Geschlossene Gesellschaft

Diese Aussage kam nicht ganz überraschend, schließlich hatte die Trump-Regierung schon Monate zuvor eine NATO-Mitgliedschaft der Ukraine ausgeschlossen. Die unnachgiebige Formulierung jedoch, die über die Ukraine hinausgeht und die Erweiterungspolitik der NATO grundsätzlich zur Disposition stellt, war hingegen unerwartet. 

Ihr strategisches Rational erschließt sich im Zusammenhang mit den Aussagen zu Russland. In der Sicherheitsstrategie wird Russland zwar als Verursacher des Krieges in der Ukraine bezeichnet, es wird aber auch deutlich, dass die USA bereit sind, sich mit Moskau zu einigen, um den Frieden in Europa künftig auch ohne eine massive amerikanische Militärpräsenz auf dem Kontinent zu sichern. 

Die Europäer versuchen erwartungsgemäß, die apodiktischen Aussagen der Amerikaner zum Ende der „offenen Tür“ der NATO abzuschwächen. Sie wollen zumindest formal die Option einer späteren NATO-Mitgliedschaft der Ukraine aufrechterhalten. Doch auch die Europäer sollten erkennen, dass der Erweiterungsprozess der Allianz inzwischen kontraproduktiv ist. So eindrucksvoll der Prozess auch begann, seine Fortsetzung birgt die Gefahr, viele seiner bisherigen Errungenschaften wieder zu verspielen.
 

Ausnahmsweise einig

Der NATO-Erweiterungsprozess, durch den sich das Bündnis von 16 auf 32 Staaten vergrößerte, wurde von Anfang an maßgeblich von Washington gesteuert. Mehr noch. Die Regierung von Bill Clinton wie auch alle ihre Nachfolger haben den Beitritt zahlreicher mittel- und osteuropäischer Staaten zur NATO stets als großen Erfolg für die transatlantische Sicherheitspolitik gepriesen – nicht zuletzt als wesentlichen Beitrag zur Überwindung der Teilung Europas. 

Die NATO-Erweiterung entsprach der Gedankenwelt von Idealisten und Realisten gleichermaßen. Für die idealistische Denkschule bedeutete die Erweiterung des Bündnisses eine Ausweitung des demokratischen, transatlantisch orientierten Europas. Vertreter der realistischen Denkschule konnten argumentieren, dass die Aufnahme Mittelosteuropas ins Bündnis die Entstehung eines strategischen Niemandslandes und neuer Rivalitäten in der Region verhindere. Sollte zudem der Reformprozess in Russland scheitern und das Land wieder auf militärische Expansion setzen, wäre ihm der Zugriff auf seine ehemaligen Satellitenstaaten verwehrt. 

Idealisten wie Realisten erkannten allerdings schon früh, dass der Erfolg der NATO-Erweiterung auch von der Position Russlands abhängen würde. Entsprechend groß war der Aufwand, den Washington betrieb, um Russland, das die Erweiterung erwartungsgemäß ablehnte, nicht über Gebühr zu frustrieren.
 

Kooperativer Kontext

Auch die Europäer betrachteten Russland als kritische Variable und suchten nach Möglichkeiten, die Beziehungen zwischen der NATO und der eurasischen Großmacht zu festigen. Neben dem NATO-Russland-Sonderverhältnis, das sich 1997 in der NATO-Russland-Grundakte sowie der Schaffung des NATO-Russland-Rates manifestierte, entwickelte die NATO in den 1990er Jahren eine Vielzahl weiterer Partnerschaftsinitiativen, mit denen man Nicht-NATO-Staaten sowie andere Institutionen näher an das Bündnis heranführen wollte. 

Diese Initiativen – allen voran die 1994 ins Leben gerufene „Partnerschaft für den Frieden“ – schufen nicht nur neue Mechanismen der militärischen Zusammenarbeit, sondern auch den kooperativen Kontext, in dem sich die NATO-Erweiterung möglichst reibungslos vollziehen sollte. 

