01. Januar 2021

Was Afghanistan uns lehrt

Der längste Einsatz der Bundeswehr nähert sich dem Ende. Für die deutsche Politik gibt es viel zu lernen: von klarerer Kommunikation bis zur Definition der eigenen Interessen.

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Bild: Deutscher Soldat in Afghanistan
Fast 20 Jahre schon währt der Bundeswehr-Einsat in Afghanistan: Was hat die Politik daraus gelernt?
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Afghanistan, da war doch was? Fast 20 Jahre währt der längste Einsatz der Bundeswehr nun schon, und doch war er bis zum Befehl von US-Präsident Donald Trump, die US-Truppen deutlich zu reduzieren, weitgehend aus dem Blickfeld der deutschen Politik und Öffentlichkeit verschwunden.

Nun aber scheint ein Ende der ausländischen Militärpräsenz absehbar: Joe Biden war schon als Obamas Vizepräsident de deutlichste Befürworter eines raschen Rückzugs der USA aus Afghanistan; er dürfte keinen Grund sehen, heute anders zu denken.

Es ist also sicher nicht zu früh, die Frage zu stellen: Was hat Deutschland, was hat die deutsche Politik aus den Erfahrungen des Afghanistan-Einsatzes gelernt? Eine schlichte Frage voller Fallstricke. Denn man kann sie nicht beantworten, ohne über Kriterien für Erfolge und Misserfolge nachzudenken, Fehler zu benennen und Verantwortung zuzuschreiben. Vielleicht ein Grund, warum sich die Politik so schwertut, Lehren aus Afghanistan zu formulieren. Es gab zwar verschiedene Anläufe, aber die Ergebnispapiere sind in den Giftschränken der Ministerien verschwunden. Stattdessen wurden Parlament und Öffentlichkeit mit den „Fortschrittsberichten Afghanistan“ beglückt, deren wenig selbstkritische Absicht schon in ihrem Titel steckt. Das jährliche Papier, 2010 begonnen, erschien 2014 mit dem Ende des ISAF-Mandats zum letzten Mal.

Es wäre polemisch zu behaupten, seither gäbe es keinen (Erkenntnis-)Fortschritt, zumal unter Federführung des Auswärtigen Amtes ab und an Berichte über die deutsche Rolle im Friedensprozess erscheinen, zuletzt im Februar 2020. Aber woran es doch fehlt, ist eine transparente und zukunftsweisende Auswertung der deutschen Afghanistan-Politik. Gerade mit Blick auf aktuelle und künftige Einsatzszenarien – die Sahel-Region drängt sich als Vergleich auf – müssen sich die politischen Entscheidungsträger fragen: Was können wir (noch) besser machen?

Eine solche Untersuchung erfordert viele kluge Köpfe und eingehende Betrachtungen aus verschiedenen Perspektiven – anders ist dem vielschichtigen deutschen Engagement, seiner wechselhaften Geschichte und der Rolle der vielfältigen internationalen Partner nicht gerecht zu werden. Aber eine erste Skizze politischer Beobachtungen kann man doch versuchen, als Anregung für die weitere Auseinandersetzung. In diesem Sinne: Fünf Lehren aus Afghanistan für die deutsche Sicherheitspolitik.


■ 1.   Die Deutschen akzeptieren die Anwendung militärischer Gewalt, wenn sie politisch begründet wird – die in Umfragen erkennbare Ablehnung von Militäreinsätzen ist wenig gefestigt.

Diese Erkenntnis widerspricht jeder Intuition. Schließlich gehört infolge zweier Weltkriege die Skepsis gegenüber Militärischem, ja schon gegenüber Machtpolitik, zur bundesdeutschen DNA. Und mit wehenden Fahnen haben die Deutschen den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan auch nicht bejubelt.

