Das „System Kohl“

Der Wortlaut des Artikels 65 unseres Grundgesetzes ist eindeutig: Der Bundeskanzler „bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung“. Diese „Richtlinienkompetenz“ ist neben dem Recht zur Regierungsbildung die klassische Befugnis des Kanzlerprinzips im Rahmen der Verfassung. Nach ihr umfasst sie zwar nicht explizit auch die Verantwortlichkeit für die Außenpolitik, doch weist die Geschäftsordnung der Bundesregierung bereits in ihrem ersten Paragrafen darauf hin, dass es sich dabei um Richtlinien der inneren wie auch der äußeren Politik handele. Ungeachtet aller verfassungsmäßigen wie politischen Beschränkungen sind die Möglichkeiten des Bundeskanzlers zur Politikgestaltung also erheblich; das Bundeskanzleramt als „Geschäftsstelle der Bundesregierung“ spielt im politischen Gefüge der Bundesrepublik eine zentrale Rolle.

Die Außenpolitik der Bundesrepublik in den Jahren 1982 bis 1990, vom Amtsantritt Helmut Kohls bis zur entscheidenden Zäsur der deutschen Einheit also, steht im Mittelpunkt der Studie von Stefan Fröhlich. Der Bonner Politikwissenschaftler geht dabei von der Kernthese aus, wonach es seit Beginn der Kanzlerschaft Kohls eine graduelle Gewichtsverlagerung in der Außenpolitik weg vom Auswärtigen Amt und hin zu einer verstärkten Führungsrolle des Bundeskanzlers bzw. des Bundeskanzleramts gegeben hat. Im Mittelpunkt seiner Untersuchung steht die Analyse der Herausforderungen, Interessen, Konflikte und Entscheidungsprozesse in diesem Beziehungsgeflecht.

Der erste, institutionelle Teil behandelt den verfassungsmäßigen und strukturellen Kontext von Bundesregierung und Kanzleramt in der Außenpolitik. Beschrieben wird das Bundeskanzleramt als zentrale Leitungs- und Koordinierungsinstitution des Regierungschefs in der Außenpolitik; einbezogen werden dabei auch die gleichzeitig am außenpolitischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess beteiligten großen Ressorts. Die Beziehungen des Kanzlers zu seiner Partei, zum Parlament und zum Koalitionspartner werden ebenso untersucht wie die strukturellen Bedingungen, unter denen sich auswärtige Politik innerhalb der Bundesregierung vollzieht, und welche Einwirkungs- und Einflussmöglichkeiten etwa bestimmte Bundesbehörden oder Interessenverbände haben.

Im zweiten, mehr politikorientierten Teil wird die Außenpolitik in der „Ära Kohl“ anhand von drei ausgewählten Beispielen dargestellt: der Rüstungs-, der Europa- und der Deutschland-Politik. Dabei gelingt Fröhlich eine überzeugende Beschreibung des Regierungsstils und des politischen Handelns von Kohl, dessen Kanzlerschaft zunächst charakterisiert schien durch mangelnde persönliche richtungweisende Impulse und ein eher lockeres Führungsmanagement. Doch neben einem untrüglichen Instinkt für politisches Taktieren und einem machtbewussten Führungsstil besaß Kohl auch eine klare Programmatik. Zu ihr gehörte neben der festen Verankerung der Bundesrepublik im Westen und der Integration in Europa auch das Festhalten am Ziel der deutschen Einheit – jene Grundaxiome Kohlscher Politik also, die „gebetsmühlenartig zu verwenden er nicht müde wurde“ (Fröhlich). Erst spät wurde erkannt, dass der Kanzler darüber hinaus auch über eine ausgeprägte Dialogbereitschaft verfügte, dass er durchaus in der Lage war, Politik als eine aktive Verhaltensweise im Sinne von Zielfindung und Zielsetzung zu begreifen. Nicht zuletzt die Ereignisse des Jahres 1989 zeigten dann, dass es ihm gelungen war, in Washington und Paris ebenso wie zuletzt auch in Moskau ein beträchtliches Vertrauenskapital aufzubauen, und dass es seiner menschliches Vertrauen erweckenden und Zuverlässigkeit ausstrahlenden Art zu verdanken war, dass dieser überaus schwierige Prozess erfolgreich abgeschlossen werden konnte.

Überhaupt glaubt Fröhlich für die achtziger und neunziger Jahren die Entwicklung eines „zusehends personalisierten Verständnisses von Politik“ konstatieren zu können und sieht in dem „Faktor Persönlichkeit“ ein geradezu bestimmendes Element dieser Jahre. Gewiss entfalten die „Umstände“, die jeweilige Machtkonstellation, Interessenlage, ökonomische Zwänge resultierend aus weltwirtschaftlicher Globalisierung, die Entwicklung moderner Kommunikationssysteme, der aus zunehmender Transparenz und Abhängigkeit entstehende Druck ethnischer Gruppen oder unterdrückter Völker auf die herrschende Klasse bzw. politische Führung, deren Machtwille und nicht zuletzt deren zufällige Position an der Spitze einer Groß- oder gar Supermacht ihre gleichsam weltgeschichtliche Wirkung. Doch niemand könne bestreiten, dass sich Politik letztlich nicht über die politischen Systeme vollzieht, sondern zwischen politischen Akteuren als Trägern von Interessen und bestimmten Wertvorstellungen, und dass in schwierigen Zeiten „politische Führungspersönlichkeiten wichtiger werden als alle Verfassungsdokumente“ (S. 110). Schon immer haben geistiges Einverständnis und Sympathie zwischen Politikern eine große Rolle gespielt, doch selten, so Fröhlich, sei ein besonders gutes Verhältnis zwischen Politikern so ausschlaggebend für den Lauf der Geschichte gewesen wie beispielsweise im Falle der deutschen Einheit. Kohls Handeln in dieser weltgeschichtlichen Umbruchphase sei das eines umsichtigen Staatsmanns gewesen, auch wenn bei ihm dieser Begriff eine starke innenpolitische Dimension erhielt. Die Konzentration auf seine Partei und die von ihm geführte Koalition blieb nach wie vor charakteristisch für seinen Regierungsstil, der aber zugleich eine persönlich geprägte und personenzentrierte Einfärbung erhielt – nach Ansicht Fröhlichs hat Kohl damit ganz wesentlich zur „Personalisierung der internationalen Politik“ beigetragen.

Obwohl aufgrund des geringen zeitlichen Abstands viele Dokumente noch nicht zugänglich sind, konnte der Verfasser sich auf eine Vielzahl von bereits veröffentlichten Quellen sowie auf eine umfangreiche Memoiren- und Sekundärliteratur stützen; er hat darüber hinaus mit zahlreichen Zeitzeugen und politischen Akteuren – das Quellenverzeichnis nennt 35 Namen aus den Führungsetagen von Kanzleramt, Auswärtigem Amt und Verteidigungsministerium – Gespräche geführt. Entstanden ist ein Buch, das einen kenntnisreichen, bisweilen sogar spannenden Einblick in das außenpolitische Handeln Helmut Kohls in den wohl entscheidendsten Jahren seiner Kanzlerschaft gewährt.

Stefan Fröhlich, „Auf den Kanzler kommt es an“: Helmut Kohl und die deutsche Außenpolitik. Persönliches Regiment und Regierungshandeln vom Amtsantritt bis zur Wiedervereinigung. Paderborn/München/Wien/Zürich: Ferdinand Schöningh 2001, 311 S., 24,54 EUR.