Ist die G-8 noch zeitgemäß?

In den letzten zehn Jahren zeichneten sich die Schwellenländer („emerging market economies“ – EME) durch weitaus höhere Wachstumsraten aus als die der G-7/8-Länder. Fünf Schwellenländer gehören heute zu den zehn größten Volkswirtschaften der Welt. China ist nach den USA, Europa und Japan die viertgrößte Volkswirtschaft. Große internationale Finanzkrisen, die die Stabilität der Weltwirtschaft bedroht haben, hatten ihren Ursprung in Argentinien, Korea, Indonesien, Mexiko, Russland und in der Türkei. Die Schuld an dem in den letzten Monaten entstandenen Ungleichgewicht in den globalen Wechselkursen wird teilweise einer unterbewerteten chinesischen Währung zugerechnet. Der Fehlschlag des WTO-Ministertreffens in Cancún im September 20031 lässt sich vor allem auf den Widerstand der Verhandlungsführer von Entwicklungsländern zurückführen, die sich weigerten, gegenüber den von ihnen als unzumutbar empfundenen Positionen der Industrieländer nachzugeben. Darüber hinaus ist die jüngste, aber stetige Erhöhung der Weltenergie- und Rohstoffpreise zum Teil auf den Boom der chinesischen und indischen Wirtschaft zurückzuführen.

Mit Blick auf die Zukunft wird erwartet, dass die Weltbevölkerung um die Hälfte, also von 6 auf 9 Milliarden Menschen, steigen wird, wobei sich der gesamte Anstieg auf die Dritte Welt konzentrieren wird. Die Zahl der Menschen, die in Industrieländern leben, wird bei etwa einer Milliarde bleiben. Da wahrscheinlich die höheren Wirtschaftswachstumsraten in den Entwicklungsländern anhalten werden, wird sich die wirtschaftliche Balance zwischen „Nord“ und „Süd“ oder „Ost“ und „West“ weiterhin von den transatlantischen Industrienationen, die den traditionellen Kern der G-7/8 ausmachen, weg verlagern.

Es ist damit zu rechnen, dass das Wirtschaftsvolumen Chinas bis 2015 etwa auf die Größe der EU-Volkswirtschaften anwachsen und nur etwa 15% unter dem der USA liegen wird. Das Wirtschaftsvolumen Indiens wird etwa die Größe des Volumens Japans haben.2 Zwei Energielieferanten – Russland und Saudi-Arabien – werden größtenteils die Angebotsseite der Weltenergiebilanz bestimmen, während der schnell wachsende Energiebedarf von Schwellenländern in zunehmende Maße Druck auf die Nachfrageseite ausüben und ein wichtiger Faktor bei der Bestimmung der langfristigen ökologischen Herausforderungen für die Welt sein wird. Die Hauptquellen des globalen Wohlstands und die potenziellen Hauptbedrohungen für die Stabilität der Weltwirtschaft, ob für ihr Gesamtwachstum, für den Handel, für Finanz- oder Energiemärkte oder für die Umwelt, liegen mit hoher Wahrscheinlichkeit außerhalb der Länder der jetzigen G-7/8.3

Unbestritten ist, dass die Wirtschaftsbeziehungen zwischen den G-7/8-Ländern noch immer den größten Teil des Welthandels und der Kapitalströme ausmachen und dass es immer noch wichtig ist, die transatlantischen und transpazifischen Beziehungen zu pflegen.4 Doch entgegen gelegentlichen Unkenrufen von Politikern und Experten über bevorstehende transatlantische Handelskriege kann diese Bedrohung als eher gering betrachtet werden.5 Die meisten der zu lösenden Probleme sind technischer Natur und beziehen sich darauf, wie Länder ihren Innen- und Außenhandel, ihre Finanzinstitutionen und ihre Unternehmensführung gesetzlich regeln. Diese Probleme müssen oft bilateral verhandelt werden – mit steigender Tendenz zwischen den USA und der EU – oder in spezialisierten Foren, wie z.B. die Basel-II-Abkommen bei der Bank für internationalen Zahlungsausgleich oder die Diskussionen zur Bekämpfung der Geldwäsche bei der „Financial Action Task Force on Money Laundering” (FATF). Verhandlungen über diese Themen können im Allgemeinen nicht effektiv durch die G-7/8 unterstützt werden, obwohl sie gelegentlich von Spitzenpolitikern aus dieser Gruppe vorangetrieben werden, wie es im Fall der Bekämpfung von Geldwäsche war, in dem gemeinsame amerikanisch-französische Anstrengungen den Anstoß zum verstärkten internationalem Engagement gegeben haben.

