01. März 2007

Herrscher der Pipeline

Die EU braucht dringend eine Energieaußenpolitik, um sich von Gazprom zu befreien

Früher waren es Panzer und Raketen, heute sind es Öl und Gas: Gezielt nutzt der Kreml seine Energieressourcen und die Abhängigkeit der Importländer als Instrument einer neuen Großmachtpolitik. Die EU darf sich nicht länger von Russland ausspielen lassen, sondern muss ihre Nachfragemacht nutzen – Voraussetzung auch für künftige Kooperation.

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Am Himmel der EU-Russland-Beziehungen sind Wolken aufgezogen: der russische Streit mit Weißrussland, die Schwierigkeiten, die Verhandlungen des neuen Partnerschafts- und Kooperationsabkommens zu eröffnen und die endgültige Weigerung Putins, die Energiecharta zu ratifizieren, spiegeln nur die jüngsten Unstimmigkeiten zwischen der EU und Russland wider. Gerade weil Russland ein wichtiger Handelspartner und der wichtigste Energielieferant der EU ist, dem gegenüber der Importbedarf noch weiter steigen wird, betreffen Europa die Entwicklungen besonders. Die EU muss daher ein besonderes Interesse an einer Kooperation mit Russland haben, weil es sich um ihren politisch und militärisch wichtigsten Nachbarn handelt. „Kooperation vor Konfrontation“ heißt die viel beschworene Floskel, die am Ende nicht viel sagt; dass es der EU um Konfrontation mit Russland nicht gehen kann, versteht sich von selbst.

Die eigentliche Herausforderung einer europäischen Russland-Politik besteht vielmehr in der Frage, wie die EU mit einem Land umgehen soll, dessen autoritäre Demokratie, Einschränkung wesentlicher Grundrechte und Widerverstaatlichung der Energiewirtschaft nicht nur den Werten Europas, sondern auch vielzähligen vertraglichen Verpflichtungen widerspricht, über die Russland mit der EU zuvor übereingekommen ist (Europarat, OSZE, Partnerschafts- und Kooperationsabkommen, Vertrag zur Energiecharta u.a.). Dabei ist eine konstruktive Zusammenarbeit Russlands mit der EU für die Stabilisierung der osteuropäischen Nachbarschaft, des Südkaukasus und Zentralasiens, gegenüber dem Iran wie Irak, im Nahost-Quartett, schließlich in der Terrorismusbekämpfung und für eine globale Energiesicherheit von erheblichem Nutzen. Das ist das Dilemma, vor dem eine europäische Russland-Politik steht, und eine amerikanische übrigens auch.

Russlands Energiepolitik und die Nachbarschaftspolitik der EU (ENP) gegenüber Osteuropa und dem Südkaukasus sind erklärtermaßen vorrangige Themen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft – und zwischen EU und Russland zugleich Gegenstand divergierender Interessen. Der russisch-weißrussische Ölkonflikt, in dessen Folge es auch zu kurzen Unterbrechungen der Öllieferungen nach Deutschland kam, offenbarte nach der russisch-ukrainischen Gaskrise im Januar 2006 erneut, wie unmittelbar Deutschland und die EU von der russischen Energiepolitik gegenüber der gemeinsamen Nachbarschaft berührt sind. Es wäre naiv zu glauben, die Erhöhung der russischen Energiepreise gegenüber Weißrussland und der Ukraine seien allein den zukünftig auch für Russland geltenden WTO-Regeln geschuldet, die Preise auf Weltmarktniveau anzuheben und die künstliche Subventionierung der Volkswirtschaften in russischen Nachbarstaaten durch Niedrigpreise aufzugeben. Die rigide Verdoppelung der Tarife über Nacht und ihre rücksichtslose Durchsetzung widersprechen allen internationalen geschäftlichen und diplomatischen Regeln. Gegenüber Weißrussland geht diese Erhöhung mit der gleichzeitigen Einführung von Importzöllen für zuvor zollfreie Produkte einher, die wegen ihrer geringen Qualität auf europäischen Märkten nicht absetzbar sind. Mit dieser Aufkündigung des einst von Jelzin aufgelegten Projekts einer weißrussisch-russischen Wirtschaftsunion durch den Kreml, die ursprünglich die Basis einer politischen Union darstellen sollte, gerät der weißrussische Präsident Lukaschenko innenpolitisch zunehmend unter Druck. Außenpolitisch ist „der letzte Diktator Europas“ nach der Abwendung Putins nunmehr vollständig isoliert. Der Kreml versucht Lukaschenko durch diesen wirtschaftlichen und politischen Druck innenpolitisch derart zu schwächen, um mit dem Kreml genehmen Nachfolgern eine Integration mit Russland zu verwirklichen, der sich Lukaschenko verweigert.

