Die britische Frage

Dass Großbritannien die EU verlässt, ist heute eine realle Option. Jetzt, da die Euro-Zone sich in einem Prozess beschleunigter Integration befindet (wie von Andreas Rinke in dieser Ausgabe beschrieben, S. 46 ff.) und der britische Premierminister David Cameron immer stärker unter den Druck seiner euroskeptischen Abgeordneten und der Öffentlichkeit gerät, dürfte die Stunde der Wahrheit eher früher als später schlagen.

Was dann geschieht, wird zum Teil von Entwicklungen im Vereinigten Königreich abhängen, auf die andere in Europa kaum Einfluss haben. Dennoch, und das ist von zentraler Bedeutung, wird die „britische Frage“ auch von den Entscheidungen „beantwortet“, die die Mitgliedsländer der Euro-Zone – insbesondere Deutschland – in der Euro-Krise treffen. Obwohl nur wenige Deutsche das zu verstehen scheinen, hängt die Frage, ob das Vereinigte Königreich in der EU verbleibt oder nicht, in besonderem Maße von ihnen ab.1

Das derzeitige Infragestellen der britischen EU-Mitgliedschaft ist der vorläufige Gipfel einer seit langem zu beobachtenden Entwicklung, die viel weiter als die Beschlüsse von Camerons’ Koalitionsregierung zurückreicht.2 Diese wird von euroskeptischen Konservativen geführt, schließt aber auch die Liberaldemokraten als Koalitionspartner ein – die proeuropäischste Partei in der britischen Politik. Das Verhältnis der Briten zur EU ist schon lange halbherzig – was sich an den mehrfach ausgehandelten Ausnahmeregelungen in den vergangenen Jahrzehnten ablesen lässt. Doch ist es für London immer schwieriger geworden, in Brüssel „halb dabei zu sein“, da die Vertiefung europäischer Integration in den neunziger Jahren und die anschließende Schaffung der gemeinsamen Währung Großbritannien immer weiter ausgrenzten, während sich der britische Euroskeptizismus verstärkte.

An „eine Leiche gefesselt“?

Die Euro-Krise hat diese Entwicklung noch weiter verschärft. Britische Euroskeptiker fühlen sich gegen­wärtig in ihren seit langem vorgebrachten Einwänden bestätigt, nach denen eine gemeinsame Währung ohne gemeinsamen Haushalt eine Fehlkonstruk­tion sei. Sie fürchten nun, dass Großbritannien „an eine Leiche gefesselt“3 ist. Seit Beginn der Krise haben Abgeordnete aus diesem Lager begonnen, ihren Druck auf ­Cameron stetig zu erhöhen. Gleichzeitig haben die von den Mitgliedsländern der Euro-Zone unternommenen Schritte hin zu mehr Integration die britische Regierung in eine schwierige Lage gebracht: Sie berühren britische Interessen unmittelbar, allen voran die des Londoner Finanzzentrums, der City, aber Großbritannien verfügt bei den Entscheidungen kaum über Einflussmöglichkeiten.

Britische Politiker erkennen die Notwendigkeit einer tieferen Integration innerhalb der Euro-Zone – insbesondere durch die Schaffung einer Banken- und Fiskalunion –, um die Krise zu beenden. Gleichzeitig wollen sie jedoch nicht Teil des neu entstehenden Kerneuropas werden. Dies erklärt die dem Anschein nach widersprüchliche britische Haltung gegenüber der Euro-Krise: Im Juli 2011 sprach Schatzkanzler George Osborne zwar von der „unerbittlichen Logik“ einer Fiskalunion, dann aber legte Cameron im Dezember sein Veto bei der Abstimmung des Europäischen Rates über die Aufnahme einer Fiskalunion in die Europäischen Verträge ein. Seit diesem Gipfeltreffen sind Großbritanniens wirtschaftliche und politische Interessen nicht mehr deckungsgleich: Die Regierung will, dass der Euro überlebt, um eine einschneidende Rezession zu verhindern, die einen Zusammenbruch des Euro auslösen würde. Gleichzeitig will sie aber auch die weitere europäische Ausgrenzung Großbritanniens verhindern, zu der Konzepte wie Banken-, Fiskal- oder politische Union wohl führen werden.