Hinzu kam, dass man die NATO-Erweiterung militärisch „weich“ angelegt hatte. In den neuen Mitgliedsländern sollten weder größere multinationale Kampfverbände noch Nuklearwaffen stationiert werden, um die russische Argumentation, man werde von der NATO eingekreist, zu entkräften. Dieser Ansatz erschien auch deshalb vertretbar, weil sich die NATO zunehmend auf Auslandseinsätze zur Friedenssicherung konzentrierte. Kollektive Verteidigung spielte in den 1990er Jahren nur noch eine untergeordnete Rolle.
 

Trügerische Gelassenheit

Die Sorgfalt, mit der die NATO den Erweiterungsprozess vorbereitet hatte, zahlte sich aus. Auf den Beitritt Polens, Ungarns und der Tschechischen Republik im Jahr 1999 folgte im Jahr 2004 der sogenannte „Big Bang“, als sieben weitere Staaten Mittelosteuropas, einschließlich der drei baltischen Republiken, in die NATO aufgenommen wurden. Die Tatsache, dass Moskau gelassen reagierte, wurde von vielen Beobachtern als Bestätigung gewertet, dass Russland sich mit der NATO-Erweiterung abgefunden hatte. Bis heute behaupten deshalb ehemalige Verhandler, Russland habe mit seiner Unterschrift unter die NATO-Russland-Grundakte 1997 die Erweiterung der NATO akzeptiert.
 

Eine Art Familienzusammenführung

Doch Russland hat sich mit dieser Entwicklung nie wirklich abgefunden. Der russische Chefunterhändler Jewgeni Primakow bezeichnete das Dokument als bloße „Schadensbegrenzung“. Der NATO-Beitritt zahlreicher ehemaliger Warschauer-Pakt-Staaten und sogar ehemaliger Sowjetrepubliken bedeutete eine enorme geopolitische Machtverschiebung zu Lasten Russlands, die sich nicht durch politische Kosmetik übertünchen ließ. 

Einem Land, dessen Sicherheitsstrategie darauf beruhte, seine unmittelbaren Nachbarn in einem Zustand beschränkter Souveränität zu halten, waren die aus westlicher Sicht rundum positiven Aspekte der NATO-Erweiterung nicht zu vermitteln. Dies umso weniger, als der Westen die Erweiterung der NATO als einen offenen Prozess ohne klar definierten Endpunkt verstand und damit in Moskau Befürchtungen nährte, die eigene Einflusssphäre könnte irgendwann ganz verloren gehen. 

Der Kommentar der amerikanischen Außenministerin Madeleine Albright, Moskau werde sich früher oder später beim Thema NATO-Erweiterung „langweilen“, war nur ein besonders skurriles Beispiel für ein westliches Narrativ, das die Erweiterung des Bündnisses als eine Art Familienzusammenführung darstellte, die schon aus moralischen Gründen nicht angezweifelt werden dürfe.
 

Alle gegen einen

Auch das Argument, Russland sei durch den NATO-Russland-Rat eng an die NATO herangerückt, erwies sich rasch als zu optimistisch. Russland war enttäuscht, da es sich von diesem Forum ein – völlig unrealistisches – Mitspracherecht bei NATO-Entscheidungen erhofft hatte. Die Verbündeten wiederum achteten peinlichst genau darauf, Einigkeit zu demonstrieren – aus Angst, Russland könnte ihre unterschiedlichen Positionen zu seinen Gunsten ausnutzen. Aus russischer Sicht blieb das Format „NATO plus 1“ ein „NATO gegen 1“. 

Dennoch hielt die NATO lange an ihrem auch von Deutschland favorisierten Ansatz fest, jeden Erweiterungsschritt mit Initiativen zum NATO-Russland-Verhältnis auszubalancieren – ungeachtet des Desinteresses der neuen Mitglieder aus Mittelosteuropa an einer solchen Politik und ungeachtet des sich immer deutlicher abzeichnenden Rückfalls Russlands in die Autokratie.
 

