Zeitenwende in der Asyl- und Migrationspolitik?

Nach Schätzungen des UN-Flüchtlingskommissars sind bis zum 7. Juni 7,3 Millionen Grenzübertritte aus der Ukraine erfolgt, davon 5,6 Millionen in die vier angrenzenden EU-Staaten Polen, Rumänien, Ungarn und Slowakei. Die Geflüchteten sind von dort aus teilweise in andere EU-Länder weitergereist, andere wieder zurückgekehrt. Bislang haben sich 3,2 Millionen Menschen für den temporären Schutz in der EU (einschließlich Schweiz und Norwegen) registrieren lassen. In Deutschland leben circa 800 000 Geflüchtete, von denen bisher 565 000 den temporären Schutzstatus beantragt haben.

Gleichzeitig sind seit Mitte März erhebliche Rückwanderungen in die Ukraine zu beobachten. Die Daten sind höchst unzuverlässig, der Umfang dürfte aber inzwischen die Zahl der aus der Ukraine Flüchtenden übersteigen. Erfasst wurden bislang 2,3 Millionen Rückkehrer – wobei unklar ist, ob die Rückkehr nur temporär ist. Gleichwohl ist abzusehen, dass viele Ukrainerinnen und Ukrainer längere Zeit oder dauerhaft in der EU bleiben werden.

Reformblockaden vor dem Krieg

Der Referenzpunkt der EU-Asyl- und Migrationspolitik der vergangenen Jahre war die starke Flüchtlingszuwanderung von 2015/16 und das damit verknüpfte Narrativ des Kontrollverlusts, der sich nicht wiederholen dürfe. Während Deutschland damals den Großteil der Geflüchteten aufnahm und weitgehend erfolgreich integrierte, scheiterten alle Versuche, die EU durch eine Reform der gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik besser für die Bewältigung neuer Fluchtbewegungen und für die anstehenden migrationspolitischen Aufgaben zu wappnen, etwa im Hinblick auf die dringend benötigte Zuwanderung von Arbeitskräften.

Der kleinste gemeinsame Nenner war die Reduzierung der irregulären Zuwanderung. Die EU-Politik ist seitdem vor allem auf eine Stärkung des europäischen Grenzschutzes ausgerichtet, zentrales Anliegen ist die Abschreckung unerwünschter Zuwanderer. Dabei haben die meisten EU-Staaten und auch die EU-Kommission menschenrechtswidrige Zurückweisungen (Pushbacks) an den EU-Außengrenzen ebenso stillschweigend hingenommen wie die strafrechtliche Verfolgung zivilgesellschaftlicher Akteure, die sich in der Seenotrettung engagieren, oder die menschenunwürdigen Bedingungen in Flüchtlingslagern, etwa auf den griechischen Inseln. Humanitäre zivil­gesellschaftliche Aktivitäten gelten in dieser Sichtweise als Pull-Faktoren, die zu unterbinden sind. Mit dieser Argumentation wurde in manchen EU-Ländern auch die Kürzung von Sozialleistungen für Asylsuchende begründet. Zudem haben viele Staaten die Verfahren zur Familienzusammenführung restriktiver gestaltet oder an zusätzliche Bedingungen geknüpft und mit Obergrenzen versehen.

Die EU hat auf den erhöhten Migrationsdruck und die Defizite des europäischen Asylsystems vor allem mit einer Stärkung der Rückführungsinstrumente reagiert. Darüber hinaus hat sie die Externalisierung ihrer Grenzpolitik vorangetrieben. So hat sie ihre Verantwortung für die Seenotrettung an die libysche Küstenwache ausgelagert, die weiterhin Migranten im Mittelmeer aufgreift und zurück nach Libyen bringt. Damit trägt sie Mitverantwortung für ein System, das Menschen unter unmenschlichen Bedingungen in überfüllten Haftzentren ­interniert.

