01. Januar 2010

Historische Staffelübergabe in Europa

EU: Spanien übernimmt von Schweden

Schweden hat es besonders zu spüren bekommen: Das alte System des nationalen EU-Vorsitzes hat sich in weiten Teilen überholt, immer mehr bestimmen aktuelle Themen die Tagesordnung. Was bedeutet dies für den spanischen Ratsvorsitz? Für Madrid wird es mit dem Lissabon-Vertrag schwer werden, eigene Akzente zu setzen.

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Bilanz ohne Glanz

Man hat nicht viel von ihr mitbekommen, der schwedischen Ratspräsidentschaft, und das lag nun ganz und gar nicht an dem sehr aktiven schwedischen Außenminister Carl Bildt, der ein europapolitischer Tausendsassa ist. Doch die Schweden hatten es schwer, ihre eigene Dynamik und ihre eigenen Themen zu entfalten, die da lauteten: Relaunch der Erweiterungsdiskussion mit Blick auf die Balkan-Staaten und die Türkei, starker Fokus auf die Östliche Partnerschaft der EU und die Baltische Kooperation sowie das Stockholmer Protokoll zur Innen- und Justizpolitik, das den einheitlichen Rechtsraum konsolidieren soll. Die Bewältigung der Finanzkrise und die Herausforderung der Klimakonferenz in Kopenhagen im Dezember 2009 rangierten ebenfalls oben auf der Prioritätenliste.

Die offizielle schwedische Agenda wurde jedoch überlagert, wenn nicht gar zerrieben von den High-Policy-Themen und der Symbolik der vergangenen Monate: zunächst von dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Lissabonner Vertrag, dann dem zweiten irischen Referendum sowie dem Personalien-Raten mit Blick auf die neu zu besetzenden Positionen des Präsidenten des Europäischen Rates und des Hohen Vertreters der EU für die Außen- und Sicherheitspolitik.

Hinzu kam der Wirbel um das deutsch-französische Tandem, das seine Freundschaft anlässlich der Feierstunde von 20 Jahre Mauerfall mit einem Doppelbesuch (Nicolas Sarkozy am 9. November in Berlin und Angela Merkel am 11. November in Paris) kraftvoll in Szene gesetzt und Spekulationen über einen deutsch-französischen Minister genährt hat. Und schließlich, als sei eine Krönung noch notwendig, durfte Frau Merkel sich auf Einladung der Sprecherin des US-Repräsentantenhauses Nancy Pelosi in einer historischen Rede zu den deutsch-amerikanischen Beziehungen an die beiden Kammern des amerikanischen Kongresses wenden. Ausgerechnet an dem Tag, an dem in Washington auch der EU-USA-Gipfel stattfand, der schon unter normalen Umständen nie mit großer Aufmerksamkeit bedacht wird. Diesmal ging er vollends im Medienwirbel um Merkel unter und endete sogar ohne gemeinsames Mittagessen.

Eher hinter den Kulissen versandete eine schwedische Bosnien-Initiative, mit der man das Land aus der zunehmenden politischen Verwahrlosung herausholen und wieder stabilisieren wollte. Da das europäische Engagement auf dem Balkan insgesamt nicht überzeugend ist (was vor allem an Deutschland liegt), konnte hier unter schwedischer Ratspräsidentschaft auch keine Kehrtwende erreicht werden. Weder der EU-Russland-Gipfel noch die gemeinsame Positionierung zur europäischen Nachbarschaftspolitik im Vorfeld der ukrainischen Wahlen waren Themen, mit denen Carl Bildt oder die Schweden hätten punkten können – und auch der vielbeschwore Klimagipfel wurde nicht zu der Erfolgsstory, zu der die Europäische Union ihn gerne gemacht hätte. Dies liegt eher nicht an der EU, sondern an den USA, wo Präsident Barack Obama den Kongress noch von der Notwendigkeit eines bindenden Abkommens überzeugen muss.

