Für eine Reform des UN-Sicherheitsrats
Die Zusammensetzung ist nicht mehr zeitgemäß und gefährdet seine Legitimität. Warum tut sich in dieser Frage so wenig und was bedeutet das für Deutschland?
Der Appell des Ratsvorsitzenden ist mehr als deutlich: „Bitte sagen Sie Ihren Weisungsgebern, dass der deutsche UN-Botschafter fragt, ob Sie morgen noch in den Spiegel blicken können.“ New York, 11. Juli 2020: Russland und China haben ein weiteres Mal eine deutsch-belgische Resolution zu Grenzübergängen für humanitäre Hilfe nach Syrien mit ihrem Veto belegt. Hunderttausenden droht der Hungertod. Der Sicherheitsrat: blockiert. Der Appell: nutzlos. Nur mit äußerster Mühe gelingt es schließlich, von vier Übergängen noch einen einzigen offen zu halten, für ein Jahr.
Episoden wie diese zeigen, worum es geht: Das Gremium, das in Deutschland gerne „Weltsicherheitsrat“ genannt wird, bildet die Welt nicht mehr ab. Es droht, wie in der Hochphase des Kalten Krieges, immer mehr an Effektivität und Legitimität zu verlieren. 24 Monate war Deutschland bis Ende des Krisenjahres 2020 nichtständiges Mitglied – zum sechsten Mal seit seinem UN-Beitritt im Jahr 1973. Es war eine herausfordernde Zeit, geprägt von den außenpolitischen Fußangeln der Trump-Administration, dem eskalierenden chinesisch-amerikanischen Antagonismus, Gegenwind aus Russland und China und nicht zuletzt der gravierenden und viele diplomatische Gepflogenheiten umwälzenden Covid-19-Pandemie.
Einiges konnten wir erreichen, sei es bei der Eindämmung sexualisierter Gewalt in Konflikten, wo wir mit einer Resolution erstmals den Weg dafür geebnet haben, dass die Täter zur Rechenschaft gezogen werden, sei es bei Abrüstung und Nichtverbreitung, wo wir die Nuklearvereinbarung mit dem Iran zusammen mit unseren europäischen Verbündeten bis in die Nach-Trump-Zeit retten konnten. In Libyen waren wir in der Lage, mit der Berliner Konferenz und dem beharrlichen Einsatz für die Einhaltung von Sanktionen dem Land neue Hoffnung auf Frieden zu geben – genauso wie in Afghanistan, wo wir als Federführer im Rat die UN-Mission vor Ort mehrfach mit einem neuen Mandat ausstatteten und die Friedensverhandlungen mit den Taliban in Doha begleiteten. Bei zahlreichen Themen wird unsere klare Stimme im Rat jetzt vermisst. Das beginnt mit der Diskussion über den humanitären Zugang nach Syrien, geht über die Analyse der humanitären Lage im Jemen bis hin zum Transitionsprozess im Sudan.
Aber auch wenn wir in New York jetzt nicht mehr direkt im Sicherheitsrat mitgestalten können, werden wir uns weiterhin aktiv einbringen und blicken zuversichtlich in die Zukunft: Die neue US-Regierung ist den Vereinten Nationen gegenüber mehr als aufgeschlossen und hat mit Botschafterin Linda Thomas-Greenfield eine engagierte und erfahrene UN-Kennerin für den Posten gefunden. Die wichtige US-Monatspräsidentschaft des Gremiums steht für März an. Hinzu kommt, dass das Thema Klimawandel in den nächsten Jahren den Platz einnehmen wird, der ihm zusteht: ganz oben auf der Agenda. Die von Deutschland mit ins Leben gerufene Informal Experts Group der für den Bereich Klima und Sicherheit zuständigen Expertinnen und Experten des Sicherheitsrats ist hierfür eine wichtige Grundlage.