Der Minimalkonsens bezüglich schärferer Grenzüberwachung hat aber keinen Fortschritt bei anderen Baustellen der Asyl- und Migrationspolitik gebracht, vor allem nicht beim zentralen Streitpunkt: einer fairen Verantwortungsteilung für Schutzsuchende, die als Voraussetzung für eine Reform des Dublin-Systems gilt. Gegner eines verbindlichen Verteilungsschlüssels waren bislang insbesondere die Visegrád-Staaten (Ungarn, Polen, Slowakei und Tschechien) sowie Österreich.

Um die Blockaden in der EU-Politik zu lösen, hat Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen im September 2020 einen weiteren Reformanlauf unternommen und einen EU-Migrations- und Asylpakt vorgeschlagen. Im Mittelpunkt steht ein neuer Ansatz für eine solidarische Lastenteilung unter den Mitgliedstaaten: Wer eine Aufnahme von Asylsuchenden generell ablehnt, soll den Beitrag zur gemeinsamen Politik in Form von finanzieller Unterstützung oder Engagement bei der Rückkehrförderung leisten. Zudem sieht der Vorschlag obligatorische Vorprüfungen von Neuankömmlingen an den EU-­Außengrenzen vor, wodurch eine schnellere Rückführung abgelehnter Asylbewerber ermöglicht werden soll. Die Rückkehrpolitik soll zudem durch eine bessere Kooperation mit Herkunfts- und Transitländern gestärkt werden, wobei auch eine Nutzung der Handelspolitik zur Debatte steht, um Drittstaaten zur Kooperation im Bereich Rückübernahme zu bewegen. Aber auch dieser von Pragmatismus geprägte Kommissionsvorschlag konnte die grundlegende Reformblockade der EU-Politik nicht aufbrechen.

Impulse für die EU-Flüchtlingspolitik

Die Aufnahme der Geflüchteten aus der Ukraine steht in starkem Kontrast zu der bisherigen Ausrichtung der europäischen Politik. Statt von Restriktion und engmaschiger staatlicher Kontrolle ist der Umgang mit den Ukrainerinnen und Ukrainern geprägt von Offenheit, Solidarität und Hilfsbereitschaft, aber auch von Flexibilität hinsichtlich der Förderung selbstbestimmter Mobilität und zivilgesellschaftlichen Engagements.

Die Rechtsgrundlage dafür bildet die 2001 verabschiedete EU-Richtlinie zum vorübergehenden Schutz, die nun erstmals aktiviert wurde. Ukrainer, die nach dem 24. Februar in die EU eingereist sind, müssen nicht in langwierige Asylverfahren. Sie erhalten stattdessen einen befristeten Schutz und einen Aufenthaltstitel für ein Jahr, der um maximal zwei Jahre verlängert werden kann. Diese gruppenbasierte Schutzregelung soll eine Überlastung der Asylsysteme verhindern und den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bei der Aufnahme und mehr Zeit bei der Registrierung verschaffen. Darüber hinaus bietet sie den Betroffenen direkten Zugang zu Sozial- und Gesundheitsleistungen sowie zu Bildung und zum Arbeitsmarkt.

Eine Besonderheit dieser Richtlinie ist, dass die Geflüchteten den EU-Staat, in dem sie sich vorläufig niederlassen wollen, frei wählen können. Im Gegensatz zu der unter dem Dublin-System bestehenden Verpflichtung, zumindest bis zur Entscheidung über das Asylgesuch im EU-Erstaufnahmeland zu bleiben, können ukrainische Staatsangehörige ihren Antrag auf zeitweisen Schutz in einem EU-Staat ihrer Wahl stellen, in dem sie dann ansässig bleiben sollen. Zusätzlich haben die EU-Staaten erklärt, keine Rücküberstellung von Schutzsuchenden vornehmen zu wollen, die bereits in einem anderen Land registriert sind. Die freie Wahl des Aufenthaltslands knüpft an und ist begründet in dem schon seit Mitte 2017 bestehenden Recht ukrainischer Staatsangehöriger, visafrei in den Schengenraum einzureisen und sich dort 90 Tage (verlängert auf 180 Tage in Deutschland) aufzuhalten. Viele ukrainische Staatsangehörige haben diesen Freiraum genutzt, um in einen anderen EU-Staat weiterzureisen, bevor sie sich registrieren lassen.

