Biden und die Folgen

Nicht nur hat Biden sogleich Schäden beseitigt, die sein Vorgänger angerichtet hatte. Die Rückkehr der Vereinigten Staaten zum werte-, regel- und allianzbasierten Multilateralismus ist seriell belegt, beginnend am ersten Amtstag mit dem Wiedereintritt ins Pariser Klimaschutzabkommen und nicht endend mit der Wiederbelebung der G-7 und dem neuen Impfstoff-Internationalismus.

Vielleicht noch bedeutsamer ist, dass Biden und sein Außenminister Antony Blinken statt der reinen Rekonstruktion einer alten Welt einen Kurswechsel inszenieren. Hinter dem Motiv der demokratischen Solidarität wider den ausgreifenden Autoritarismus werden eine klare Bedrohungsanalyse und eine zumindest nachvollziehbare Strategie sichtbar, vielleicht sogar schon die Umrisse einer ­Biden-Doktrin. Deshalb folgt die Hyperaktivität vieler Einzelschritte einer ordnenden Hand, bestrebt, alte Probleme schnellstmöglich abzuräumen (Nord Stream 2, innerwestliche Handelskonflikte und, ja, Afghanistan), um sich neuen Herausforderungen zuzuwenden (globale Allianzbildung, China, technologische Suprematie und gesellschaftliche Resilienz).

Zugleich zieht der Präsident gerade wegen seiner Entschiedenheit mannigfaltige Kritik auf sich. Dass Biden sich über den Rat seiner militärischen Berater hinweggesetzt hat, um den hastigen Abzug aus Afghanistan durchzusetzen, wird ihm noch lange anhängen und womöglich seine ganze Agenda unterminieren.

Am Vorabend seiner ersten Europa-Reise, am 5. Juni 2021, veröffentlicht Joe Biden einen Namensbeitrag in der Washington Post, der seine Strategie auf den Punkt bringt: Die Vereinigten Staaten wollen die Demokratien der Welt zusammenführen, um einander wechselseitig zu stärken, gemeinsam neuen Herausforderungen zu trotzen, vor allem den erstarkten Autokratien, und auch künftig die Handelsregeln und Normen der Welt zu schreiben.

Demokratische Sammlung

Indem Biden auf die Demokratie als Ordnungsprinzip setzt, distanziert er sich von seinem Vorgänger Trump, der China nicht als systemischen Rivalen aller Demokratien sah, sondern als Gegner und Herausforderer in einer Hegemonialauseinandersetzung unter Großmächten. Biden kehrt auch nicht zurück in die Vorstellungswelt seines Vor-Vorgängers Obama, der acht Jahre lang vermied, die Solidarität unter Demokratien zum Kern von Amerikas Handeln in der Welt zu machen.

Vielmehr knüpft Biden an eine ältere Tradition amerikanischer Außenpolitik an, die mit den Präsidenten Theodore Roosevelt und Wilson Anfang des 20. Jahrhunderts begann und eine Werte-Außenpolitik der demokratischen Sammlung ­formulierte. In Franklin Roosevelt und Truman fand sie Fackelträger.

Diese „Freie-Welt-Strategie“ fußt „auf dem alten amerikanischen Glauben an den Fortschritt“, wie der Ex-US-Diplomat Dan Fried bemerkt. Zugrunde liegt die Zuversicht, die Beziehungen zwischen Staaten seien mehr als ein Nullsummenspiel, in dem die USA nur gewinnen, wenn andere verlieren. Umgekehrt wird in dieser Vorstellungswelt ein Schuh daraus: Nur wenn andere prosperieren, kann auch Amerika prosperieren. Dieser Optimismus setzt das Selbstbewusstsein voraus, Kreativität und kapitalistische Beweglichkeit erzeugten in einem regelbasierten internationalen System automatisch Vorteile für Amerikaner.

Ein karitativer Akt ist die demokratische Sammlung keineswegs, allenfalls die für kleinere Staaten verträglichste Form der Machtgewinnung einer Großmacht. Jede regelbasierte Ordnung gründet nicht allein in Recht und Werten, sondern in der Macht, sie durchzusetzen. Man darf es durchaus als Ironie verstehen, dass es einer globalen Machtverschiebung und einer Krise der Demokratie bedurfte, um den westlichen Willen zur Gemeinsamkeit neu zu wecken.

Der Historiker Hal Brands von der Johns-Hopkins-Universität hat drei verwobene Herausforderungen identifiziert, die sich Demokratien heute gemeinsam stellen: erstens die Bedrohung durch autoritäre Mächte, die das internationale System unterminieren und ersetzen wollen; zweitens die transnationalen Bedrohungen wie Pandemien, Klimawandel oder grenzüberschreitende Korruption; drittens der innere Verfall der Demokratien, der sie anfällig macht für die illiberale Versuchung und damit eine Voraussetzung der außenpolitischen Schwächung bildet.