Warum sollten sie auch? Dass Deutschlands Sicherheit auch am Hindukusch verteidigt wird, stimmte zwar, doch Peter Strucks Diktum erfuhr kaum Zuspruch, weil sich von Al-Kaidas Terror nur die wenigsten Deutschen bedroht fühlten. Und dass die Durchsetzung internationalen Rechts und internationaler Ordnung in der UN-mandatierten Mission letztlich auch Deutschland sicherer macht, war den meisten eine argumentative Schleife zu viel. Aber als mit Karl-Theodor zu Guttenberg ein anderer Verteidigungsminister das Wort „Krieg“ auf Afghanistan bezog und von dort einen TV-Talk bestritt, da war ihm große Zustimmung gewiss – nicht nur wegen seines verführerischen Charmes, sondern weil die Bürger spürten, dass hier ein direkter Zugriff auf die Wirklichkeit versucht wurde.

Noch im Sommer 2001 hätte niemand für möglich gehalten, dass die Bundeswehr fast zwei Jahrzehnte in Afghanistan im Einsatz sein würde, ohne dass es nennenswerten Protest aus der Bevölkerung geben würde; dass von den Grünen bis zur FDP alle Regierungsparteien diesem Einsatz zustimmen würden; und dass selbst nach 59 Bundeswehrsoldaten, die bei dem Einsatz ihr Leben verloren, und dramatischen Opferzahlen wie beim Luftangriff nahe Kundus 2009 die Öffentlichkeit die Mission weiterhin tragen würde – bis heute ist die Zustimmung in Umfragen auf erstaunlich solidem Niveau.

Offenbar überschätzen Politiker und Fachleute die pazifistische Strömung in Deutschland. Die Bürger sind nicht grundsätzlich gegen Militäreinsätze; sie sind gegen illegitime, unnötige, ausufernde und erfolglose Militäreinsätze. Und gleichzeitig ist das Desinteresse an der Bundeswehr und ihren Einsätzen weit verbreitet, ebenso wie ein Grundvertrauen in die politische Führung.

Das heißt, Politiker sollten mit der Klarheit ihrer Überzeugung für einen Einsatz eintreten. Es gibt keine guten taktischen Gründe für Zögerlichkeit oder Verunklarung. Die offene, häufige und deutliche Auseinandersetzung über Ziele und Mittel eines Einsatzes ist nicht nur demokratietheoretisch wünschenswert und Ausdruck der Fürsorge gegenüber den entsendeten Soldatinnen und Soldaten, sondern sie ist auch notwendig, um den Einsatz überhaupt zu gestalten. Die Erfahrung aus Afghanistan zeigt, dass die Deutschen bereit sind, sich überzeugen zu lassen – und gegebenenfalls die Notwendigkeit des äußersten Mittels zu akzeptieren.


■ 2.  Unklare Ziele unterminieren die Glaubwürdigkeit und Effektivität der Einsätze.

Diese eigentlich selbstverständliche Einsicht wurde in Afghanistan immer wieder aufs Neue gewonnen. Im Kern ging es um die militärische Bekämpfung des internationalen Terrorismus, insbesondere die Zerstörung der Ausbildungslager Al-Kaidas, ohne die die Anschläge vom 11. September 2001 nicht möglich gewesen wären. Dieses Ziel wurde aus zwei Gründen ummäntelt von der Idee des „Wiederaufbaus“ und des Nation-Building in Afghanistan: zum einen, weil nur eine ganzheitliche Strategie nachhaltig war, zum anderen, weil die Idee einer zivilisatorisch fortschrittlichen Mission („Schulbildung für Mädchen“) mehr Zustimmung bei den Wählern erzeugte als eine rein militärische Strafaktion („maintenance bombing“).

Das Kernziel wurde erreicht; und auch beim Nation-Building sind Erfolge zu verzeichnen. Demokratische Prozesse sind aufgesetzt, Alphabetisierung, Gesundheit und andere Indikatoren weisen aufwärts. Allerdings bleiben diese Erfolge sehr fragil, zumal im Fall einer absehbaren Machtübernahme durch die Taliban. Und ob sie den Aufwand an Blut und Geld rechtfertigen, wird weiter umstritten sein.