Dabei haben Großstädte wie Berlin mit einer bestehenden größeren ukrainischen Community besondere Anziehungskraft – auch wegen der guten Beschäftigungschancen für die überwiegend qualifizierten Neuankömmlinge. In den ersten zwei Monaten nach Kriegsbeginn waren viele Verwaltungen in besonders betroffenen Regionen von dem rapiden Zuzug überfordert. Zivilgesellschaftliches Engagement hat hier einen entscheidenden Beitrag geleistet, die Geflüchteten unterzubringen und zu versorgen.

Zusätzlich wurden frühzeitig Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung der EU-Länder bei der Aufnahme und der Versorgung Schutzsuchender aus der Ukraine ergriffen. Hierzu zählt die Einigung auf eine flexible Verwendung ungenutzter Kohäsionsmittel aus dem EU-Haushalt 2014–2020, ohne dass die Mitgliedstaaten diese kofinanzieren müssen. Zudem dürfen sie dafür Mittel aus der EU-internen Aufbauhilfe (REACT-EU) verwenden, die für die Corona-Pandemie vorgesehen waren und für das Jahr 2022 zehn Milliarden Euro umfassen.

Grenzen der Übertragbarkeit

Der großzügige Umgang mit den Flüchtlingen aus der Ukraine ist aus menschenrechtlicher Perspektive grundsätzlich zu begrüßen. Hieraus allerdings eine generelle Kehrtwende in der EU-Asyl- und Migrationspolitik abzuleiten, wäre ein Fehlschluss. Es gibt viele Anzeichen dafür, dass die Regierungen der EU-Staaten die derzeitige Situation als singulär und nicht auf den Umgang mit anderen Geflüchteten übertragbar betrachten.

Augenfälliges Beispiel hierfür waren die über Monate bestehenden Gegensätze im Umgang mit Schutzsuchenden an der polnisch-ukrainischen und der polnisch-belarussischen Grenze: Während den ukrainischen Flüchtlingen ein möglichst schneller Zugang zur EU ermöglicht wurde, wurde den Schutzsuchenden im belarussisch-polnischen Grenzgebiet die Möglichkeit verwehrt, ein Asylgesuch zu stellen, und jede zivilgesellschaftliche Unterstützung unterbunden.

Die Aktivierung der EU-Richtlinie zum temporären Schutz, die Geflüchteten aus der Ukraine mehr Rechte einräumt als anderen Schutzsuchenden, schürt daher Sorgen vor einem Zweiklassensystem im Flüchtlingsschutz. Die Tatsache, dass die am stärksten von der ukrainischen Fluchtbewegung betroffenen osteuropäischen Staaten weiterhin eine EU-weite Verteilung aus Sorge vor Übertragbarkeit auf andere Fluchtsituationen ablehnen, verdeutlicht die Beharrungskräfte der bisherigen asyl- und migrationspolitischen Positionen.

Zudem deutet die zögerliche Inanspruchnahme europäischer Unterstützungsstrukturen, insbesondere von Frontex und der EU-Asylagentur, durch die Nachbarländer der Ukraine auf ein mangelndes Vertrauen gegenüber gesamt­europäischen Ansätzen im Flüchtlingsschutz hin. Zivilgesellschaftliche ­Akteure wiederum beklagen, dass die Bemühungen der Mitgliedstaaten um eine Externalisierung der Grenzkontrollen und eine Konditionalisierung von Handels­politik und Entwicklungszusammenarbeit anhalten und dass an den EU-Außengrenzen auch weiterhin illegale Pushbacks stattfinden.

Was bleibt?