Auch gegenüber der Ukraine belastete die rigide Durchsetzung der Gaspreiserhöhung im Januar 2006 die Regierung des Präsidenten Juschenko zwei Monate vor den Parlamentswahlen zur Werchowna Rada im März 2006. Die Preiserhöhung zeitigte aus russischer Sicht entsprechenden Erfolg: die Stärkung des Ministerpräsidenten Janukowitsch und seiner Partei der Regionen, welche die auf Integration in EU und NATO ausgerichtete Politik des ukrainischen Präsidenten zugunsten einer wieder russlandfreundlicheren Außenpolitik blockierte. Der kürzlich erzwungene Rücktritt des ukrainischen Außenministers Boris Tarasjuk, eines vehementen Verfechters der ukrainischen Westorientierung, ist nur das jüngste Indiz dieser Entwicklung. Diese Beispiele zeigen, dass die russischen Energiepreiserhöhungen gegenüber dem russischen „Nahen Ausland“ stets mehr als rein wirtschaftlich motiviert waren – ähnliche Intentionen Moskaus verbergen sich hinter den russischen Importsperren und Einreiseverweigerungen gegenüber Georgien.

Im Falle Weißrusslands kann der staatliche Energienetzbetreiber und -eigentümer Beltransneft die verdoppelten Ölpreise nicht anders zahlen als durch den Verkauf eigener Anteile an den russischen staatlichen Netzbetreiber Transneft, der damit die Mehrheit am weißrussischen Transportnetz erhält. Transneft für das Öl und Gazprom für das Gas den zumindest mehrheitlichen, wenn nicht vollständigen Anteil an den Transportnetzen der postsowjetischen Nachbarstaaten zu verschaffen, ist das andere Ziel russischer Energiepreispolitik: Wem die Pipeline gehört, der bestimmt über Preis und Menge von Öl und Gas. Deswegen sind Investitionen westlicher Energieunternehmen in die russische Energieproduktion (upstream) möglich, in das russische Transportnetz (downstream) hingegen nicht erwünscht. Dort, wo diese früher unter Jelzin in den „Production Sharing Agreements“ (PSA) gewährt wurden, werden heute westliche Unternehmen – wie Shell in Sachalin – gezwungen, ihre Mehrheit an Gazprom abzugeben. Die Sicherung des Transitmonopols für Gazprom ist der Hebel neohegemonialer russischer Außenpolitik gegenüber seinen Nachbarstaaten und seiner Großmachtpose gegenüber der EU. Das ist die tiefere außenpolitische Strategie, der die russische Energie- und Handelspolitik unter Putin folgt; in Deutschland und anderen westeuropäischen EU-Staaten wurde sie lange verkannt in der kurzsichtigen Annahme „Energieversorgung ist allein Sache der Wirtschaft“. In diesem Zusammenhang wird gern auf die wechselseitige Abhängigkeit zwischen EU und Russland hingewiesen, die es Russland verbietet, auf die Energieexporterlöse aus der EU zu verzichten, die über 20 Prozent seines Staatshaushalts ausmachten. Am Ende jedoch wird die russische Regierung im schlimmsten Fall ihrer Bevölkerung den Verzicht einiger 100 Millionen Euro an Einnahmeerlösen eher zumuten können als die EU-Staatschefs ihren Bevölkerungen einen kalten, unbeheizten Winter.