Es verfestigt sich der Eindruck, dass es dem Westen für echtes Nation-Building in weit entfernten, nichtwestlichen Staaten an den notwendigen Mitteln fehlt – oder zumindest am Willen, diese aufzubringen. Zugleich mochten gerade die Deutschen sich von den progressiven Zielen nicht verabschieden, so dass die Diskrepanz zwischen hochfliegenden Ambitionen und tatsächlichen Maßnahmen – zum Beispiel bei der Entsendung von Polizeiausbildern – den Afghanistan-Einsatz durchgehend in ein zweifelhaftes Licht gerückt hat. Einer überzeugenden Strategie war dies abträglich. Welches Ziel jeweils Priorität hatte, wie knappe Ressourcen zugeteilt werden sollten, war nicht nur je nach Zeitpunkt unterschiedlich, sondern auch je nach Entscheidungsträger.

Im Durcheinander der Prioritäten liegt ein wesentlicher Grund für den „mission creep“ in Afghanistan und für den Eindruck, dort sei weniger erreicht worden als tatsächlich der Fall ist. Ziele und Mittel müssen in einem sinnvollen Verhältnis zueinander stehen, klar benannt, begründet und gegebenenfalls angepasst werden. Auch dies ist eine Aufgabe genuiner politischer Führung.


■ 3.  Der „Vernetzte Ansatz“ ist zur natürlichen Herangehensweise im Krisenmanagement geworden, sollte aber noch tiefer verankert werden.

Dass in der Krisenbewältigung verschiedene Instrumente der Regierung – Diplomatie, Militär, Entwicklungszusammenarbeit, Polizei usw. – sowohl im Einsatz vor Ort als auch bei der politischen Steuerung in Berlin zusammenwirken müssen, ist naheliegend. Für Deutschland, das erst nach der Wiedervereinigung wirkliche Erfahrung in Kriseneinsätzen zu sammeln begann, war es aber ein wenig eingeübter Prozess. Erst Afghanistan machte „Vernetzte Sicherheit“ zum Zentralbegriff der deutschen Sicherheitspolitik, besonders deutlich im Weißbuch 2006, aber auch im Nachfolger 2016.

Was in der Theorie überzeugt, offenbart in der Praxis Tücken. Während koordiniertes Krisenmanagement allen einleuchtet, scheiden sich an der konkreten Frage, wer wen koordiniert, die Geister. So sind zum Beispiel zivile Akteurinnen und Akteure im Einsatz oft darauf angewiesen, als unabhängig von militärischen zu erscheinen, um glaubwürdig und effektiv mit der Bevölkerung arbeiten zu können. Gleichwohl schafft in Konfliktsituationen erst das Militär den sicheren Raum für solche Arbeit.

In der Einsatzpraxis klappt dieses Zusammenspiel – über Afghanistan hinaus – inzwischen meist recht gut. Das ist aber mehr das Ergebnis beherzter Improvisation und guten Willens auf allen Seiten als konzeptioneller Tiefe oder klug gesteuerter politischer Prozesse. Denn am Berliner Kabinettstisch, etwa in den mit Blick auf Afghanistan eingerichteten Staatssekretärsrunden, vereiteln Parteikalkül und Geltungsdrang der Ressorts zu oft gemeinsames Planen und Handeln. Das schwächt die Effektivität und Nachhaltigkeit des deutschen Krisenmanagements im Ausland.

Es ist daher wichtig, dass die Grundidee der Vernetzten Sicherheit weiter vorgelebt und ressortübergreifend gelehrt wird. Wichtiger noch wäre es, sie endlich in geeignete Strukturen zu fassen – zum Beispiel mit einem Bundessicherheitsrat, der diesen Namen verdient.


■ 4.  Der Einsatz in Afghanistan trieb die Neuausrichtung der Bundeswehr voran – und enthüllte ihre Schwächen.

Afghanistan war der erste substanzielle Kampfeinsatz der Bundeswehr seit ihrer Gründung – und ursprünglich nicht als solcher geplant. Als die Kämpfe auch im Norden, der deutschen Zone, Einzug hielten, war die Lernkurve umso steiler. Die Soldatinnen und Soldaten haben sich gut bewährt, aber sie litten unter einer Struktur, die auf Kampfeinsätze nicht ausgerichtet war: Noch 2010 war es der Bundeswehr nicht möglich, mehr als 7000 ihrer 250 000 Soldaten einsatzbereit zu machen; Transportflugzeuge und -hubschrauber waren entweder nicht vorhanden oder oft nicht einsatzbereit; im Gefecht mangelte es an Feuerkraft und an flexiblen, tauglichen Einsatzregeln.