Großbritanniens Rechte unterstützt den Sparkurs und insbesondere die Haushaltskonsolidierung, die durch den „Sixpack“, den Stabilitäts- und Wachstumspakt, und durch den Fiskalpakt in europäisches Recht aufgenommen werden. Aber die Vorstellung, der Sparkurs könnte ihr von der EU, oder schlimmer noch: von Deutschland, aufgezwungen werden, lehnt sie entschieden ab. Und das letzteres passiert – dieser Eindruck verbreitet sich nicht nur im Vereinigten Königreich, sondern in weiten Teilen Europas.

Großbritanniens Linke kann der Idee einer integrierteren EU, die über die traditionelle Vorstellung europäischer Konservativer von der EU als Handelsblock hinausgeht, ein wenig (aber nicht viel) mehr abgewinnen, aber sie lehnt den Sparkurs ab. Sie glaubt, dass dieser von Martin Wolf, dem wirtschaftspolitischen Chefkommentator der Financial Times, als „Kamikaze-Sparen“ beschriebene Kurs die Schulden in der Peripherie der Euro-Zone eher erhöhen als senken und das Problem somit verschlimmern wird.4

Der Druck, ein Referendum über Großbritanniens Mitgliedschaft in der EU abzuhalten, wächst also. Die lautesten Rufe kommen aus den Reihen der Rechten: Vergangenen Oktober trotzten 81 konservative Abgeordnete einem „three-line whip“, der höchsten Stufe von Fraktionszwang im House of Commons, und unterstützten einen Antrag, der eine Volksabstimmung über die britische EU-Mitgliedschaft forderte – der größte Aufstand gegen Cameron, seitdem er 2005 Parteichef wurde.

Allerdings finden sich auch im linken politischen Spektrum einige, die einen solchen Vorschlag heute befürworten. Darunter sind der Labour-Politiker und ehemalige EU-Handelskommissar Peter Mandelson (der nicht nur den Verbleib in der EU, sondern auch die Einführung des Euro im Vereinigten Königreich fordert) und der finanzpolitische Sprecher der Labour-Opposition Ed Balls (der stolz darauf ist, in der Regierung Blair mit dafür gesorgt zu haben, die Einführung des Euro in Großbritannien zu verhindern). Sie sehen ein Referendum entweder als einen Weg, die britische Mitgliedschaft in der EU zu legitimieren, oder als ein defensives politisches Manöver, das darauf abzielt, in dieser Frage keine Wähler an die Konservativen zu verlieren.5

Cameron, dessen prägende politische Erfahrung die erbitterte parteiinterne Fehde in Sachen Europa unter John Major war, möchte vor allem, dass das Thema aus der tagtäglichen politischen Debatte verschwindet. Sein Verhalten beim EU-Gipfeltreffen im Dezember 2011 sorgte zeitweilig für Ruhe im eigenen Lager. Zudem kündigte er an, weiter nach Möglichkeiten zu suchen, um Großbritanniens Beziehung zu Europa und insbesondere die Rückführung von an Brüssel abgetretene Kompetenzen „neu zu verhandeln“. Das britische Außenministerium prüft derzeit EU-Kompetenzen.6 Auch wenn die Koalition die gesamte Legislaturperiode bis 2015 überstehen und Cameron ein Referendum erfolgreich hinausschieben sollte, könnten seine möglichen Nachfolger durchaus versprechen, ein solches im Fall ihrer Wahl abzuhalten, und sich so die Stimmen aus dem extremen euroskeptischen Flügel der Partei zu sichern. So hat sich Londons Bürgermeister Boris Johnson auf ein Referendum festgelegt und könnte den Euroskeptizismus dazu nutzen, um Osborne auszumanövrieren – den anderen ernsthaften Kandidaten für Camerons Nachfolge.