Bei den Menschenrechten wird Deutschland ebenfalls weiter gefordert sein. So ebbt die Kritik an den gravierenden Menschenrechtsverletzungen Chinas in Xinjiang und Hongkong nicht ab. Deutschland sollte hier – zusammen mit anderen – weiterhin eine wichtige Rolle einnehmen und immer wieder auf die Verletzung der internationalen Menschenrechtsstandards hinweisen, sowohl innerhalb als auch außerhalb des Sicherheitsrats.
Was aber aller Voraussicht nach ganz besonders auf der Agenda der deutschen Außenpolitik bleiben wird, ist die Reform des Sicherheitsrats. Wir haben vor Kurzem unsere Kandidatur für einen erneuten nichtständigen Sitz für die Jahre 2027/28 angekündigt. Darüber hinaus verfolgen wir das ehrgeizige Ziel, bereits vorher einen dauerhaften Sitz zu erlangen. Wir tun das nicht aus rein nationalem Interesse – wir wollen den Rat als Garant eines funktionierenden multilateralen Systems legitimer und durchsetzungsfähiger machen. Denn auch wenn das Gremium oft blockiert ist und vielen als obsolet erscheint: Er ist noch immer die zentrale Schaltstelle zur Eindämmung und Verhinderung internationaler Krisen und Konflikte, und er ist momentan durch kein anderes Konstrukt zu ersetzen.
Vom global payer zum global player
Seit gut 40 Jahren bewegt sich in der Reformfrage sehr wenig. Noch nicht einmal auf einen alleinigen Text als Basis für Verhandlungen konnte man sich in den vergangenen Jahrzehnten einigen. Das letzte Mal wurde der Sicherheitsrat im Jahr 1965 reformiert und um vier nichtständige Mitglieder erweitert. Inzwischen hat sich die Zahl der UN-Mitgliedstaaten von anfänglich rund 50 auf knapp 200 vervierfacht. Großbritanniens und Frankreichs vormals weltumspannende Kolonialreiche sind seit einem halben Jahrhundert eigenständige und selbstbewusste UN-Mitglieder.
Angesichts dieser zu begrüßenden Tatsache müsste es eigentlich jeden verwundern, dass Afrika noch immer nicht ständig im Sicherheitsrat vertreten ist. Denn die Staaten des Kontinents machen mehr als ein Viertel der Mitgliedsländer aus und zahlreiche afrikanische Konflikte sind wichtiger Gegenstand des Rates. Indien – innerhalb der nächsten zehn Jahre der bevölkerungsreichste Staat der Erde und schon jetzt die größte Demokratie des Planeten – ist kein ständiges Mitglied. Brasilien, trotz aller Rückschläge der letzten Dekade und einer dem Multilateralismus nicht gerade aufgeschlossenen Regierung doch der zentrale Spieler Südamerikas, ist nicht dabei. Japan, seit vielen Dekaden einer der wichtigsten Unterstützer der Vereinten Nationen im humanitären, stabilisierungs- und entwicklungspolitischen Bereich und überzeugter Multilateralist, bleibt außen vor. Und schließlich: Deutschland, einer der größten Geber des gesamten UN-Systems sowie international anerkannter Verteidiger der Menschenrechte und der regelbasierten internationalen Ordnung, ist ebenfalls nicht mit von der Partie.
Das muss sich ändern. 75 Jahre nach Gründung der Vereinten Nationen müssen wir endlich vom global payer zum global player werden. Dieser wichtige Spieler in der Mannschaft sind wir de facto bereits, aber es spiegelt sich in der Konfiguration des Sicherheitsrats nicht wider. Hier konkret etwas zu ändern, ist allerdings einfacher gesagt als getan. Bei den UN gibt es einen ernüchternden Grundsatz: Verhindern ist um ein Vielfaches einfacher als Gestalten – das gilt insbesondere für die Reform des Sicherheitsrats.