Alles in allem ist es eine dürftige und von historischen Ereignissen überschattete Bilanz. Dies ist aber kein Vorwurf an die Schweden. Es drückt im institutionellen Klein-Klein nur das aus, was derzeit ohnehin geschieht: dass sich nämlich die nationalen Ratspräsidentschaften zu großen Teilen einfach überholt haben. Sie werden mitgerissen von der weltpolitischen Tagesordnung, die auf europäischer Ebene einfach einer anderen Steuerung bedarf. Und die ist ja nun auch da: Seit dem 1. Dezember 2009 gelten die Spielregeln des Vertrags von Lissabon, die es der EU hoffentlich erlauben werden, auf der außenpolitischen Bühne mit geeinter Stimme zu sprechen und der außenpolitischen Agenda der Union mehr Kontinuität und Volumen zu geben.

Insofern ist es vielleicht die größte Schwäche der schwedischen Ratspräsidentschaft, dass sich das Personalgerangel trotz intensiver Bemühungen von Ministerpräsident Fredrik Reinfeldt zu einem Trauerspiel, um nicht zu sagen zu einer Groteske entwickelt hat: In dem Moment, in dem Europa endlich den langersehnten Vertrag von Lissabon bekommt, um seine Institutionen und seine gemeinsame Stimme zu kräftigen, in dem die Welt auf den ersten europäischen Präsidenten schaut, entscheidet sich die EU für zwei „No Names“: den belgischen Ministerpräsidenten Herman von Rompuy und die EU-Handelskommissarin Catherine Ashton.

Nun sollte man die Kompetenzen dieser beiden Personen, ihre Ämter erfolgreich wahrzunehmen, nicht voreilig negativ beurteilen. Vielleicht wird hinter verschlossenen Türen gute Arbeit geleistet und vielleicht ist die Zeit für große europäische Symbolik einfach noch nicht reif. Doch mit Blick auf die Medien und eine breitere Öffentlichkeit hat Europa seine Sternstunde verpasst. An Schweden lag das alles ja aber nicht. Ohne große Vision von Europa eben keine großen Kandidaten.

Weniger nationale Sichtbarkeit

Die Spanier werden sich als erste auf den Lissabonner Vertrag einstellen müssen, und mehrheitlich gehen sie noch davon aus, dass der spanische Glanz die nächste Präsidentschaft kennzeichnen wird. Vielleicht aber auch nicht – oder weniger als erhofft. Und vielleicht wird auch das Agendasetting weniger von Spanien bestimmt als derzeit noch gedacht. Denn genau das ist die Funktion des Vertrags von Lissabon. Die nationalen Ratspräsidentschaften bleiben bestehen und werden in der Troika (letzte, laufende, nächste Präsidentschaft) immer noch die technische EU-Agenda bestimmen und vor allem den Fachräten vorstehen.

Aber – und das könnte auch zum Problem der neuen Struktur werden – wird unter den Regeln des Lissabonner Vertrags die jeweilige nationale Präsidentschaft insgesamt weniger sichtbar. Der neue Präsident des Europäischen Rates vertritt die Union nach außen. Herman von Rompuy hat nicht viele, eher repräsentative Kompetenzen; er vertritt die EU offiziell auf höchster Ebene und sitzt dem EU-Rat vor. Gleichzeitig wird die europäische „Außenministerin“, Catherine Ashton, die außenpolitische Agenda der EU bestimmen und koordinieren. Damit wird aber auch jeder nationalen Ratspräsidentschaft Sichtbarkeit und eigene Gestaltungskompetenz genommen; die Spanier werden dies in den kommenden Monaten zu spüren bekommen.

Jenseits des mangelnden Bekanntheitsgrads der beiden neuen EU-Vertreter vollzieht sich hinter den Kulissen in Brüssel eine agile und forsche Umsetzung von Lissabon mit Blick auf den zukünftigen Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD). Er entfaltet bereits jetzt eine Eigen-dynamik und wird sicherlich ab Januar 2010 eine nicht nur administrative Größe sein, mit der man im europäischen Geschäft rechnen muss. Trotz aller Schwierigkeiten beim Aufbau dieses Dienstes, die jetzt zutage treten – Budgetrecht, Verantwortung, Personalstruktur, Ressortzuschnitt – stehen viele, die lange auf diese Einrichtung gewartet haben, in den Startlöchern, um aus dem EAD ein schlagkräftiges Instrument einer modernen EU-Außenpolitik zu machen. Dies ist ein Prozess, der nur unwesentlich von Spanien beeinflusst wird.

