Der erste Schritt vor dem zweiten

Die Irak-Krise und die schweren Differenzen zwischen den Protagonisten der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik haben eine inhärente Spannung in diesem Politikfeld verdeutlicht. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) hatte dank der Gründung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) 1999 zwar institutionell und militärisch Gestalt angenommen. Der strategische Rahmen jedoch fehlte, der Ziele, Instrumente und Fähigkeiten definiert hätte.

Im Frühjahr 2003 wurde Javier Solana von den EU-Staaten beauftragt, ein europäisches Sicherheitskonzept zu entwickeln. Dieses Strategiepapier sollte der EU einerseits helfen, die Irak-Krise zu bewältigen und ihr diskreditiertes Image aufzubessern. Es sollte aber auch Prioritäten und Ziele formulieren, außenpolitische Kohärenz und Effizienz schaffen und die Basis für europäische und transatlantische Geschlossenheit legen.

Die bereits im Dezember 2003 verabschiedete Europäische Sicherheitsstrategie1 definiert als Hauptbedrohungen Terrorismus, Massenvernichtungswaffen, Staatszerfall, regionale Konflikte und organisierte Kriminalität. Wichtige instrumentelle Ziele sind die Nachbarschaftspolitik und ein wirksamer Multilateralismus. Der ESS geht es vor allem um die Entwicklung einer Kultur der Prävention.

Damit lässt sich die ESS in einen generellen Prozess europäischer strategischer Bewusstseinsbildung einordnen, die sich auch in den Arbeiten des Verfassungskonvents und den Beiträgen  der wissenschaftlichen Community widerspiegelt.2 Während der Verfassungsvertrag die „finalité intérieure“ der EU definiert, skizziert die ESS die „finalité extérieure“ der EU in der Welt und behandelt über Sicherheitsfragen hinaus die Identität der EU, ihre Werte und politische Philosophie. Die ESS ist damit der bislang deutlichste Anspruch der EU darauf, eine unabhängige globale Sicherheitspolitik zu verfolgen, die dafür notwendigen Kapazitäten aufzubauen und mehr Verantwortung für die internationale Sicherheit zu übernehmen.

Die ESS ist jedoch kein rechtlich bindendes Dokument, sondern ein deklaratorisch-politischer Text. Es gibt zwar eine Reihe recht allgemeiner Ziele, doch sind die Handlungsanleitungen dafür zu vage, auch fehlen klare Aussagen über die zu erwartende Wirkung der zivil-militärischen Instrumente, Fristen und Überprüfungsverfahren. Die ESS will stattdessen Rahmenbedingungen für politische Entscheidungen schaffen. Wie Alyson Bailes formulierte, ist die ESS „eher Manifest als Programm, eher Inspiration als Lösung, eher Philosophie als operationelle Doktrin“.3

Der deklaratorische Charakter der ESS erleichterte die Akzeptanz durch die Mitgliedstaaten und erklärt ihren Erfolg als Referenzpunkt nationaler und europäischer Sicherheitspolitik. Der umfassende Ansatz der ESS, der inhaltliche Prioritäten zuweilen vermissen lässt, kann jedoch auch als Schwäche interpretiert werden. Zwar hält sich die EU so alle Handlungsoptionen offen. Doch droht die ESS damit nicht zu einer „strategischen Rumpelkammer“4 zu verkommen?

Gemischte Bilanz

Wenn die ESS den Anspruch der EU auf eine Rolle als globaler Akteur unterstreichen soll, dann müssen sich die Mitglieder um die Umsetzung dieser Vorgaben bemühen, um glaubwürdig zu sein. Inwieweit hat also die Strategie das außenpolitische Bewusstsein und Handeln der EU und ihrer Mitgliedstaaten beeinflusst?

Die ESS ist Teil eines umfassenden Prozesses der EU-Verteidigungsintegration. Die neue Streitkräftestruktur aus schnell verlegbaren kleinen Battle Groups ist die Übersetzung der ESS in militärische Fähigkeiten. In den Verhandlungen über das Headline Goal (HG) 2010 war die Strategie eine wirkungsvolle Argumentationshilfe für die Forderung nach mehr Flexibilität.5 Gleichzeitig spiegeln das militärische HG 2010 und sein ziviles Gegenstück, das HG 2008, das den Bedarf an Polizei und Rechtsberatern umreißt, den umfassenden Sicherheitsansatz der EU wider. Viele Elemente des Verfassungsvertrags, wie der Europäische Außenminister oder die Rüstungs-agentur, sind Reaktionen auf unübersehbare funktionale Mängel, die in der ESS explizit gemacht werden.