Bukarester Sündenfall

Der Sündenfall der NATO, der den Erfolg der Erweiterungspolitik in sein Gegenteil zu verkehren begann, vollzog sich auf dem Gipfel in Bukarest im Jahr 2008. Damals drängte die Regierung von US-Präsident George W. Bush auf die Aufnahme der Ukraine und Georgiens in den sogenannten „Membership Action Plan“ (MAP). Zwar war der MAP nur eine Art Vorstufe zur Vollmitgliedschaft, doch vor allem Deutschland und Frankreich erkannten darin eine politische Kriegserklärung an Moskau, die es zu verhindern galt. 

Auch der amerikanische Botschafter in Russland und spätere CIA-Chef William Burns warnte seine Regierung vor einem solchen Schritt, da er aus Sicht Moskaus „die hellste aller roten Linien“ sei. Der nach zähem Ringen gefundene Kompromiss erwähnte den MAP nicht mehr und vermied es, einen konkreten Zeithorizont für einen NATO-Beitritt der beiden Staaten zu nennen. 

Doch die Aussage, wonach die Ukraine und Georgien „Mitglieder werden“ („they will become members“), bedeutete, dass der Westen eine neue Demarkationslinie definierte. Nur ein Jahr, nachdem Wladimir Putin sich auf der Münchner Sicherheitskonferenz darüber beklagt hatte, dass der Westen russische Sicherheitsinteressen systematisch ignoriere, sprach sich die NATO für den Beitritt zweier Staaten aus, die noch auf Jahre oder gar Jahrzehnte hinaus keine Bündnisreife erlangen würden und die Moskau als festen Bestandteil seiner „Zone privilegierter Interessen“ (Dmitri Medwedew) betrachtete.
 
Dass die NATO zu weit gegangen war, zeigte sich schon wenige Monate nach dem Gipfel in Bukarest, als Russland in einem nur wenige Tage dauernden Krieg das politisch widerspenstige Georgien besiegte. Dieser Krieg und die politischen Veränderungen innerhalb Russlands führten einige Beobachter zu dem Schluss, dass das Bündnis von nun an nur noch Länder aufnehmen sollte, die es auch verteidigen könnte. 

Ein solcher Kurswechsel hätte jedoch bedeutet, dass mehrere beitrittswillige Länder im geopolitischen Niemandsland zwischen der NATO und Russland verharren müssten. Zudem hätte ein solcher Schritt Russland ein Vetorecht über Entscheidungen eingeräumt, die nur dem Bündnis selbst zustanden. Der Westen blieb daher bei seiner Politik der „offenen Tür“, zumal der avisierte Beitritt der nächsten Kandidaten aus Südosteuropa – Albanien und Kroatien – russische Interessen nur bedingt tangieren würde.
 

Der Kreml schafft Fakten 

Die russische Annexion der Krim im Jahr 2014 schuf jedoch eine völlig neue Lage. Eine Rücksichtnahme auf russische Einwände gegen die NATO-Erweiterung schien nun nicht mehr erforderlich. Zwar hatte kein Geringerer als der oft als antirussischer Hardliner charakterisierte Zbigniew Brzezinski noch 2015 eindringlich dafür geworben, Russland zuzusichern, die Ukraine nicht in die NATO aufzunehmen. Doch der flagrante russische Völkerrechtsbruch, der die steten Warnungen der osteuropäischen Mitglieder vor einem russischen Revanchismus zu bestätigen schien, hätte eine solche Zusage wie einen Ausverkauf des Rechts auf freie Bündniswahl erscheinen lassen. 

Die NATO scheute zwar davor zurück, die NATO-Russland-Grundakte formal aufzukündigen, erhöhte aber ihre militärische Präsenz entlang ihrer Ostflanke, intensivierte ihre Übungstätigkeit und einigte sich auf eine Erhöhung der Verteidigungsausgaben. Das Bündnis, das sich seit dem Ende des Kalten Krieges vornehmlich auf Auslandseinsätze konzentriert hatte, kehrte zu seiner Kernaufgabe zurück: der kollektiven Verteidigung in Europa. Russland, das im Strategischen Konzept von 2010 noch als Partner galt, wurde nun als Gegner bezeichnet. 

