Häfen, Bahnen, Pipelines

Es war eine veritable Überraschung für die europäischen Politiker: Beim dritten 16+1-Gipfel zwischen China und 16 ost- und zentraleuropäischen Staaten, der im Dezember 2014 in Belgrad stattfand, kündigte der chinesische Ministerpräsident Li Keqiang unter anderem den Bau einer Schnellzugverbindung von Budapest nach Belgrad an. Dass Peking in die europäische Infrastrukturplanung eingreift, ist für die EU irritierend. Zumal sie nur wenige Wochen zuvor ihre eigenen Modernisierungspläne für das europäische Transportnetz vorgestellt hatte.

Diese Infrastrukturinvestitionen in Ost- und Zentraleuropa sind allerdings nur „Ausläufer“ der neuen ­chinesischen Seidenstraßen-Initiative: Peking errichtet ein komplexes Infrastrukturnetzwerk mit zahlreichen strategischen Knotenpunkten. Hierzu investiert die chinesische Regierung in den Auf- und Ausbau günstig gelegener Häfen und Transportkorridore in Eurasien. Mit dem ­Seidenstraßen-Fonds hat die Zentralregierung eigens ein Finanzierungsinstrument für ihre Vorhaben geschaffen. In den kommenden Jahren sollen bis zu 40 Milliarden Dollar für den Infrastrukturausbau in der Region zur Verfügung gestellt werden. Auch die 2014 von der chinesischen ­Führung ins Leben gerufene Asia­tische Infrastruktur-Investitionsbank (AIIB) wird vor allem Infrastrukturprojekte finanzieren. 57 Staaten aus Asien, Ozeanien, Europa und Südamerika wollen sich daran beteiligen, darunter auch Deutschland.

Die Mitgliedstaaten des Verbands Südostasiatischer Nationen (ASEAN) und der Schanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SOZ) bilden den geografischen Schwerpunkt des neuen außenpolitischen Engagements. Chinas Ambitionen reichen jedoch weit darüber hinaus. Mit der einst von Deng Xiaoping ausgegebenen Doktrin einer zurückhaltenden Außenpolitik hat dies nichts mehr zu tun. Seit Ankündigung der Pläne läuft Chinas außenpolitischer Apparat auf Hochtouren.

Im September 2013 war zum ersten Mal offiziell von der Seidenstraßen-Initiative die Rede. An der Nasarbajew-Universität in Kasachstan sprach Xi Jinping vom Ausbau eines Seidenstraßen-Wirtschaftsgürtels, der den Handel sowie den kulturellen Austausch mit Chinas westlichen Nachbarn wiederbeleben solle. Einen Monat später verkündete Xi vor dem indonesischen Parlament zudem den Ausbau einer „maritimen Seidenstraße des 21. Jahrhunderts“ mit geografischem Schwerpunkt auf den Indischen Ozean und Ostafrika. Nach intensiven internen Debatten stellte die chinesische Führung Ende März dieses Jahres am Rande des Boao-Forums, einer dem Weltwirtschaftsforum ähnlichen Konferenz mit Asien-Fokus, die Leitlinien und Investitionsschwerpunkte der Seidenstraßen-
Initiative vor.

Peking verfolgt mit dieser Initia­tive mehrere strategische Ziele: Wirtschaftspolitisch hofft China auf Wachstumsimpulse durch die Erschließung neuer Handelsrouten, Absatzmärkte und Energiequellen. Zu­dem will es seine Abhängigkeit von einzelnen Staaten und Märkten verringern. In einigen Industriezweigen ist der Export über den Landweg nach Europa günstiger und schneller als über den Seeweg – Chinas Position als Handelsmacht würde so gestärkt.1 Politisch erhofft sich Chinas Führung von der Seidenstraßen-Initiative mehr Stabilität, sowohl in den westlichen Grenzregionen Chinas als auch in benachbarten Unruheherden wie Afghanistan und Pakistan. Übergeordnetes Ziel ist allerdings die aktive Mitgestaltung einer multipolaren Weltordnung. China macht den USA immer stärker Konkurrenz.

Strategische Ziele

Die Seidenstraßen-Initiative soll zunächst vor allem die schwächelnde Wirtschaft der Volksrepublik wieder ankurbeln. Viele Unternehmen haben durch die geringeren Wachstumsraten in China Überkapazitäten aufgebaut, die die wirtschaftliche Stabilität des Landes bedrohen.