Die ESS regt regionale Schwerpunkte für EU-Missionen an und beschreibt verschiedene Einsatzszenarien. Zudem hat der Europäische Rat im Dezember 2003 vier prioritäre Einsatzgebiete für die Implementierung der ESS definiert: effektiver Multilateralismus, Terrorismusbekämpfung, Naher Osten und Bosnien-Herzegowina. Die EU-Missionen, deren Zahl stetig steigt, zeugen in der Tat von der Umsetzung der ESS in die Praxis: Die Übernahme der NATO-Mission in Bosnien-Herzegowina (2004) durch die EU wurde zwar schon früher beschlossen. Die Mission „Althea“ ist aber nun ein Testfall für die erfolgreiche Verknüpfung militärischer und ziviler Instrumente im EU-Konfliktmanagement. Die im Januar 2006 angelaufene Unterstützung für die Polizei in den Palästinensischen Gebieten (EUPOL COPPS) kann sich ebenso auf die ESS berufen wie die Mission EUJUST LEX, bei der irakische Richter, Staatsanwälte und Sicherheitskräfte ausgebildet werden, oder die Unterstützung der Sicherheitssektorreform im Kongo (EUSEC Kongo). Der Ansatz, frühzeitig politisch einzugreifen, um späteres militärisches Handeln zu vermeiden, hat jedoch noch nicht oft zu entschlossenem präventiven Handeln geführt. So hat die EU auf den eskalierenden Konflikt in Darfur nur vorsichtig reagiert und unterstützt zurzeit lediglich die von der Afrikanischen Union geführte Stabilisierungsoperation AMIS II in der Krisenregion.

Die ESS ist ein Zwischenschritt in einer fortlaufenden Strategieentwicklung. Folgedokumente über spezielle Sachgebiete oder Regionen bauen die ESS mit größerer Detailtiefe aus. So legte die britische Präsidentschaft 2005 eine EU-Strategie für Afrika vor, die die Koordinierung der EU-Instrumente in einem langfristigen, umfassenden und integrierten Ansatz vorsieht.6 Die zeitgleich mit der ESS verabschiedete Strategie gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen war bereits als integraler Bestandteil der ESS gedacht, auch ihre deutlichere Aussage zur Anwendung militärischer Gewalt (im Kontext von Kapitel VII der UN-Charta) steht dazu nicht im Widerspruch.7

Um den Begriff des „effektiven Multilateralismus“ aus der ESS mit Leben zu füllen, hat die EU seit 2003 ihr Verhältnis zu den Vereinten Nationen gestärkt und baut die Battle Groups als Beitrag zur strategischen Reserve für UN-Friedensmissionen aus.

Übersetzung in den Alltag

Zwar hat die ESS selbst nicht zu institutionellen Veränderungen geführt, aber das Ratssekretariat wurde durch die Arbeit an dem Strategiepapier gegen-über anderen Organen aufgewertet. Die intensivierte Reisetätigkeit Solanas, die thematische und geographische Vielfalt seines Engagements wird vom Ratssekretariat als Übersetzung der ESS in den politischen Alltag verstanden.

Auch die innovative Methode, mit  der die ESS erarbeitet wurde, sollte in Zukunft verstärkt angewandt werden. Aufgrund der politischen Spannungen hatten die Unionsstaaten die maßgebliche Verantwortung für die Erarbeitung dem Politischen Stab des Ratssekretariats überlassen. Solanas Leute erarbeiteten daraufhin zügig ein Papier, dessen erster Entwurf bereits weite Zustimmung fand. Damit empfahl sich das Ratssekretariat als neutrale Dienststelle bei der Strategiediskussion. Auch wenn das Ratssekretariat aufgrund der mageren Ausstattung immer noch zu wenig Gewicht in der Auseinandersetzung mit den Mitgliedstaaten hat, gibt es nun z.B. Beauftragte, die sich mit der Koordinierung der EU-Politik gegen Risiken wie Terrorismus oder Proliferation, aber auch mit regionalen Engagements befassen. Beispielsweise ist mit Marc Otte einer der Autoren der ESS zum Beauftragten für den Nahen Osten ernannt worden.

Ferner haben die Mitgliedstaaten die ESS als Bezugsrahmen für ihre nationale Sicherheitspolitik anerkannt. So bezieht sich der 2004 im Auswärtigen Amt vorgelegte „Aktionsplan Zivile Krisenprävention“ explizit auf die Bedrohungsanalyse der ESS.8 Die Umsetzung der ESS, die in der Verknüpfung werte- und interessengebundener Ansätze weitgehend deutschen außen- und sicherheitspolitischen Vorstellungen entspricht, ist im schwarz-roten Koalitionsvertrag verankert. Die Berufung von Christoph Heusgen zum außenpolitischen Berater von Bundeskanzlerin Angela Merkel wird dabei hilfreich sein. Als Leiter der Politischen Abteilung im Ratssekretariat unter dem Hohen Vertreter für die GASP, Javier Solana, war er federführend an der Sicherheitsstrategie beteiligt.