Man mag sich fragen, warum ein europäischer Sitz, ein erklärtes Ziel der Bundesregierung in den letzten fünf Koalitionsverträgen, nicht die gangbarste Variante ist. Immerhin ist die EU seit Jahren mit einer eigenständigen Delegation in New York vertreten und spielt beispielsweise bei der Koordinierung von Resolutionen in der Generalversammlung eine wichtige Rolle. Andererseits ist die EU aber eben kein Nationalstaat und hat daher gemäß UN-Charta zwar Sitz-, aber kein Stimmrecht (sogenannter „erweiterter Beobachterstatus“). Um das zu ändern, müsste man die Charta überarbeiten, aber da traut sich bisher niemand heran. Vielleicht sieht es mit der neuen US-Regierung anders aus, aber wir sollten hier auch realistisch sein, zumal die innenpolitische Gesundung wohl wesentlich höher auf der US-Agenda steht als außenpolitische Reformfragen.
Hinzu kommt, dass unsere französischen Freunde, mit denen wir im März/April 2019 in einer Doppelpräsidentschaft dem Sicherheitsrat vorsaßen, einem EU-Sitz enorm kritisch gegenüberstehen. Sie argumentieren wie folgt: Ein einzelner Sitz für die Europäische Union würde die bisherigen Sitze von EU-Staaten im Rat (momentan Frankreich, Estland und Irland, in der Vergangenheit aber bis zu fünf Staaten) entwerten und damit das Gewicht der EU eher senken als erhöhen.
Das Argument hat Gewicht, dahinter steckt aber mehr: Für Frankreich (wie auch für die anderen vier P5-Staaten) ist der ständige Sitz im Sicherheitsrat eine Frage des nationalen Interesses und des internationalen Prestiges. Das ist legitim, zementiert aber auch die obsolete Konfiguration aus der Frühphase des Kalten Krieges. Zukünftig könnte es aufgrund des Brexit sogar dazu kommen, dass Frankreich der einzige EU-Staat im Sicherheitsrat ist. Wenngleich uns Frankreich wie kein anderes Land in unserem Bestreben für einen ständigen Sitz unterstützt, lehnt es doch eine Europäisierung seines eigenen Sitzes ab – es ist schlicht ein Tabu. Auch der EU-Zusammenarbeit im Sicherheitsrat werden immer wieder klare Grenzen gesetzt. Während etwa die afrikanischen Mitglieder des Rates oder auch die ASEAN-Staaten sich regelmäßig absprechen, dass in der Debatte nur ein Staat für die Region das Wort ergreift, scheint dies bei den EU-Staaten weiterhin unmöglich.
Zahlreiche Bremser
Innerhalb des UN-Gremiums, in dem die Sicherheitsratsreform nun im 13. Jahr in Folge hinter verschlossenen Türen, in gebetsmühlenartig wiederholten Phrasen und ohne jegliche Transparenz diskutiert wird („Intergovernmental Negotiations“/IGN), gibt es zahlreiche Bremser, die alle Reformen verhindern wollen. An erster Stelle: China und Russland. Aber auch die USA waren bisher wenig begeistert von einer umfassenden Erweiterung des Rates (und vor allem weiterer Veto-Mitglieder).
Zudem bremsen viele globale Mittelmächte: Als Uniting for Consensus-Gruppe machen sie dem Zusammenschluss von Deutschland, Brasilien, Japan und Indien, der jeweils einen ständigen Sitz fordernden Group of Four (G4), seit Jahren das Leben schwer, indem sie lediglich einen Ausbau der Mitglieder mit nichtständigem Sitz fordern. Hinzu kommt schließlich, dass innerhalb des IGN-Gremiums das Einstimmigkeitsprinzip gilt, was jeglichen Fortschritt im Keim erstickt. Initiativen der G4, zumindest einen Webcast der IGN-Sitzungen zu ermöglichen, um der Außenwelt zu zeigen, was in der „Black Box“ Sicherheitsratsreform vor sich geht, wurden 2020 abgeschmettert.