Der Afghanistan-Einsatz markiert daher die Entwicklung der Armee des Kalten Krieges in Richtung einer kleineren, einsatztauglichen Streitkraft. Aber zwei Ereignisse haben die Entwicklung behindert. Erstens der Sparkurs infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008, der zu unverhältnismäßigen Einschnitten im Verteidigungsbudget führte. Zweitens der Überfall Russlands 2014 auf die Ukraine, der zwar eine Trendwende bei den deutschen Verteidigungsausgaben ermöglichte, aber den Fokus wieder sehr deutlich auf Landes- und Bündnisverteidigung richtete. Knappe Ressourcen und schwierige Strukturfragen führen seither zu einer Prioritätensetzung zulasten der Fähigkeiten zum Krisenmanagement durch Auslandseinsätze – ungeachtet ihrer konzeptionellen Gleichrangigkeit mit der Landes- und Bündnisverteidigung.

Afghanistan hat aber auch gelehrt, dass die politische und militärische Notwendigkeit zu Auslandseinsätzen plötzlich entstehen kann. Es ist daher nötig, die Bundeswehr weiterhin zu diesem Zwecke zu befähigen. Zwar ist sie gegenwärtig in der Lage, alle ihr übertragenen Aufgaben verlässlich zu erfüllen. Aber sie verdankt das vornehmlich dem Einfallsreichtum und der Leistungsbereitschaft ihrer Leute – die materielle Ausstattung und die Organisationsstruktur sind nach wie vor verbesserungsbedürftig.


■ 5.  Deutschlands Sicherheit hängt vom Schutzversprechen der USA ab.

Ohne die Entscheidung der USA zum Krieg wäre Deutschland niemals in Afghanistan militärisch aktiv geworden – und ist in der Durchführung des eigenen Auftrags bis heute von amerikanischen Unterstützungskräften abhängig. Dementsprechend richtete sich das Ausmaß der deutschen Beteiligung immer an den schwankenden Entscheidungen der Regierungen Bush, Obama und Trump aus. Kamen mehr US-Truppen nach Afghanistan, erhöhte auch Deutschland sein Kontingent; bei Reduzierung der amerikanischen Truppenstärke verringerte sich auch die deutsche Präsenz. Und auch die politisch-strategische Debatte über Afghanistan nahm hierzulande nur Fahrt auf, wenn entsprechende Impulse aus Washington kamen – und verebbte dann wieder.

All dies erweckt nicht den Eindruck, als habe Deutschland ein unmittelbares Interesse in Afghanistan. Die deutsche Politik war vielmehr von dem Wunsch getrieben, als verlässlicher Verbündeter der USA zu erscheinen und den Mehrwert der NATO auch für Washington zu unterstreichen. Ein vernünftiger Wunsch, da die Sicherheit Deutschlands und Europas ohne das in der NATO verankerte amerikanische Beistandsversprechen nicht gewährleistet werden kann. So belegt die Afghanistan-Erfahrung einigermaßen unabsichtlich die unveränderte Gültigkeit der strategischen Abhängigkeit.

Das heißt für die Zukunft, dass ein Auslandseinsatz der Bundeswehr sehr viel wahrscheinlicher ist, wenn er als wichtig für den Zusammenhalt der NATO erkannt wird – und sei es nur, indem er die USA entlastet. Vor allem aber ergibt sich daraus eine Lektion, die weit über Afghanistan hinausreicht: Deutschland muss seine eigenen Interessen klarer erkennen, diskutieren und verfolgen und sollte nicht nur auf den amerikanischen Taktstock warten. Das würde nicht nur die NATO stärken, sondern es wird uns auch helfen zu verstehen, dass wir uns für die internationale Stabilität insgesamt mitverantwortlich fühlen sollten – nicht, weil Amerika uns dazu drängt, sondern um unseretwillen.
 

Dr. Patrick Keller ist Vizepräsident der Bundesakademie für Sicherheitspolitik. Er gibt seine persönliche Meinung wieder.

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Bibliografische Angaben

Internationale Politik 1, Januar-Februar 2021, S. 92-96

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