Die Fluchtbewegung aus der Ukraine wird derzeit als Sondersituation gesehen, für deren Bewältigung andere Maßstäbe als im bisherigen europäischen Flüchtlingsschutz gelten. Diese Sonderbehandlung leitet sich einerseits aus dem schon vor Kriegsbeginn bestehenden Recht von ukrainischen Staatsangehörigen ab, visafrei in die EU einzureisen. Andererseits wird sie mit der schieren Zahl der Neuankommenden, bisweilen aber auch mit deren kultureller Nähe zu der Bevölkerung der Europäischen Union begründet. Eine Bereitschaft der EU-Regierungen, die neuen Ansätze auf andere Fluchtsituationen zu übertragen, ist derzeit nicht zu erkennen. Deren Umfang dürfte noch zunehmen, insbesondere falls die russische Blockade von Nahrungsmittelexporten weitere Hungerkrisen zur Folge hat.

Dennoch ist davon auszugehen, dass die umfassenden Maßnahmen zum Schutz, zur Versorgung und zur Integration der Ukraine-Flüchtlinge Spuren in der Asyl- und Migrationspolitik hinterlassen werden und einen Beitrag zu ihrer Fortentwicklung leisten können – gerade weil diese nicht nur aus einem Rechtsrahmen besteht, sondern auch durch institutionelle Strukturen und deren Lernerfahrungen und Kapazitäten bestimmt ist.

Die große Aufnahmebereitschaft zeigt, welche staatlichen und zivilgesellschaftlichen Ressourcen zur Aufnahme und ­Unterstützung von Schutzsuchenden sich mobilisieren lassen, wenn der politische Wille vorhanden ist. Das schwächt das zuvor oft angeführte Argument, die ablehnende Haltung gegenüber einer EU-weiten Verteilung sei durch mangelnde Kapazitäten begründet. Darüber hinaus gehen hiermit ein Ausbau staatlicher Kapazitäten (etwa im Bereich Arbeitsmarktintegration) und eine Professionalisierung zivilgesellschaftlicher Akteure einher, die von Dauer sein können. In Deutschland etwa wurden die Strukturen zur Anerkennung im Ausland erworbener Qualifikationen seit 2015 kontinuierlich verbessert; dies zahlt sich nun im Kontext der Zuwanderung aus der Ukraine aus. Die Erfahrungen mit dem schnellen Zugang der Schutzsuchenden aus der Ukraine zum Arbeitsmarkt können zudem der Debatte um einen raschen Arbeitsmarktzugang von Asylsuchenden („Spurwechsel“) neue Impulse geben.  

Gelingt die Integration der Schutzsuchenden aus der Ukraine, kann dies die gesellschaftliche Akzeptanz der Flüchtlingsaufnahme auch in zuwanderungskritischen Staaten vergrößern, was wiederum mittelfristig neue Spielräume für die Verhandlungen zwischen den EU-Staaten eröffnen könnte. Bezüglich des EU-Asyl- und Migrationspakts könnte dies zu einer breiteren Agenda führen, die die Vorzüge räumlicher Selbstverteilung, der frühzeitigen Integration sowie der Schaffung längerfristiger Aufenthaltsperspektiven in den Blick nimmt.  

Ob der Umgang mit den Geflüchteten aus der Ukraine dazu beitragen kann, die zentrale Blockade der europäischen ­Asyl- und Migrationspolitik aufzulösen – die Frage der Verteilung von Schutzsuchenden, ohne die eine Reform des Dublin-­Systems nicht möglich ist –, bleibt offen. Die vergangenen Monate scheinen allerdings die Vorzüge von mehr Prag­matismus und einer stärkeren Lösungs­orientierung – auch durch flexible Nutzung von EU-Haushaltsmitteln – deutlich gemacht zu haben. So hat Frankreich zum Ende seiner Ratspräsidentschaft eine Einigung mehrerer Mitgliedstaaten auf eine freiwillige Verteilung von Schutzsuchenden aus dem Mittelmeerraum vermeldet. Dies könnte ein Startpunkt für neue Allianzen sein, die größer gedacht neben Mitgliedstaaten auch Städte und Regionen einschließen könnten.