Kaum eine andere Wahl

Derzeit ist es schwierig, das Ergebnis eines EU-Referendums vorherzusagen; viel würde vom Zeitpunkt und der genauen Fragestellung abhängen. Doch ob Großbritannien in der EU bleibt, wird zu einem bedeutenden Teil auch von den Entscheidungen mitbestimmt, die das restliche Europa – und vor allem Deutschland – treffen, um die Banken- und Schulden­krise zu lösen. Je nachdem, was diese Staaten entscheiden, könnten sie Großbritannien vor die Wahl stellen, entweder einen gewaltigen Souveränitätstransfer nach Brüssel zu akzeptieren oder aus der EU auszutreten. Artikel 16 des Fiskalpakts legt fest, dass binnen höchstens fünf Jahren Schritte unternommen werden, diesen in europäisches Recht aufzunehmen. Sobald dies geschieht – und falls Großbritannien keine Ausstiegsklausel aushandeln kann – könnte dies dem Vereinigten Königreich kaum eine andere Wahl lassen, als aus der EU auszutreten.

Somit hängt viel von der Gestalt ab, die Europa annehmen wird, wenn der derzeit stattfindende Integrationsprozess abgeschlossen ist. Eine im ­institutionellen Sinne immer enger verflochtene EU könnte zur Krisenüberwindung durchaus nötig sein. Grundsätzlich steigt aber die Wahrscheinlichkeit, dass Großbritannien die EU ganz verlassen wird, je mehr Souveränität an Brüssel übertragen und je mehr Homogenität verlangt wird. Da es äußerst unwahrscheinlich ist, dass das Vereinigte Königreich in naher Zukunft dem Euro beitreten wird, wird viel von dem Ausmaß politischen Spielraums für London innerhalb der EU, aber außerhalb der Euro-Zone und des ­Fiskalpakts abhängen. Die Briten werden überzeugt werden müssen, dass es sinnvoller für sie ist, sich in den äußeren Sphären einer EU der zwei oder mehr Geschwindigkeiten zu positionieren, als sich, wie es ein euroskeptischer Abgeordneter formuliert hat, zu einer „Schweiz mit Atomwaffen“ zu entwickeln – außerhalb der EU.7

Wirtschaftspolitische Entscheidungen werden ebenfalls eine zentrale Rolle spielen. Je weiter sich die EU dem Anschein nach vom wirtschaftlichen Liberalismus entfernt – vornehmlich durch Regelungen, die als geeignet gelten, den Protektionismus zu fördern und die Wettbewerbsfähigkeit zu schmälern –, desto größer wird der Druck für einen britischen „exit“ werden. Die derzeit diskutierte Bankenunion innerhalb der Euro-Zone könnte gewaltige Auswirkungen auf den britischen Finanzdienstleistungssektor haben. Die britische Regierung wird voraussichtlich eine Garantie anstreben – beispielsweise in Form eines Zusatzprotokolls, wie von Cameron im Dezember gefordert –, dass Entscheidungen über Finanzverordnungen und den gemeinsamen Markt auf EU-Ebene und nicht auf Ebene der 17 Euro-Länder getroffen werden müssen.

Die Maßnahme, die London am meisten entfremden und die Chancen einer Beendigung der britischen EU-Mitgliedschaft mehr als alles andere erhöhen würde, ist eine europäische Finanztransaktionssteuer. Wie in Deutschland ist auch in Großbritan­nien der Ärger über Banken groß, insbesondere über exzessive Gehälter und Boni. Doch die Regierung reformiert den Bankensektor bereits und folgt hierbei den Empfehlungen der von Sir John Vickers geleiteten Kommission („Vickers-Report“) vom September 2011. Zudem hat sich nach der Krise der Konsens gebildet, dass die britische Volkswirtschaft hin zu einer wieder stärkeren Fertigungsindustrie „ausbalanciert“ werden müsse. Die Finanztransaktionssteuer wird weithin als Ablenkungsmanöver gesehen, das die Londoner City auf unfaire Weise ins Visier nimmt (Schätzungen zufolge würden rund 75 Prozent der Steuereinnahmen dort anfallen). So beschrieb Osborne die Pläne bereits als „Kugel, die auf das Herz Londons gerichtet“ sei; Cameron bezeichnete sie als „schlicht und einfach Wahnsinn“.8