Brands schlägt den Vereinigten Staaten eine dreifache Reaktion auf diese dreifache Herausforderung vor: Amerika solle die Kohäsion der Demokratien stärken und den Club der Demokraten aus seinem trans­atlantischen Kern heraus global erweitern; es solle unter den Demokratien die Führung übernehmen bei der Lösung jener grenzüberschreitenden Probleme, die kein Staat alleine lösen kann; und schließlich sollten die Vereinigten ­Staaten in ihre eigene Wett­bewerbsfähigkeit investieren, um den Systemkonflikt aus einer Position der Stärke heraus führen zu können.

Wer diese Matrix auf Bidens Außenpolitik anlegt, wird Wiedererkennungseffekte erleben. Vom ersten Tag an hat Joe Biden daran gearbeitet, die Institutionen und Formate der Zusammenarbeit von Demokratien aus der Krise zu befreien. Als wolle er ihnen einen Piks verpassen, eine Art Auffrischungsimpfung, hat Biden sich den G-7, der NATO, den Formaten der Zusammenarbeit mit der EU zugewandt.
Bidens europäische Umarmungstaktik irritiert vor allem jene (oft französischen) Kritiker, die meinen, Europa müsse sich möglichst schnell unabhängig machen von Amerika, weil die USA dauerhaft das Interesse an Europa verloren hätten. Das Gegenteil erweist sich aber zunächst als richtig, jedenfalls solange es eine „Freie-Welt-Strategie“ in Washington gibt. Doch wie lange gibt es die? Vier Jahre? Acht Jahre? Hat sie das Zeug zur Dauerhaftigkeit, weil sie auch in traditionell republikanischen Milieus Unterstützung genießt? Jedenfalls sind inzwischen viele der europäischen Kritiker deutlich leiser geworden, die Biden für zu greise, zu innenpolitisch orientiert, zu sehr in der alten Welt verhaftet oder seinem Vorgänger in Wahrheit für zu ähnlich hielten (bis auf die Manieren), um die USA in einer veränderten Welt wirkungsvoll neu zu orientieren.

Nur mit der überragenden Bedeutung seiner „Freie-Welt-Strategie“ ist die Mühe zu erklären, mit der Biden und sein Team auch die Beziehungen zu Deutschland zu reparieren suchen. Deutschland muss plötzlich nicht länger das Zwei-Prozent-Getrommel aus Washington ertragen, sondern nur noch milde Mahnungen. Der Plan eines amerikanischen Truppenabzugs ist vom Tisch, und die Zahl der US-Soldaten in Deutschland wird sogar aufgestockt. Der Boeing-Airbus-Streit ist auf Eis gelegt. Und mit nur schwer benenn- und bezifferbaren Gegenleistungen kann Berlin sein außenpolitisches Lieblingsprojekt, die Gaspipeline Nord Stream 2, ohne Sanktionsdrohung zu Ende bauen.

Dieses massive Entgegenkommen gibt es nicht, weil in Washington auf eine germanophobe eine germanophile Regierung folgt. Es ist vielmehr eine veränderte strategische Analyse, die den Unterschied macht. Für Biden sind Alliierte nicht Last und Kostgänger, sondern Kraftverstärker. Will Amerika die freie Welt einen, so geht das nicht ohne den transatlantischen Kern und deshalb nicht ohne Europas Zentralmacht. Dafür ist Biden bereit, Preise zu zahlen und Vorleistungen zu erbringen.

Für die Europäer mag die Rekonstruktion des alten Westens zentrale Bedeutung haben; für Biden ist sie vor allem Bedingung und Basis seiner Idee vom globalen Westen. Zwar hat Biden den geplanten „Gipfel für Demokratie“ wegen vielfältiger definitorischer und praktischer Probleme zunächst verschoben. Stattdessen betritt Biden aber vielerlei neue Wege, um die Allianz der Demokratien nach Asien zu verlängern. Die Aufwertung des Quad – also des Sicherheitsdialogs der USA mit Australien, Japan und Indien – ist das wichtigste Element dieses Versuchs. Als besonders effektiv könnten sich jene Projekte erweisen, die Amerika mit ausgewählten Teilnehmern zur Abwehr autokratischen Einflusses auf die Informationstechnologie aufgesetzt hat: mit Südkorea zu Halbleitern sowie 5G- und 6G-Netzen, mit der EU zu Handel und Technologie, mit Japan zum Schutz des offenen Internets, mit der NATO zur Abwehr von Cyberattacken und Falschinformationen.