Selbst die britische Regierung, europhiler Neigungen eher unverdächtig, versteht das Papier als wichtigen Schritt: weil es die globale sicherheitspolitische Verantwortung der EU anerkennt und über den zivil-wirtschaftlichen Soft-Power-Charakter der EU-Außenpolitik hinaus die Anwendung militärischer Gewalt mit einbezieht.9

Außerhalb Europas fand die ESS vor allem in den Vereinigten Staaten wohlwollende Beachtung. Zwar wurde das Papier auch als Gegenentwurf zur in Europa umstrittenen Nationalen Sicherheitsstrategie der USA verstanden. Die amerikanischen Kommentatoren waren jedoch erleichtert, dass die EU den USA nicht gebetsmühlenartig den Verrat am Multilateralismus vorhielt. Vielmehr ergeben sich durch Überschneidungen in der Bedrohungsanalyse Anknüpfungspunkte für den transatlantischen Dialog.10 Als Konkurrenz wird die ESVP in Washington dabei nicht verstanden; dazu werden die militärischen Fähigkeiten der EU als zu gering eingeschätzt.In anderen Teilen der Welt hat die ESS weniger Aufmerksamkeit gefunden.

Die Bilanz der ESS ist somit gemischt. Die eindrucksvolle Zahl europäischer Operationen in verschiedenen Kontinenten hat mittlerweile eine europäische Präsenz etabliert. Als effizienter globaler Akteur wird die EU im sicherheitspolitischen Bereich jedoch nur bedingt anerkannt.

Den Willen zum Handeln stärken

Dennoch schreibt die ESS zum ersten Mal außenpolitische Grundüberzeugungen fest, an denen man die Europäer in kommenden Krisen messen wird. Die ESS ist zwar nicht einklagbar, schafft jedoch eine sichtbare politisch-moralische Verpflichtung, die sich wiederum auf das außenpolitische Bewusstsein auswirken wird.

Mit ihrer „kreativen Ambiguität“, die Kompromisse erlaubt, wird die ESS zum Symbol für einen spezifisch europäischen Stil in der Außenpolitik, der sich vom Säbelrasseln des amerikanischen Partners unterscheiden soll, ohne blauäugig allein auf die Instrumente der weichen Macht zu vertrauen. Das „petit livre bleu“, wie es ein Ratsbeamter scherzhaft in Ablehnung an das rote Buch von Mao Tse-Tung nannte, ist natürlich keine Zentralideologie, aber es ist geeignet, den Europäern und der Welt zu zeigen, was Europa in der Außenpolitik sein kann und will.

Das kurzfristige taktische Ziel der ESS, die europäische Zerstrittenheit zu überwinden und einen strategischen Dialog an ihre Stelle zu setzen, ist damit erreicht. Allein dass sich 25 Staaten vor dem Hintergrund eines Zerwürfnisses über Weltordnungsfragen auf ein gemeinsames außen- und sicherheitspolitisches Grundsatzdokument geeinigt haben, ist ein Erfolg.

Für das langfristige Ziel, die EU als globalen Akteur zu profilieren, müssen die Europäer noch einiges tun. Zwei Denkprozesse liegen der Strategiedebatte in der EU zugrunde. Zum einen die Selbstvergewisserung unter den Mitgliedern, welche Rolle die EU als globaler Akteur spielen soll – als Stabilisierungskraft, als Vertreterin eigener Interessen oder sogar Missionarin für ihr Normen- und Wertsystem. Soll die EU auf das Verhalten anderer Staaten und Akteure Einfluss nehmen, und wenn ja, wie? Diese Frage ist mit der ESS keinesfalls abschließend geklärt. Die EU kann in außenpolitischen Krisen, bei denen ein Konflikt mit den USA droht, oft nicht einheitlich auftreten, da die EU-Staaten hier unterschiedliche Positionen einnehmen. Ähnliches gilt für das Verhältnis zu Russland. Die ESS hat aus der Irak-Krise die richtigen Schlüsse gezogen und die Gemeinsamkeiten herausgestellt. So werden aus der Risikoanalyse erstmals „Europäische Interessen“ formuliert.

