. Allerdings können die USA keine europäischen Kapazitäten aufbauen; das müssen die Europäer schon selbst tun. Aber Washington kann dabei helfen, indem es zum Beispiel veraltete Restriktionen bei der transatlantischen Kooperation auf dem Rüstungssektor aufhebt, die vielen Bündnispartnern Kopfzerbrechen bereiten, nicht nur den Franzosen, und indem es multilaterale Lösungen für die Entwicklung von Kapazitäten unterstützt.

Frankreichs zukünftige Stellung in der Allianz wird nicht einfach von einem bilateralen Deal mit den USA abhängen. Andere Mitglieder (vor allem diejenigen, die wie Deutschland Mitglied in NATO und EU sind) können durch öffentliche Äußerungen Sarkozy beispringen und ihm den Rücken gegen internen politischen Widerstand stärken. Bei der Münchner Sicherheitskonferenz Anfang Februar machte Verteidigungsminister Franz Josef Jung die Haltung Berlins unmissverständlich klar: „Wir wollen die volle Integration Frankreichs in die militärischen Strukturen der Allianz, und das schließt den Verteidigungsplanungsprozess mit ein. Dies stärkt den europäischen Pfeiler und festigt die Partnerschaft Nordamerikas mit Europa.“

Die Chance dieser erhofften Annäherung besteht darin, dass die Allianz angesichts enormer und immer noch zunehmender Herausforderungen – von Afghanistan über das Kosovo bis zum internationalen Terrorismus und den Proliferationsrisiken riskanter Waffentechnologien – einfach arbeitsfähiger wird. Man sollte diesen Prozess nicht nur als die Beilegung historischer Streitereien seit De Gaulles Entscheidung vom März 1966, Frankreich aus den integrierten militärischen Strukturen der NATO zurückzuziehen, ansehen.

Ist das eine „Mission impossible“? Um Descartes etwas zu paraphrasieren: „Es reicht nicht, die richtigen Gedanken zu haben; die Hauptsache ist, sie richtig anzuwenden.“

LEO MICHEL, geb. 1947, ist Senior Research Fellow am Institute for National Strategic Studies, National Defense University, Washington, DC. Der Autor gibt hier seine persönliche Meinung wieder.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 3, März 2008, S. 33 - 37

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