An der Politik der „offenen Tür“ änderte dies zunächst nichts. Die Beitritte der beiden Kleinstaaten Montenegro (2017) und Nordmazedonien (2020) bestätigten den Kurs der NATO. Erst der russische Angriff auf die Ukraine im Februar 2022 brachte die Erweiterung wieder in die Schlagzeilen. Mit Finnland und Schweden traten 2023 beziehungsweise 2024 zwei sicherheitspolitische Schwergewichte der NATO bei, wodurch sich auch die strategische Lage für Russland veränderte. 

Moskau gab sich diesbezüglich betont gelassen, nicht jedoch bei der Frage einer NATO-Mitgliedschaft für die Ukraine. Kaum jemand im Westen hielt die NATO-Erweiterung für unmittelbar ursächlich für den russischen Überfall. Die Biden-Regierung hatte jedoch gute Gründe anzunehmen, dass ein Insistieren auf eine NATO-Mitgliedschaft für die Ukraine Friedensverhandlungen mit Moskau praktisch unmöglich machen würde. Das Festhalten an moralischen Prinzipien kollidierte mit realpolitischen Notwendigkeiten. Das im Sommer 2022 verabschiedete neue Strategische Konzept der Allianz erwähnte die NATO-Option für die Ukraine folglich nur noch am Rande. 

Damit zeigte sich, was viele Beobachter schon lange erkannt, aber nicht auszusprechen gewagt hatten: Die NATO-Erweiterung ist kontraproduktiv geworden, weil sie die NATO auf eine starre Politik festlegt, die der aktuellen Lage unangemessen ist. Die Auffassung, wonach nur eine NATO-Mitgliedschaft Sicherheit bieten könne, ist nachvollziehbar, engt aber den politischen Handlungsspielraum des Westens zu sehr ein. Natürlich will sich niemand dem Vorwurf aussetzen, die Ukraine um ihr Recht auf freie Bündniswahl betrogen zu haben. Doch Kyjiw selbst hat bereits deutlich gemacht, dass ein Verzicht auf die NATO-Mitgliedschaft vorstellbar wäre, sofern der Westen mit glaubwürdigen Alternativen zur Wahrung der Sicherheit des Landes aufwarten kann.
 

Erweiterung ohne Endpunkt 

Es steht außer Frage, dass die NATO mit ihrer Erweiterungspolitik nach dem Ende des Kalten Krieges einen wichtigen Beitrag zur Überwindung der Teilung Europas geleistet hat. Ebenso deutlich ist aber auch, dass der Erweiterungsprozess in wachsendem Maße mit geopolitischen Realitäten in Konflikt geriet. Dies zeigte sich vor allem in der Einladung an die Ukraine und Georgien, die auch innerhalb der NATO umstritten war und die Beziehungen zu Russland schwer belastete. 

Anders als die Trump-Regierung sehen die Europäer (noch) keinen Grund, vom Prinzip der „offenen Tür“ abzuweichen. Doch so, wie sich das europäische Festhalten an der Position, mit Russland erst nach einem Rückzug aus der Ukraine verhandeln zu wollen, bereits als perspektivlos herausgestellt hat, erscheint angesichts neuer geopolitischer Realitäten auch das Festhalten an der Politik der „offenen Tür“ wenig erfolgversprechend – zumindest solange die Trump-Regierung die Geschicke bestimmt. 

Die Erweiterung der NATO orientierte sich am Recht der freien Bündniswahl. Sie besaß daher keinen intellektuell oder moralisch begründbaren Endpunkt. Solange nur Länder aufgenommen wurden, die nicht (mehr) zum unmittelbaren Einflussbereich Moskaus gehörten, blieb diese Ambivalenz des Erweiterungsprozesses ohne Belang. Mit der Einladung an die Ukraine und Georgien allerdings hat sich das Prinzip zum Dogma verfestigt, das der europäischen Sicherheit inzwischen mehr schadet als nützt. Die Tragik des NATO-Erweiterungsprozesses besteht somit nicht darin, ihn begonnen zu haben, sondern sich nie Gedanken darüber gemacht zu haben, wann und wie er enden könnte.