Ein Grund mehr für Spanien, nach anderen Themen zu suchen, die für die EU von Bedeutung sind: Klimaschutz, Migration oder der europäische Rechtsraum. Danach aber sieht es derzeit nicht aus. Die transatlantischen Beziehungen sollen mit Blick auf den nächsten EU-USA-Gipfel zum Schwerpunkt der spanischen Ratspräsidentschaft werden, aber niemand kann sich derzeit so recht etwas darunter vorstellen. Amerikaner seufzen, wenn sie aus der spanischen Regierung auf ihre Frage, was zu tun sei, keine konkreten Antworten bekommen. Eine neue Transatlantische Agenda, sollte Europa sie denn wollen (angekündigt wurde eine solche ja schon mehrfach), müsste mehr bieten als nur einen prominenten Fototermin. Doch von Afghanistan bis zum Klimaschutz, von der NATO bis zu Russland-Fragen knirscht es eher im transatlantischen Verhältnis. Wenn es überhaupt noch knirscht und sich die Amerikaner nicht schon längst resigniert von einem Europa abgewandt haben, in dem sie in den vergangenen Monaten nicht den Partner gefunden haben, den sie händeringend suchten. Es ist also schwer auszumachen, womit die spanische EU-Ratspräsidentschaft glänzen will.

Der ehemalige Ministerpräsident Felipe González wird im März 2010 die Ergebnisse der Arbeitsgruppe vorstellen, die das Thema „Zukunft der EU im Jahre 2020“ seit 2008 diskutiert. Doch es ist nur schwer vorstellbar, dass ein auf 30 Seiten beschränktes Dokument – bei aller Expertise der Gruppenmitglieder – die künftige Entwicklung so ausleuchten kann, dass sich daraus erkennbare Politikziele für die EU ergeben. Geschweige denn, dass der einheitliche politische Wille formuliert wird, diese auch zu erreichen.

So mag man eigentlich nur hoffen, dass trotz des eher zähen Starts, den die Implementierung des Lissabonner Vertrags gerade erfährt, sich die Gravität des historischen Prozesses doch bemerkbar machen wird: eine Frau Ashton, die schnell Strahlkraft entwickelt, ein Herr von Rompuy, der die EU nach außen zu repräsentieren, erklären und in ihren Zielen kompetent darstellen wird, ein Europäischer Auswärtiger Dienst, der kohärente Zielsetzungen für eine geeinte europäische Außenpolitik zu formulieren vermag und dabei Zukunftsthemen und eine neue Verknüpfung von außenpolitischen Instrumenten besetzt, mit der die EU weltweit richtungsweisend sein kann.

Vor diesem Hintergrund möchte man darauf vertrauen, dass es den Spaniern gelingen kann, den richtigen Akzent für die Entwicklung des EAD zu setzen: nämlich eine funktionale Arbeitsteilung zwischen Frau Ashton und den nationalen Außenministern, indem die nationalen Außenminister ihre spezifische Expertise in den Dienst des EAD stellen. Spanien könnte so als erste Ratspräsidentschaft Methoden entwickeln, wie beispielsweise lateinamerikanische Belange über spanisches Politikmanagement in den EAD und in die Arbeit der EU-Außenministerin einfließen können. Damit könnte Spanien ein wichtiges Signal setzen, wie demnächst die Zahnräder der nationalen und der europäischen außenpolitischen Diplomatie ineinander greifen. Und würde so der neuen Europäischen Union wahrscheinlich den größten Dienst erweisen.

Außerdem zu diesem Thema: Was beschäftigt die spanische Öffentlichkeit zu Beginn der EU-Ratspräsidentschaft? In der IP-Presseschau kommt Armando Garcia Schmidt zu dem Schluss: Alles – außer europäische Themen und die Ausrichtung der spanischen Europapolitik. 

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 1, Januar/Februar 2011, S. 104 - 107

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