Deutschland ist geteilter Meinung

Die Frage ist also, wie viel Wert die Mitglieder der Euro-Zone und insbesondere Deutschland darauf legen, dass Großbritannien in der EU verbleibt – und inwiefern Deutschland zu Kompromissen bereit ist, um den britischen Verbleib in der EU zu sichern. Deutsche Politiker und Medien scheinen hier geteilter Meinung zu sein. Einige halten es für unablässig, dass Großbritannien auch weiterhin EU-Mitglied ist. Andreas Rinke weist darauf hin, dass sich das Vereinigte Königreich aus deutscher Sicht nicht nur häufig als ein Verbündeter in Sachen Freihandel gegenüber Frankreich erwiesen hat, sondern auch über politische und militärische Ressourcen verfügt, die die EU dringend benötigt. Alan Posener hat davor gewarnt, dass sich die EU „von der Welt“ abschneide, solle sie sich von den Briten verabschieden, und Jan Ross hat argumentiert, dass sich die EU ohne Großbritannien deutlich mehr nach innen orientieren und protektionistischer ausrichten würde.9 Dennoch scheinen andere in Deutschland ihre Geduld mit London zu verlieren und einige wenige meinen sogar, dass die EU ohne Großbritannien letztlich besser dastehen würde – nicht zuletzt, weil die Integrationsschritte, die derzeit notwendig erscheinen, ohne London deutlich schneller umgesetzt werden könnten.

Bundeskanzlerin Angela Merkel scheint in der britischen Frage hin- und hergerissen oder zumindest unentschieden zu sein. Ihre Vertrauten sprechen häufig davon, intuitiv würde sie einem Verbleib Großbritanniens in der EU den Vorzug geben, um einen Verbündeten gegen Frankreich zu haben. In der politischen Praxis zählt der überwältigende Druck zur Lösung der Euro-Krise aber mehr als Intuition. Selbst innenpolitisch gewissen Pressionen ausgesetzt, scheint die Kanzlerin zu einer Ausgrenzung Großbritanniens im Gegenzug für eine Einigung mit Frankreich und anderen Ländern der Euro-Zone bereit zu sein – wie bereits beim EU-Gipfel im Dezember zu beobachten war und wie es sich bei der Frage einer Finanztransaktionssteuer abzeichnet.

Offensichtlich ist dies eine schwierige Wahl für Deutschland. Doch wenn Merkel wirklich auf einen britischen Verbleib in der EU setzen sollte, wird sie sich viel deutlicher um Großbritannien bemühen müssen – und stärker bereit sein, Zugeständnisse an britische Auffassungen zu machen, wie unverständlich und unzumutbar diese aus deutscher Perspektive auch erscheinen mögen.

HANS KUNDNANI ist Editorial Director beim European Council on Foreign Relations in London.

• 1Dieser Beitrag basiert in Teilen auf Hans Kundnani: Germany’s Response to the Euro Crisis: The View from Britain, in Almut Möller und Roderick Parkes (Hrsg.): Germany as Viewed by Other EU Member States, EPIN Working Paper 33, Brüssel 2012, S. 55–58.
• 2 David Rennie: The continent or the open sea. Does Britain have a European future? Centre for European Reform, Mai 2012, http://www.cer.org.uk/sites/default/files/publications/attachments/pdf/….
• 3Vgl. David Rennie (Anm. 2), S. 2.
• 4Martin Wolf: Time to think the unthinkable and start printing again, Financial Times, 29.9.2011.
• 5Patrick Wintour: Mandelson calls for EU referendum, The Guardian, 3.5.2012.
• 6David Lidington: Die Kompetenzen der EU überprüfen, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13.7.2012.
• 7Zitiert aus David Rennie (Anm. 2), S. 47 f.
• 8 Osborne zitiert aus David Rennie (Anm. 2), S. 46; Cameron zitiert aus Chris Giles, George Parker und Gerrit Wiesmann: Cameron criticises European financial tax, Financial Times, 26.2.2012.
• 9Alan Posener: Unerlässliche Europäer, IP, März/April 2012, S. 100–106; Geht es auch ohne die Briten? Matthias Krupa und Jan Ross zur Frage der EU-Mitgliedschaft, Die Zeit, 8.12.2011.