Von russischen und chinesischen Kritikern abgesehen, schätzt man international die Stimme Deutschlands sehr. Deshalb sollten wir unsere Bemühungen, permanent mit am Tisch in New York zu sitzen, weiter ausbauen. Dazu bedarf es einer Konstellation, die nicht leicht herzustellen ist: eine Zweidrittel-Mehrheit in der Generalversammlung mit anschließender Ratifizierung durch zwei Drittel der UN-Staaten – inklusive der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats. Unmöglich? Wer das sagt, hat bereits aufgegeben. Diplomatie braucht bekanntlich einen langen Atem und eine große Dosis Zweckoptimismus.
Eine Allianz für den Multilateralismus
Gegebenenfalls kann die von Deutschland und Frankreich im April 2019 ins Leben gerufene Allianz für den Multilateralismus die Debatte neu beleben. Der lose Zusammenschluss von mehreren Dutzend Staaten hat sich zum Ziel gesetzt, der regelbasierten Ordnung und der internationalen Zusammenarbeit mehr Gehör zu verschaffen und anhand zentraler Zukunftsthemen wie Klima, Gesundheit, Digitalisierung und Gleichstellung einen multilateralen Ansatz zu verfolgen. Er schließt viele Staaten mit ein, die in der Sicherheitsrats-Reformdebatte konträre Ansätze haben. Wenn sich die Lager ineinander verkeilt haben, ist mitunter ein neues Forum mit neuen Regeln sinnvoll.
Essenziell ist an dieser Stelle neben der engen Einbindung der USA unter ihrer neuen Regierung auch die Intensivierung der Zusammenarbeit mit Afrika. Die 54 afrikanischen Staaten bilden eine Sperrminorität für fast alles, was in der Generalversammlung beschlossen wird. Letzteres ist insofern eine Sisyphusarbeit, als China, das gegen eine Reform ist, auf dem afrikanischen Kontinent vielfach die besseren Karten hat. Es gilt, hier weitere Überzeugungsarbeit zu leisten, vor allem, um dem afrikanischen Kontinent im Sinne der Common African Position selbst zwei ständige Sitze zu ermöglichen.
Schließlich bedarf es der Bereitschaft, die Beratungen in der IGN-Gruppe aus der Sackgasse zu manövrieren. Das Gremium hat sich zu einem Feigenblatt entwickelt, hinter dem die Verhinderer der Reform es sich bequem eingerichtet haben. 2020 tagte die IGN nur zwei Mal – die Covid-19-Pandemie war ein willkommener Anlass, alle weiteren Sitzungen zu verhindern. Die meisten anderen UN-Gremien trafen sich selbstverständlich virtuell weiter – an erster Stelle der Sicherheitsrat selbst.
Nur durch ein Ausbrechen aus diesem Dilemma und den Gang zurück in das Gremium, wo die Reformdebatte hingehört – die UN-Generalversammlung – kann ein Fortschritt erzielt werden. Was wir brauchen, sind echte, textbasierte Verhandlungen, wie sie in der Diplomatie allgemein üblich sind. Dann können wir in nicht allzu ferner Zukunft vielleicht sagen: Wir benötigen nun gar keinen nichtständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat mehr, denn wir sind jetzt dauerhaft dabei. Als nächsten Schritt könnten wir dann aus einer Position der Stärke heraus dafür eintreten, dass die EU-Mitglieder im Sicherheitsrat mit einer Stimme sprechen. Weitere Jahrzehnte abzuwarten, ist aber keine Option.
Dr. Christoph Heusgen ist seit 2017 Ständiger Vertreter Deutschlands bei den Vereinten Nationen. Zuvor war er zwölf Jahre außen- und sicherheitspolitischer Berater der Bundeskanzlerin.
Friedrich Schröder ist Botschaftsrat an der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen.
Internationale Politik 2, März/April 2021, S. 56-60
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