Abgesehen von Fragen der Relevanz ist die G-7/8 auch wegen ihrer Effektivität in die Kritik geraten. Die so genannte Schatten-G-8, eine informelle Gruppe von angesehenen ehemaligen Führungspersölichkeiten und Finanzexperten, geleitet von C. Fred Bergsten und Thierry de Montbrial, ist im Jahr 2003 zum Schluss gekommen, dass „die Effektivität der G-5/7/8 seit ihrer Gründung stark abgenommen hat.“6 Da die Mitglieder der Gruppe aufgehört haben, die Erfordernisse ihrer eigenen Wirtschaftspolitik zu überprüfen und stattdessen angefangen haben, Anderen außerhalb ihrer Gruppe ihre Fehler vorzuhalten, hat die Gruppe ihre Effektivität und Legitimität verloren. Nach Meinung von Bergsten und Caio Koch-Weser „mangelt es den G-7/8-Gipfeln an Substanz, und sie sind zu politischen statt wirtschaftlichen Tagungen geworden.“7

G-2 statt G-8?

Alles in allem weist die G-7/8, was ihre Funktion als Diskussionsforum für globale Wirtschaftsfragen und für die Gestaltung der Wirtschaftsbeziehungen zwischen den wichtigsten Industrienationen betrifft, große Schwächen auf. Bergsten und Koch-Weser haben jüngst vorgeschlagen, dass „die Europäische Union und die Vereinigten Staaten einen informellen, aber weit reichenden ‚G-2-Lenkungsausschuss‘ einrichten, um die eigenen Wirtschaftsbeziehungen zu intensivieren und zu optimieren sowie um für Führungsstärke für die Weltwirtschaft zu sorgen.“8 Dies ist ein sinnvoller Vorschlag, um die Beratungs- und Entscheidungsprozesse zu vereinfachen und damit zur Verbesserung der transatlantischen Beziehungen beizutragen. Viele der Themen, die Bergsten und Koch-Weser auf die Agenda setzen wollen, sind in der Tat von herausragender Bedeutung.9 Wenn man diese Idee jedoch weiter verfolgen will, müssen einige Fragen betrachtet werden:

a)Wie würde die G-2 sich von den halbjährlichen EU-US-Gipfeln der Staats- und Regierungschefs der Vergangenheit unterscheiden? Wie würden sie die Schwäche dieser Gipfel wie auch jener der G-7/8 vermeiden?

b)Auf welche Weise würden die existierenden Instrumente des transatlantischen Dialogs mit seinen vielen formellen und informellen konsultativen Prozessen mit der G-2 verbunden werden?

c)Wie würde sich Europa auf eine wirklich gemeinsame Politik einigen? Bisher hat die Europäische Kommission bei vielen Punkten auf der Tagesordnung keine einheitliche Politik.

d)Auf welche Art könnte man gewährleisten, dass die G-2-Gipfel sich nicht vornehmlich auf Streitigkeiten und Konflikte konzentrieren, sondern eher auf die konstruktiven Maßnahmen, die nötig sind, um die verbliebenen Handelsbarrieren abzubauen; eher auf das Finden von Lösungen für schwierige innenpolitische Reformen, die beide Seiten machen müssen, und für drängende globale Wirtschaftsfragen?

e)Wie würde sich die G-2 bei der Ausübung ihrer Führungsrolle in Bezug auf den Rest der Welt verhalten?

Die letzte dieser Fragen ist besonders wichtig. Wie bereits erklärt, ist eine Hauptschwäche der G-7/8 die, dass ihr nicht die schnell wachsenden Schwellenländer angehören. Der Vorschlag zur Schaffung der G-2 könnte sehr wohl so verstanden werden, dass die Exklusivität statt der Inklusivität erhöht wird. In Anerkennung der Schwächen der G-7/8 und der rasant zunehmenden Multipolarität, Integration und interkulturellen Vielfalt der Weltwirtschaft haben die Autoren dieses Beitrags kürzlich vorgeschlagen, man solle die G-7/8 durch eine gestärkte und auf die Ebene der Staatsoberhäupter gehobene G-20 ersetzen.10