Die Projekte im Kontext der Seidenstraßen-Initiative würden chinesischen Staatsunternehmen wieder Aufträge verschaffen. Große Staatsbetriebe wie die China State Construction Engineering Corporation, China Railway Corporation oder die China National Petroleum Corporation drängen die Führung in Peking, neue Aufträge an Land zu ziehen. Mit dem Ausbau der eurasischen Transportinfrastruktur könnte die Regierung zudem die Grundlagen für neue chinazentrierte Produktionsnetzwerke legen, beispielsweise indem chinesische Unternehmen ihre Produktion nach Südostasien verlagern.

Die mit der Seidenstraßen-Initiative angestrebte Diversifizierung von Handelspartnern und -routen soll mittelfristig Chinas Abhängigkeit von einzelnen Märkten reduzieren und die Gefahr von Versorgungsengpässen mindern. Gegenwärtig werden rund 80 Prozent der chinesischen Energieimporte durch die Straße von Malakka, eine Meerenge zwischen Malaysia und Indonesien, transportiert. Neue Transportkorridore beispielsweise über Myanmar bzw. Pakistan oder eine Iran-Zentralasien-Verbindung könnten wichtige Alternativen dazu bieten. Schon seit Langem fürchtet Peking, dass die 6. Flotte der US-Marine im Konfliktfall mit China die Straße von Malakka blockieren könnte.

Mit der Seidenstraßen-Initiative verfolgt China aber auch Interessen im Inland. Peking fürchtet, dass ein Konflikt in einem Nachbarstaat wie Pakistan oder Tadschikistan auf die westliche Provinz Xinjiang übergreifen und die territoriale Einheit der Volksrepublik bedrohen könnte. Die Seidenstraßen-Initiative soll zu wirtschaftlicher Prosperität in den Nachbarregionen führen. China sieht darin die Grundlage für politische Stabilität in den Nachbarstaaten und diese gleichzeitig als Voraussetzung für politische Stabilität im eigenen Land.

Die Infrastrukturinvestitionen sollen darüber hinaus helfen, den Einfluss der chinesischen Führung auf die wirtschaftlich rückständige Autonome Region Xinjiang zu festigen, in der es regelmäßig zu Unruhen und Anschlägen kommt. Schon die 1999 ins Leben gerufene Go-West-Strategie der chinesischen Regierung verfolgte dieses Ziel. Die jetzige Seidenstraßen-Initiative unterscheidet sich von dieser jedoch unter anderem durch einen regionalen Ansatz: Um die chinesischen Provinzen im Westen des Landes enger an die Märkte ihrer Nachbarstaaten anzubinden, fördert die Führung bewusst den Aufbau grenzüberschreitender Sonderwirtschaftszonen und zugleich moderner Transport­wege auf beiden Seiten der Grenze.

Eurasisches Netzwerk

Mit der Seidenstraßen-Initiative fasst China zentrale Aspekte seines Auslandsengagements in einem strate­gischen Gesamtkonzept zusammen. Rhetorisch greift die Führung dabei auf historische Analogien zur antiken Seidenstraße zurück, auch wenn Xi Jinpings Vision weit über den Aufbau einfacher Verbindungen zwischen Europa und Asien hinausgeht. Vielmehr soll ein umfassendes Netzwerk in ganz Eurasien entstehen. Die einzelnen Stränge der Land- und Seeroute sollen durch Verbindungskorridore miteinander verknüpft werden. Die chinesische Führung stellte im Herbst 2014 zweistellige Milliardenbeträge für den Ausbau von Verbindungswegen zwischen China und dem Indischen Ozean zur Verfügung.2

Als Geldgeber und Architekt konzipiert Peking nicht nur neue auf China ausgerichtete Pipeline-, Eisenbahn- und Transportnetze. Die chinesische Führung zielt auch auf den Ausbau und die Verknüpfung strategischer Knotenpunkte. Teil der Seidenstraße sind aus chinesischer Perspektive deshalb auch mehrere Tiefsee­häfen im Indischen Ozean, unter anderem in der Stadt Bagamoyo in Tansania, wo derzeit für elf Milliarden Dollar der größte Hafen Afrikas entsteht.