Zum anderen muss die EU ihre außenpolitischen Instrumente pfeiler-übergreifend bei der Verfolgung außenpolitischer Ziele verbinden, d.h. Handels-, Entwicklungs-, Verteidigungspolitik, aber auch Migrationspolitik und Strafverfolgung besser koordinieren. Schwieriger als die Überwindung der Spannungen zwischen den Mitgliedern ist in der Tat die Koordinierung der unterschiedlichen Handlungslogiken der in der Außenpolitik involvierten EU-Organe. Die Lösung in Form einer Verschränkung von Rats- und Kommissionsaktivitäten in Amt des europäischen Außenministers ist mit der Ablehnung des Verfassungsvertrages zunächst in die Ferne gerückt. Allerdings kann Solanas Position schon vor der Ratifizierung des Verfassungsvertrags gestärkt werden, etwa durch ein stärkere Initiativrolle bei der Formulierung der außenpolitischen Positionen, die verstärkte Übertragung von Dialogaufgaben oder durch eine größere Führungsrolle im Rat. Langfristig hängt der Erfolg bzw. die Implementierung der ESS jedoch von der Handlungsfähigkeit der EU ab, das heißt von der institutionellen Reform.

Wie kann die Sicherheitsstrategie benutzt werden, um die beiden Prozesse der Strategiebildung und des Fähigkeitsausbaus zu stärken?

Engagement einfordern: Der Schlüssel zum Erfolg in der strategischen Selbstfindung liegt bei den Mitgliedstaaten. Sie müssen durch ihr außenpolitisches Engagement Einsatzräume für die EU-Außenpolitik schaffen. So wie Frankreich und Großbritannien Afrika auf die ESVP-Agenda gesetzt haben, bedürfen weitere Sektorenstrategien der Führung durch engagierte Mitgliedstaaten. Die deutsche Ratspräsidentschaft 2007 bietet hier eine Möglichkeit, sich beispielsweise verstärkt in der osteuropäischen Nachbarschaft oder im Kaukasus zu engagieren.

Teilstrategien vertiefen: Die Teilstrategien der EU müssen weiterentwickelt werden und dabei mit Blick auf den effektiven Multilateralismus energischer die Durchsetzung von völkerrechtlichen Normen einbeziehen: Auch die Bereitschaft zur geschickten Anwendung von Sanktionen muss wachsen. Weiterhin müssen Prioritäten diskutiert werden, welche geographischen Räume die EU in ihren Stabilisierungsansatz einbeziehen will, nach welchen Kriterien Engagements ausgewählt werden und wie die Stärken der EU dabei am besten zum Tragen kommen.

Gestaltungswillen entwickeln: Zudem muss die EU stärker als Akteur mit Eigeninteresse und Einflussmöglichkeiten wahrgenommen werden. So steckt die in der ESS angekündigte Strategieentwicklung für China und Indien auch deshalb noch in den Kinderschuhen, weil die EU als außen- und sicherheitspolitischer Akteur in diesen Ländern wenig Anerkennung findet. Dies kann sich erst ändern, wenn die EU weltweit mit Gestaltungswillen auftritt und damit als Partner etwas anzubieten hat.

Themen positiv besetzen: Die EU-Außenpolitik darf nicht bei der Risikoeindämmung aufhören, sondern muss das Erreichen positiver Ziele in ihre Strategien einbauen. Die Rolle der EU bei der Wahrung von Menschenrechten sowie Demokratieförderung können Themen sein: Auch in transatlantischen Streitfragen kann die EU Lösungen anbieten, etwa bei der Frage, welchen völkerrechtlich akzeptablen Status die Gefangenen im Krieg gegen den Terrorismus haben sollten. Bei all dem ist der in der ESS bereits verankerte Bezug auf europäische Interessen notwendig, denn altruistische oder humanitäre Motive allein reichen für eine verbindliche europäische Außenpolitik nicht aus.

Koordinierung stärken: Die strategische Diskussion unter den Mitgliedern und den EU-Organen ist wenig wert, wenn sie nicht auch die Koordinierung der außenpolitischen Instrumente fördert. Die verschiedenen europäischen Akteure, Vertreter der Mitgliedsstaaten, des Rates und der Kommission, müssen daher, wie schon bei der ESS, an der Strategieentwicklung beteiligt werden. Die Civil-Military-Cell im Ratssekretariat ist in ihrer gemischten personellen Zusammensetzung ein gutes Vorbild. Darüber hinaus spiegelt sie mit der Verknüpfung ziviler und militärischer Dimensionen den umfassenden Sicherheitsbegriff der ESS wider.