Ablösung der G-8 durch die G-20

Die G-20 wurden im Jahre 1999 auf Initiative der G-7-Finanzminister gegründet und zuerst vom deutschen Finanzminister Hans Eichel eingeladen, als ein Forum für Diskussionen über Wirtschaft zwischen den Finanzministern und Zentralbankpräsidenten der wichtigsten Volkswirtschaften der Welt. Sie besteht aus zehn Industrieländern (den G-7-Ländern plus Australien, Russland und dem EU-Präsidenten) und zehn Schwellenländern (Argentinien, Brasilien, China, Indien, Indonesien, Korea, Mexiko, Saudi-Arabien, Südafrika und der Türkei). Im Gegensatz zu den G-7/8 stellt die G-20 eine vielfältige Gruppe von Nationen dar, mit vier asiatischen Ländern, drei islamischen Ländern, drei lateinamerikanischen Ländern und einem führenden Land aus Afrika. Die G-20 hat schon bewiesen, dass sie eine wichtige Rolle in internationalen Verhandlungen spielen kann, so etwa bei den Folgeverhandlungen nach den gescheiterten Verhandlungen von Cancún. Das Anheben der G-20-Treffen auf die Ebene von jährlichen Treffen der Staats- und Regierungschefs wäre der nächste logische Schritt in der Evolution der globalen Wirtschaftslenkung. In der Tat würde dies auf den jüngsten Bemühungen aufbauen, die G-8-Treffen inklusiver zu machen, als man zu manchen G-8-Treffen die Chefs der wichtigsten internationalen Institutionen und Staatsoberhäupter bestimmter Entwicklungsländer eingeladen hat.

Der Schwerpunkt des neuen G-20-Forums wäre die globale Wirtschaftslenkung, breit angelegt, um Handel, Finanzen, Gesundheit, Bildung, menschliche Sicherheit, Armutsbekämpfung und Konfliktbewältigung einzubeziehen, und würde somit über den Funktionsbereich der Finanzminister hinausgehen. Diese Gipfel würden auch den persönlichen Austausch zwischen den Staats- und Regierungschefs ermöglichen, würden aber auf die Beschlussfassung ausgerichtet sein anstatt auf den bloßen Austausch von Meinungen und Höflichkeitsfloskeln, wie es oft bei der G-7/8 der Fall ist. Die G-20 würde Richtlinien für die Auswahl der verschiedenen internationalen Organisationen aufstellen, die sich mit diesen Fragen beschäftigen, Verbindungen zwischen den Problemen und Institutionen herstellen, Koordinierung und Arbeitsteilung schaffen, Zukunftsvisionen und strategische Richtungen erarbeiten und bei der Schlichtung von Konflikten helfen (wie z.B. beim Handel, die zum Scheitern der WTO-Konferenz in Cancún geführt haben).

G-20-Treffen auf der Ministerebene könnten weiterhin zwei Mal im Jahr stattfinden, und Minister mit anderen Zuständigkeitsbereichen könnten hinzu kommen, je nachdem welche Probleme zu diesem Zeitpunkt anstehen. Auf diesen halbjährlichen Treffen auf Ministerebene könnte die Agenda der jährlichen G-20-Treffen der Staats- und Regierungschefs ausarbeitet werden. Diese Sequenz würde aufbauen auf die seit 1999 gesammelten Erfahrungen und Erfolge der G-20 und würde für neue Energie, eine repräsentativere Struktur und eine größere Legitimität der „Global Economic Governance“ auf höchster politischer Ebene sorgen.

Allerdings müssten einige spezifische Fragen über die Organisation der neuen G-20 beantwortet werden, so z.B. die Frage, wie der Wechsel der Präsidentschaft stattfinden würde oder ob man ein permanentes Sekretariat aufstellen sollte. Nicht auszuschließen ist, dass durch die Verlagerung der jährlichen G-7/8-Gipfeln zu den Treffen der G-20-Staats- und Regierungschefs Schwierigkeiten und Nachteile entstehen. Natürlich könnte auch die Größe der G-20 Diskussion und Beschlussfassung behindern. Breitere Konsultationen und eine gründliche, substanzielle Vorbereitung können jedoch viel dazu beitragen, derartige Probleme zu entschärfen. G-20-Arbeitsgruppen auf unterministerieller Ebene zu bestimmten Themen haben sich schon als effektive Foren zur Durcharbeitung von politischen Alternativen und Vorbereitung von Sachverhalten für die G-20-Finanzminister erwiesen. Die EU hat gezeigt, wie 15 (und seit Mai 2004 sogar 25) Regierungen und Staatsoberhäupter Fortschritte erzielen können, wenn eine konkrete Tagesordnung und gute Vorbereitung gegeben sind.