Auch das zweite große Spielfeld demokratischer Kooperation hat Biden schon an Tag eins seiner Amtszeit betreten: die Lösung transnationaler Herausforderungen. Er hat sofort verfügt, dass Amerika in der Weltgesundheitsorganisation (WHO) verbleibt und der Covid-­Impfallianz ­COVAX beitritt. Auch wenn sein Vorschlag kon­trovers bleibt, den Patentschutz für Impfstoffe auszusetzen, zeigt er damit doch die Bereitschaft, in die Lösung transnationaler Fragen zu investieren. Das dürfte genauso bei der geplanten multilateralen Initiative wider die internationale Korruption sichtbar werden. Und Bidens dramatische Wende hin zum Klimaschutz ist ohne internationale Komponente nicht denkbar. Dass er John Kerry zu einer Art Klima-Außenminister ernannt hat, zeigt, dass er sich der Spannung bewusst ist, die in seiner China-Kritik bei gleichzeitig notwendiger klimapolitischer Koopera­tion mit China liegt.

Das dritte große Element einer „Freie-Welt-Strategie“, die Selbststärkung, erlebt in den USA erhebliche Unterstützung, auch über Parteigrenzen hinweg, stößt aber außerhalb Amerikas auf breite Kritik. Zwar herrscht Einigkeit, dass die Demokratie „liefern“ muss und fast überall Investitionen in Infrastruktur und Wettbewerbsfähigkeit notwendig sind. Aber wie Team Biden diese Herausforderung angeht, wirft in Europa, besonders im freihändlerisch gesinnten Norden, Fragen auf. Schon der Leitspruch einer „Außenpolitik für die Mittelschicht“ fordert die skeptische Replik heraus, welche Mittelschicht denn damit gemeint sei: vielleicht die amerikanische, aber gewiss nicht die europäische. Denn in Verbeugung vor dem linken Flügel seiner eigenen Partei und der Trump-nahen Industrie­arbeiterschaft im Mittleren Westen hat Biden nicht viel mehr getan als ein Türschild zu wechseln und aus „America First“ flugs „Buy American“ zu machen. Geblieben ist ein protektionistischer Grundton.

Allerdings zählt die Europäische Union nicht gerade zu den glaubwürdigsten Kritikern. Denn sie selbst hat sich unter der Überschrift der „strategischen Autonomie“ protektionistisch aufmunitioniert (und der „strategischen Autonomie“ noch schnell das Wörtchen „offen“ beigefügt, was aber nur den Widerspruch offenkundig macht). Jedenfalls scheint die Handels­politik unter Biden bestenfalls eine Zone für transatlantische Waffenstillstände zu werden, nicht für Fortschritte.

Allzu expansiv und unrealistisch

Neben den Freihändlern sieht sich Biden vor allem drei Gruppen von Kritikern ausgesetzt: den Progressiven, den Konservativen und den Realpolitikern.

Gerade die Kritik des linken Parteiflügels dürfte einigen Einfluss auf Bidens Kurs haben. Denn die Progressiven braucht Biden dringend. Schon in der Klima-, Asyl- und Einwanderungs-, Gleichstellungs- sowie Handelspolitik hat sich Biden den Vorstellungen der Linken angenähert. Auch in der Außenpolitik machen sie Druck. Die jungen Wilden und ihre alten Anführer Bernie Sanders und Elizabeth Warren wollen, dass Biden das Verteidigungsbudget senkt sowie korrigiert, was sie „moralisches Versagen“ nennen, nämlich die einseitige Parteinahme für Israel.

In der New York Times hat Sanders es auf den Punkt gebracht, indem er in Anlehnung an den Kampfruf der schwarzen Gleichberechtigungsbewegung im Mai schrieb: „Palestinian lives matter“. Und im Juni schoss derselbe Sanders, diesmal in Foreign Affairs, eine Breitseite gegen Bidens China-Politik ab. Sanders, ganz traditioneller Sozialist, will, dass sich die Arbeiter beider Länder beim Klimaschutz und im Kampf um einen globalen Mindestlohn unterhaken, statt sich in Konkurrenz und Konfrontation zu verlieren. Diese Kritik nimmt eine fortdauernde Debatte auf, die es auch in Bidens Team gibt: Wie robust soll Amerika gegenüber China auftreten, wenn man doch gleichzeitig in Sachen Klimaschutz und Nuklearwaffen und vielem mehr kooperieren muss? Die Kritik des linken Parteiflügels könnte also moderierend auf Bidens ­China-Politik ­wirken – so ungewohnt das klingen mag.