Fähigkeiten ausbauen: Wenn die EU ernst genommen werden will, muss sie verdeutlichen, dass sie handeln will und kann. Die GASP kann nicht von Solanas Team allein betrieben werden, sie benötigt das Engagement der Mitgliedstaaten. Die EU hat ihren Bedarf an Streitkräften, Ausstattung, aber auch an Polizei und Rechtsberatern in den beiden Headline Goals formuliert. Institutionen wie die Europäische Verteidigungsagentur können bei der Abstimmung der nationalen Beschaffungspolitiken behilflich sein. Die Erfüllung dieser Anforderungen obliegt jedoch den Mitgliedstaaten, ebenso die Entscheidung über die Verteilung der Ressourcen und über Fortschritte in der militärischen Integration.

Evaluierungsmechanismen schaffen: Die ESS ist auch ein Maßstab für die Überprüfung der außenpolitischen Maßnahmen der EU. Diese kann auf mehreren Ebenen erfolgen, etwa im Rat. Noch besser wäre es aber, wenn das Europäische Parlament regelmäßig die Ausrichtung und die Wirksamkeit der GASP/ESVP evaluieren würde. Das EP würde auf diese Weise stärker als Akteur in der Außenpolitik sichtbar. Diese Sichtbarkeit schüfe Handlungsanreize für die anderen EU-Organe. Auf diese Weise könnten auch Themen der GASP auf die Tagesordnung der nationalen Politik gesetzt werden.

Der Strategieprozess der ESS sorgt so für eine interessante politische Synchronisierung: Die Integration in der GASP/ESVP wurde bislang durch politische Kompromisse angetrieben, in Reaktion auf Krisen, Frustrationen im Einsatz und Schwächen in der Abstimmung, während die strategische Abwägung über Ziele und Instrumente meist nachgereicht wurde. Zwar machte die EU damit den zweiten Schritt vor dem ersten. Aus dieser Funktionalität ergab sich aber auch eine starke Bindungskraft. Um in Zukunft die größtmögliche Dynamik für ihre Außenpolitik zu erzielen, muss die EU die Entwicklung von Fähigkeiten und Strategien besser verschränken, so dass im besten Fall der erste Schritt vor dem zweiten geschieht. Einen solchen Prozess anzustoßen ist die wichtigste Aufgabe der ESS.

Dr. HENNING RIECKE, geb. 1966, ist Resident Fellow am Forschungsinstitut der DGAP in Berlin.

CLAUDIA MAJOR, geb. 1976, promoviert im Rahmen des internationalen „Research and Training Programme in European Foreign and Security Policy Studies“ an der Universität Birmingham, GB.

• 1Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie, 12. Dezember 2003, http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIDE.pdf.
• 2Vgl. Rik Coolsaet, Sven Biscop: A European Security Concept for the 21st Century, IRRI-KIIB, Brüssel 2003, www.irrikiib.be/papers/SecConcept%20Outline%20EN.pdf.
• 3Alyson J. K. Bailes: Europe’s Security Strategy and Prospects for CFSP and ESDP, Vortrag auf der „Young Faces Conference: The EU Common Foreign and Security Policy – Achievements and challenges ahead“, Berlin, 20. bis 22. Januar 2005.
• 4Caroline Pailhe: Une Europe sûre dans un monde meilleur: Un concept stratégique utile mais dangereux, Note d’Analyse du GRIP, GRIP DATA: G2077, 6.1.2004, S. 5.
• 5Headline Goal 2010, Allgemeiner Rat, 17. Mai 2004, bestätigt Europäischer Rat, Brüssel, 17. bis 18. Juni 2004 (http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/2010%20Headline %20Goal.pdf).
• 6Commission of the European Communities: EU Strategy for Africa: Towards a Euro-African pact to accelerate Africa’s Development {SEC(2005)1255}, Brüssel, 12.10.2005, COM (2005) 489 final (www.eu2005.gov.uk/Files/KFile/EU_Strategy_Africa.pdf).
• 7Strategie der EU gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Europäischer Rat, 12. Dezember 2003.
• 8Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ vom 12. Mai 2004, http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/aussenpolitik/friedenspolitik/ziv….
• 9Vgl. Christopher Hill: Britain and the European Security Strategy, in: The European Security Strategy: Paper Tiger Or Catalyst for Joint Action? Perspectives from Germany, France, Great Britain and the United States, German Foreign Policy in Dialogue, Newsletter, Jg. 5, Nr. 13 (24.6.2004), S. 24–31.
• 10Vgl. John van Oudenaren: US reactions to the EU Security Strategy, in: A Europan Security Strategy for Europe, Oxford Journal on Good Governance (Sondernummer), Jg.1, Nr. 1, (Juli 2004), S. 43–48.