Ein großer Vorteil unseres Vorschlags im Vergleich zu vielen anderen mit dem Ziel, die Balance der internationalen wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Nord und Süd zu verbessern, ist, dass er keine beschwerlichen, komplizierten und umstrittenen Änderungen in den Satzungen von internationalen Institutionen voraussetzt, nicht zur bestehenden Fülle an internationalen Foren und Organisationen beiträgt, sondern auf eine existierende Struktur – die G-20 – aufbaut, während er gleichzeitig eine andere – die G-7/8 –, die immer weniger repräsentativ und dazu ineffizient geworden ist, abschafft. Mit einer gestärkten G-20 würden die Mitglieder aus Entwicklungsländern – und dadurch indirekt Entwicklungsländer im Allgemeinen – eine echte Stimme und ein Gefühl der Einbeziehung in die globale Entscheidungsfindung bekommen anstatt der rein symbolischen Vertretung, die vielen missfällt. Für die G-7/8-Länder sollte der scheinbare Verlust der Exklusivität durch die gesteigerte Relevanz und Wirksamkeit ihrer Bemühungen zur Bewältigung großer globaler und nationaler Probleme weit mehr als nur ausgeglichen werden. Im Jahr 2004 hat Deutschland den Vorsitz der G-20 inne. Das wäre für die deutsche Führung eine ausgezeichnete Gelegenheit, ihre Fähigkeit für globale Führungskraft und ihre Verpflichtung auf weltweite Inklusivität unter Beweis zu stelle, indem sie auf eine Aufwertung der G-20 hinarbeitet.

Anmerkungen

1 Siehe dazu auch den Beitrag von Claudia Decker und Stormy Mildner, Wo war der Wille in Cancún? Der Fehlschlag der WTO-Ministerkonferenz, in : Internationale Politik, 10/2003, S. 57–60.

2 Nach Schätzungen des Bruttosozialprodukts bei Kaufkraftparität. Vgl. US Central Intelligence Agency, „Global Trends 2015: A Dialogue about the Future with Nongovernment Experts“, National Intelligence Council 2000-02, Dezember 2000.

3 Der diesjährige G-8-Gipfel auf Sea Island spiegelte genau dieses Problem wider: Keine der dort erörterten prizipiellen Fragen – Reform im Nahen und Mittleren Osten, Massenvernichtungswaffen,Terrorismus, die Sicherheitsratsresolution zu Irak – sind Fragen, die nur die G-8 betreffen. Insbesondere hat es nicht überrascht, dass die von den USA angeführte Initiative für einen Erweiterten Nahen Osten im Vorfeld des Treffens vo Sea Island auf eine vorhersehbar schlechte Reaktion bei vielen politischen Führern des Mittleren Ostens stieß.

4 Für eine tiefer gehende Analyse der langfristigen Bedeutung der transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen siehe Joseph P. Quinlan, Drifting Apart or Growing Together? The Primacy of the Transatlantic Economy, Center for Transatlantic Relations, Washington, DC, 2003.

5 Vgl. Linn, Trends and Prospects of Transatlantic Economic Relations – The Glue that Cements a Fraying Partnership? (Text verfasst für den Trans-Atlantic Editors’ Roundtable, New York), Frühjahr 2004, über: <http//:www.brookings.edu>.

6 „Restoring G-8 Leadership of the World Economy: Recommendations for the Evian Summit from the Shadow G-8“, Juni 2003 <http://www.iie.com/publications/papers/g8-2003.pdf>.

7 Vgl. C. Fred Bergsten und Caio Koch-Weser, The G-2: A New Conceptual Basis and Operating Modality for Transatlantic Relations, in: Werner Weidenfeld et al., From Alliance to Coalitions: The Future of Transatlantic Relations, Gütersloh 2004, S. 248.

8 Vgl. ebenda.

9 Bergsten und Koch-Weser fassen zehn Themengebiete ins Auge, die von den G-2 behandelt werden könnten: Handel, Wettbewerbspolitik, aufsichtsrechtliche Politik unter anderem Unternehmensführung, makroökonomische Politik, internationale Währungspolitik, internationale Finanzmärkte, Energie, Umwelt, Migration und globale Armut. Vgl. ebenda, S.241.

10 Bradford und Linn, Global Economic Governance at a Crossroads: Replacing the G-7 with the G-20, in: Policy Brief, Nr. 131, Washington, DC, April 2004.