Milde Gaben ohne Gegenleistung

Politisch folgenreich könnten die Anwürfe der Konservativen werden. Sie werfen der Regierung Biden vor, zu nachsichtig und zu einseitig gegenüber Europa vorzugehen. Nicht nur verwechsele Biden Brüssel und Berlin mit Europa und vergesse Mittel- und Osteuropa, er verwechsele auch „verbesserte Beziehungen mit strategischem Erfolg“, schreibt Wess Mitchell, der unter Donald Trump Staatssekretär für Europa im Außenministerium war. Durch die Politik des guten Willens gebe Biden jene Hebel auf, die sich sein Vorgänger Trump erarbeitet habe.

Ganz aus der Luft gegriffen scheint diese Kritik nicht. Zumindest Deutschland heimst die milden Gaben aus Washington bislang ohne große Gegenleistung ein. Ob und wie die Bundesregierung in Bidens Erfolg investieren will, muss sie erst noch zeigen. Sie steckt aber in einem Dilemma: Investiert sie nicht in Biden, weil sie annimmt, er sei nur ein Intermezzo, könnte sie unwillentlich eine selbsterfüllende Prophezeiung fördern.

Die fundamentalste Kritik an Biden üben die Realpolitiker. Sie halten Bidens Vision für allzu expansiv und deshalb für unrealistisch. Eine Außenpolitik der „exzessiven Versprechen“ und der „breitflächigen Verpflichtungen“ sei „nicht länger durchzuhalten“, schreibt Jeremy Shapiro, der für die Regierung Obama im Außenministerium arbeitete. Die Entscheidung, sich aus Afghanistan zurückzuziehen, lege immerhin nahe, dass Biden „die Notwendigkeit versteht, sich zu beschränken“.

Die kampflose Übergabe Kabuls an die Taliban wird Shapiro mit dem Aufruf zur Selbstbeschränkung nicht gemeint haben. Denn gerade eine nüchterne, Zwecke und Mittel im Auge haltende Außenpolitik ist darauf angewiesen, dass das Begrenzte, was sie tut, Wirkung entfaltet.

Das Drama von Kabul zeigt aber, dass sich die Realität nicht einfach abservieren und als „altes Problem“ wegdefinieren lässt. Biden wird mit diesem schweren Fehlschlag lange identifiziert werden. Er dürfte auch einiges von dem unterminieren, was er in Zukunft vorhat. Mit wohlsequenzierten Auftritten hatte er während der ersten Amtsmonate die Hoffnung auf die Rückkehr von Kompetenz und Professionalität in die amerikanische Außenpolitik genährt. Zuverlässigkeit und Kontinuität sollten verloren gegangenes Vertrauen in amerikanische Führung zurückgewinnen helfen.

Die Bilder von Kabul nähren nun den Verdacht, ob gerechtfertigt oder nicht, dass das Verlässlichste am amerikanischen Verhalten der überstürzte Rückzug ist. Diesen Eindruck wird Biden in den kommenden Monaten verwischen wollen, waren doch Ambition und Zielgerichtetheit Markenzeichen seiner Außenpolitik in den ersten Amtsmonaten. Belastet mit der Hypothek von Kabul wird er sich neuerlich der Idee einer Härtung und Stabilisierung des internationalen Systems rund um die Idee der Gemeinsamkeit der Demokratien zuwenden. Ziel ist nicht ein Kalter Krieg und auch nicht die ohnehin illusionäre Wiedererrichtung amerikanischer Hegemonie; es geht um die westlich-liberale Gestaltung einer Übergangszeit hin zu einer Multi-Ordnungswelt unterschiedlicher Systeme, die miteinander konkurrieren, aber gleichzeitig miteinander kooperieren. Für Biden bleibt der Rückzug aus Afghanistan dafür Voraussetzung.

Bei aller Kakophonie der Kritik scheint in dieser Politik die Alternative auf zu einer Welt, in der Tyrannen die Feder führen, um Regelbücher zu schreiben, und gerne mal drohend den Finger an den Abzug ihrer neu erworbenen Schusswaffe legen.

Welche Position Europa hier einnimmt, dürfte im Grundsatz klar sein, außer vielleicht jenen, die dem gefährlichen Phantasma von Europas drittem Weg anhängen. Aber trotz aller umwerbenden Rhetorik und aller Vorleistungen werden sich die Europäer nicht einfach kooptieren lassen. Da gibt es einerseits Interessengegensätze, besonders mit Frankreich und Deutschland, andererseits langjährige Friktionen, etwa in der Handels-, Technologie- oder Steuerpolitik. Es wird eine Fülle schwieriger Fragen über Interessenunterschiede sowie die Zahl nationaler Vorbehalte zu klären sein. Es sind dies aber die besseren Herausforderungen als jene, die aus alternativen Ordnungs­modellen erwachsen würden.  

Thomas Kleine- Brockhoff ist Berliner Büroleiter des German Marshall Fund of the United States.