Macht der Netze

Die noch aus alten sowjetischen Zeiten bestehende Transportnetzstruktur der Staaten der russischen Nachbarschaft und der EU-Staaten des früheren RGW (Ungarn, Rumänien, Bulgarien) sind auch heute noch fast ausschließlich mit Gazprom verbunden, weil der Bau alternativer, diversifizierender Pipelines einen Investitionsbedarf erfordert, den diese Staaten selbst nicht finanzieren können. Die Netzstruktur begründet Russlands politischen Einfluss in Zentralasien, wo Gazprom ein Export- und Transportmonopol für Gas aus Turkmenistan und Kasachstan besitzt. Diese russische Energieaußenpolitik macht die begonnene westliche Diversifizierungspolitik so bedeutsam, die mit dem Bau der Baku-Tiflis-Ceyhan-Pipeline für Öl von Aserbaidschan über Georgien zum türkischen Mittelmeerhafen Ceyhan begonnen wurde und mit der parallel verlaufenden Gaspipeline fortgesetzt wird. Diese Route eröffnet strategisch auch für Turkmenistan und Kasachstan die Möglichkeit, über das Kaspische Meer russisches Territorium zu umgehen und diese Staaten von dem russischen Transportmonopol unabhängiger zu machen. Die Reisen von Außenminister Steinmeier in diese Staaten verdeutlichen das Interesse der Bundesregierung, diesen Aspekt einer Energiediversifizierung in die EU einzubringen.

In Zukunft wird es für die europäische Versorgungssicherheit entscheidend darauf ankommen, inwieweit es den EU-Mitgliedsstaaten gelingt, nationale Einzelinteressen hintanzustellen und sich auf eine abgestimmte, einheitliche Energieaußenpolitik der EU, auch gegenüber Russland, zu verständigen – selbst, wenn eine solche Außenpolitik im Unterschied zur Wettbewerbspolitik nicht unmittelbarer Bestandteil der EU-Kompetenz ist. Derzeit werden solche Bemühungen durch bestehende separate, bilaterale Abkommen einzelner Mitgliedsstaaten mit Russland erschwert; solche Alleingänge schwächen sowohl die Verhandlungsposition dieser Mitgliedsstaaten als auch die der EU insgesamt. Dabei könnte gerade die deutsche Seite die Position der EU stärken, brächte sie ihr besonderes Gewicht in den Beziehungen zu Russland in eine gesamteuropäische Energieaußenpolitik ein.

Von jeher besaß die Energiewirtschaft für jeden Staat außen- und sicherheitspolitische Interessen der Energieversorgungssicherheit der eigenen Bevölkerung, die dem privaten Wirtschaften übergeordnet sind. Die Privatisierung der einst staatlichen europäischen Energieunternehmen und die Liberalisierung des europäischen Energiemarkts fördern den Wettbewerb und damit die Effizienz der Energieunternehmen; beides kommt dem Verbraucher zugute. Das entbindet die EU aber nicht von der Verpflichtung, darüber nachzudenken, wie bei einer privatisierten Energiewirtschaft dennoch übergeordnete außenpolitische Interessen gewahrt werden können, wie das zum Schutz anderer öffentlicher Schutzgüter ebenfalls geschieht – etwa bei der Verhinderung von Monopolen und Kartellen oder beim Umweltschutz. Insofern machte es Sinn, der EU-Energiekommission im Energiegeschäft privater Unternehmen mit Dritten aus Nicht-EU-Staaten koordinierende und kontrollierende Befugnisse zukommen zu lassen, um diese energieaußenpolitischen Interessen zu wahren.