Nicht nur die Außenpolitik Chinas ist ganz auf dieses Konzept ausgerichtet. In die Gestaltung der Seidenstraßen-Initiative ist der gesamte politische Apparat eingebunden. Es ist kein Zufall, dass das Wort „Seidenstraßen-Initiative“ 2014 auf Platz acht der meistverwendeten politischen Begriffe des Staatspräsidenten rangierte und von der Führung zum Schwerpunkt der chinesischen Außenpolitik für 2015 erklärt wurde.

Um möglichst viele Unterstützer für diese Initiative zu gewinnen, betreibt die Führung seit Herbst 2013 eine außenpolitische Charmeoffensive. Staatschef Xi Jinping, Regierungschef Li Keqiang und Außenminister Wang Yi werben auf Staatsbesuchen für das Projekt und setzen es auf die Agenden internationaler Gipfeltreffen. Mit Erfolg: Mehr als 50 Staaten haben bereits ihre Unterstützung signalisiert. Die Initiative fand Erwähnung in Abschlusskommuniqués internationaler Gipfel, etwa bei der SOZ, der APEC oder des Asia-Europe Meetings (ASEM). Selbst der „Aktionsrahmen für die deutsch-chinesische Zusammenarbeit“ vom Oktober 2014 bezieht sich an zwei Stellen auf die Seidenstraßen-Initiative.

Durch diese Initiative verlagert China seine politischen und wirtschaftlichen Ambitionen verstärkt ins Ausland. Die Führung wird deshalb in Zukunft noch aktiver in Chinas Nachbarregionen werden müssen –nicht zuletzt, um ihre wachsenden Auslandsinvestitionen und strategischen Interessen zu schützen.

Seit 2014 engagiert sich China auch aktiver in regionalen sicherheitspolitischen Belangen. Die USA als Ordnungsmacht in Asien werden dadurch herausgefordert. So treibt die chinesische Führung die institutionelle Stärkung asiatischer Sicherheitsorganisationen wie der Schanghaier Organisation für Zusammenarbeit oder der „Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia“ voran. Wie bereits heute in Afghanistan muss Peking auch in Zukunft stärker als Konfliktvermittler tätig werden. Es ist wahrscheinlich, dass China nicht mehr so strikt am Grundsatz der „Nichteinmischung in innere Angelegenheiten anderer Staaten“ festhalten wird.

Kredite und Einflussnahme

Die chinesische Führung propagiert die Seidenstraßen-Initiative als eine neue Art der internationalen Beziehungen. Bei den Nachbarstaaten wirbt Xi für einen „asiatischen Traum“ und spricht von einer „Schicksalsgemeinschaft“. Hierbei handelt es sich wohl auch um ein Alternativangebot zur US-dominierten Ordnung und die Volksrepublik ­betont vor allem die „wechselseitigen Gewinne“ der Seidenstraßen-Initiative.

Den größten Vorteil dürfte jedoch Peking selbst davontragen. Diese Initiative schafft nicht nur neue wirtschaftliche und politische Abhängigkeiten zugunsten Chinas. Mit der Vergabe großzügiger Kredite geht auch politische Einflussnahme einher, obwohl die chinesische Führung darauf beharrt, dass es sich nicht um einen „chinesischen Marschall-Plan“ handelt.

Die Seidenstraßen-Initiative steht noch am Anfang, doch Probleme bei der Umsetzung zeichnen sich bereits ab. Ein Hauptproblem ist Chinas mangelnde Soft Power: Zwar pflegt Peking meist gute Beziehungen zu politischen und wirtschaftlichen Eliten anderer Staaten in der Region, doch große Teile der Bevölkerung hegen Misstrauen gegen die chinesischen Ambitionen. So befürchtete die Mehrheit der Wähler in Sri Lanka einen Ausverkauf an China – was Anfang 2015 auch zu einem Regierungswechsel beitrug.

Politische Rivalen, die ihren Einfluss in Eurasien ausdehnen wollen, stellen sich der Seidenstraßen-Initiative mit eigenen Projekten in den Weg. So konkurrieren China und Japan beim Ausbau des südostasiatischen Eisenbahnnetzes. Auch Russland ist als traditionelle Ordnungsmacht in Zentralasien mit dem Aufbau seiner Eurasischen Wirtschaftsunion (EEU) aktiv. Im Moment ist es aber wohl eher wahrscheinlich, dass Russland und China aufgrund der Ukraine-Krise ihr Engagement in Zentralasien stärker miteinander abstimmen werden, als man es sich bislang vorstellen konnte.