Griff nach Europa

Das erscheint insbesondere jetzt erforderlich, da Russland es ablehnt, die Energiecharta zu ratifizieren und es äußerst vage bleibt, ob und wann es bereit sein wird, die fest verbindlichen Verpflichtungen der Reziprozität und der Transparenz im Energiesektor in das neu zu verhandelnde Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) mit aufzunehmen. Solange es westlichen privaten Unternehmen verwehrt ist, Anteile am russischen Transportnetz zu erwerben, sollte dies auch umgekehrt für Investitionen von Gazprom in das europäische Verteilernetz gelten, zumal sich Gazprom gegenwärtig intensiv um den Zugang zum europäischen Endkunden über den Aufkauf entsprechender Netze bemüht. Eine solche europäische Antwort auf die von Russland verweigerte Reziprozität kann nur durch entsprechende Regelungs- und Koordinierungskompetenzen bei der EU-Kommission gewährleistet werden. Es kann nicht sein, dass die EU zuschauen muss, wie beim Bieterwettbewerb privater deutscher Energieunternehmen um Investitionen in die russische Gasproduktion dasjenige Unternehmen den Zuschlag erhält, welches bereit ist, Gazprom eine Erhöhung des Anteils am deutschen Verteilernetz zu gewähren. Es kann ebenfalls nicht sein, dass die EU zuschauen muss, wie staatliche und private EU-Betreiber der Nabucco-Pipeline – die in Südosteuropa geplant wird, um die Abhängigkeit Rumäniens, Bulgariens und Ungarns von Gazprom zu verringern und daher von der EBRD mitfinanziert wird – danach wieder Gazprom Beteiligungen an dieser Pipeline andienen. Diese Beispiele zeigen, wie dringend erforderlich es ist, Europas private Energieunternehmen in eine abgestimmte europäische Energieaußenpolitik einzubinden.

Es liegt an der EU, diese Abwehr der außenpolitischen Instrumentalisierung der Verteilernetze Gazproms und Transnefts durch Moskau zu flankieren: durch politische und finanzielle Unterstützung jener europäischen Unternehmen, die zum einen in solche Transportnetze der europäischen näheren und weiteren Nachbarschaft investieren, um die Abhängigkeit von Russland zu verringern, und zum anderen unmittelbar in die russische Energieexploration und Produktion. Eine abgestimmte europäische Energieaußenpolitik kann sich nicht allein auf die EU beschränken, sie muss wegen der Verflechtung der europäischen Netze die europäische Nachbarschaft als Transitregion in eine solche Politik mit einbeziehen. Damit kann sie ein wesentliches Element für eine aktive Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) darstellen.

Spätestens seitdem die Europäische Kommission im Mai 2004 Weißrussland, Ukraine, Moldau und Georgien, Armenien und Aserbaidschan in die ENP aufnahm, hat Russland erkannt, dass die EU mit ihrer Soft Power eine konkurrierende Anziehungskraft in der gemeinsamen Nachbarschaft ausübt – und damit den Integrationsprozess dieser Staaten fort von Moskau nach Brüssel verstärkt. Da die EU diesen Nachbarstaaten derzeit keine Mitgliedschaftsperspektive anzubieten vermag, ist eine Förderung der regionalen Kooperation die beste Vorbereitung einer funktionellen und später vollständigen Integration dieser Staaten mit der EU. Insbesondere die Energieversorgung bietet sich – neben dem Umweltschutz und dem Angebot von Freihandelsabkommen – als Gegenstand einer funktionellen Integration an.

Die Geschichte der europäischen Einigung, die mit der EGKS mit der Vergemeinschaftung des Energieträgers Kohle begann, ist eine Geschichte der fortschreitenden funktionellen Integration immer weiterer Politikbereiche. Die Energieaußenpolitik Brüssels für die EU-Region und auch für deren Nachbarschaft ist ein wichtiger Teilbereich einer vielfach komplexeren EU-Russland-Beziehung. Sie zeigt, wie jenseits der hehren Träume einer „strategischen Partnerschaft“ in konkreten Politikbereichen eine Kooperation mit Russland angeboten werden kann, aber auch, wie die EU reagieren könnte, um Kooperationshindernisse mit Russland zu überwinden. Dabei kommt es entscheidend darauf an, dass die 27 EU-Mitgliedsstaaten den politischen Willen aufbringen, sich auf eine abgestimmte Energieaußenpolitik zu verständigen und nationale Eigeninteressen zurückzustellen. Gelingt es der EU, in einer solchen konzertierten Energieaußenpolitik ihr gesamtes wirtschaftliches und politisches Gewicht bei den PKA-Verhandlungen mit Moskau in die Waagschale zu werfen, wäre das die beste Voraussetzung für eine Kooperation mit Russland.

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