Zweifelhaft ist zudem die Profitabilität der teilweise hochriskanten chinesischen Auslandsinvestitionen. Es besteht die Möglichkeit, dass die bereitgestellten Beträge von den Kreditnehmern nicht zurückgezahlt werden. Im schlimmsten Fall könnte die Seidenstraßen-Initiative zu einer großen Spekulationsblase führen.

Europas Haltung

Bislang reagieren Deutschland und die Europäische Union noch zurückhaltend auf das chinesische Engagement. Sie sollten jedoch aktiver werden, zumal sich einige Ziele der Seidenstraßen-Initiative durchaus mit ihren eigenen strategischen Interessen decken.

Der Infrastrukturausbau in Eurasien fördert die Erschließung neuer Wachstumsmärkte und senkt auch für die EU die Transportkosten für den Handel. Zudem könnten nicht nur chinesische, sondern auch europäische Unternehmen Großaufträge erhalten. Vor allem süd- und osteuropäische Staaten könnten direkt von den chinesischen Infrastrukturinvestitionen profitieren.

Deutschland und die EU sollten versuchen, Kooperationschancen mit China zu ergründen. Ansonsten besteht die Gefahr, dass China gemeinsam mit anderen Partnern die Seidenstraßen-Initiative vorantreibt. Bislang allerdings zieht Peking beim Infrastrukturausbau in Europa den Dialog mit einzelnen Staaten vor. Die EU fasst dies als „Divide et impera“-Strategie auf. Ihr Vorwurf lautet, China erkaufe sich Einfluss bei den ärmeren EU-Mitgliedern. Um zu verhindern, dass in Europa unkoordinierte Infrastrukturinvestitionen getätigt werden, sollten die EU und China versuchen, ihre Projekte miteinander zu verknüpfen.

Ferner wäre eine verstärkte politische Kooperation mit China in Zentralasien sinnvoll. Die EU müsste ihre Zentralasien-Strategie anpassen und explizit auf die Seidenstraßen-Initiative Bezug nehmen. Sonst besteht die Gefahr, dass die EU von China aus der Region verdrängt wird.

Es ist zu begrüßen, dass sich euro­päische Staaten am Aufbau der AIIB beteiligen wollen. Zu lange waren die Reaktionen, dabei vor allem seitens der USA, skeptisch, auch wenn Bedenken wegen mangelnder Transparenz und Qualität der Investitionsentscheidungen sicherlich berechtigt sind. Die bloße Kritik an der Organisationsstruktur ist aber wirkungslos. Viel zu groß ist der Bedarf an Infrastrukturinvestitionen, viel zu lang die Liste williger Teilnehmerstaaten. Deutschland sollte sich bei der AIIB für transparente Strukturen und Mitsprache bei der Auswahl von Investi­tionsprojekten einsetzen und für die Möglichkeit der finanziellen Beteiligung durch europäische Geldgeber stark machen, beispielsweise mittels öffentlich-privater Partnerschaften.

Deutschland könnte sich ebenfalls Chinas wachsendes Interesse an Stabilität in Eurasien zunutze machen, wenn es 2016 den OSZE-Vorsitz übernimmt: Beide Länder könnten gemeinsam neue Impulse für die Bekämpfung von Terrorismus in Zentralasien oder Afghanistan setzen.

Moritz Rudolf ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Mercator Institute for China Studies (merics) in Berlin.

• 1Von Zentralchina nach Deutschland dauert der Gütertransport über den Schienenweg 12 bis 16 Tage, wohingegen der Überseetransport 50 bis 60 Tage in Anspruch nimmt.
• 246 Mrd. Dollar wurden fŸr den Ausbau des China-Pakistan-Wirtschaftskorridors und 20 Mrd. für den Infrastrukturausbau in Südostasien bereitgestellt. Weitere Milliardenbeträge sollen in den Ausbau des so genannten Bangladesch-China-Indien-Myanmar-Wirtschaftskorridors fließen.