Verhandlungssache Europa

Seit der Veröffentlichung des Textes haben sich zahlreiche Denkfabriken, Medien und Politiker in der Westbalkan-­Region sowie in EU-Staaten zu dieser Idee geäußert. Nicht zuletzt mit Blick auf die politische Bilanz des Autorenduos waren einige Reaktionen ablehnend. Die autokratisch regierenden Politiker Vučić und Rama seien die Letzten, die glaubwürdig für eine Annäherung an die EU oder auch nur an deren Binnenmarkt eintreten könnten, hieß es sinngemäß.

Dieser Einwand ist insbesondere mit Blick auf die derzeitigen Zustände in Serbien nicht von der Hand zu weisen – und beruht dennoch auf einem weit verbreiteten Missverständnis: Der europäische Binnenmarkt ist kein Freihandelsclub ohne Regeln und Verpflichtungen. Wer ihm beitreten will, muss strenge politische Vorgaben erfüllen. 

Eine unabhängige Justiz und eine funktionierende Demokratie samt intakter Gewaltenteilung sind unabdingbar für Staaten, die von den gewaltigen Vorteilen des europäischen Binnenmarkts profitieren wollen. Die Hürden sind fast die gleichen wie auf dem Weg in die Europäische Union. Wer die Kopenhagener Kriterien für einen EU-Beitritt nicht erfüllt, hat auch beim Binnenmarkt keine Chance: Deshalb darf Norwegen als funktionierende Demokratie Teil des gemeinsamen Marktes sein, während es die Diktatur Belarus selbst dann nicht dürfte, wenn Minsk das wollte.

Der europäische Binnenmarkt ist kein Freihandelsclub, es gelten strenge politische Regeln

Auch sonst ist die Debatte über temporäre Alternativen zur EU-Vollmitgliedschaft nicht nur auf dem Westbalkan mitunter durch Ungenauigkeiten und Fehlschlüsse geprägt. So ist oft zu hören, eine Teilnahme der Westbalkan-Staaten am gemeinsamen Markt mit seinen vier Freiheiten bedeute nicht viel, da diese Staaten ohnehin schon über Assoziierungs- und Freihandelsabkommen mit der EU verbunden sind. 

Doch eine solche Argumentation verkennt die grundsätzlichen, tiefgreifenden und sehr konkreten Unterschiede zwischen einem Freihandelsabkommen und einem gemeinsamen Markt. „Freihandelsabkommen zielen vor allem darauf ab, Zölle auf Waren zu senken oder abzuschaffen. Der Binnenmarkt ist deutlich ambitionierter: Er bedeutet die freie Bewegung von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen in einem gemeinsamen Regulierungsrahmen, mit gemeinsamen Regeln für Wettbewerb und Beihilfen sowie mit Institutionen, die deren Umsetzung überwachen und mögliche Streitigkeiten beilegen“, sagt Adnan Ćerimagić von der Denkfabrik „Europäische Stabilitätsinitiative“. 

Von Wartezeiten und Grenzkontrollen

Tatsächlich sind die Unterschiede groß. Das Modell „Freihandel“ und das Modell „gemeinsamer Markt“ haben im Alltag vollkommen andere Auswirkungen. Britische Unternehmen haben nach dem Brexit auf schmerzhafte Weise erfahren, was es bedeutet, nicht mehr Teil des gemeinsamen Marktes zu sein. Das zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich geschlossene Handels- und Kooperationsabkommen aus dem Jahr 2021 bedeutet gegenüber der vorherigen britischen Zugehörigkeit zum gemeinsamen Markt immense Einschränkungen. Der gemeinsame Markt bietet volle Mobilität von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital – ein Freihandelsabkommen nicht oder nur in ausgewählten Bereichen. 

Anders gesagt: Eine Teilnahme am gemeinsamen Markt bedeutet die volle Zugehörigkeit zum europäischen Wirtschaftsraum. Freihandelsabkommen bedeuten nur, mit diesem Wirtschaftsraum zu erleichterten Bedingungen Handel treiben zu können. Ein Freihandelsabkommen bringt zum Beispiel nicht den Wegfall stundenlanger Wartezeiten und Grenzkontrollen mit sich, wie sie zwischen den Ländern des Binnenmarkts nicht mehr existieren. Die Grenzkontrollen verursachen Kosten in Millionenhöhe: Fahrer sind länger unterwegs, müssen also länger bezahlt werden. Kühlketten für landwirtschaftliche Produkte müssen auch während der Grenzkontrollen funktionieren, was die Lieferkosten und damit die Preise für alle Beteiligten in die Höhe treibt. 

Die Industrie- und Handelskammer Serbiens stellte schon 2024 fest, dass allein wegen der jährlich 26 Millionen Wartestunden an Serbiens Grenzübergängen zu EU-Staaten zusätzliche Transportkosten von etwa 130 Millionen Euro pro Jahr anfallen. Dies gilt natürlich in beide Richtungen. Von den administrativen Hürden, so die Kammer, seien nicht nur serbische Unternehmen betroffen, sondern auch solche aus Österreich, Deutschland, Italien, Kroatien, Slowenien und anderen Ländern, die grenzüberschreitend tätig sind. Zwischen Staaten, die dem gemeinsamen Markt angehören, gibt es solche Probleme nicht.

Das sind keine akademischen Finessen. Ćerimagić nennt als Beispiel eine nach Deutschland exportierende Möbelfirma aus einem Staat des Westbalkans: „Derzeit kann das Unternehmen seine Produkte zollfrei verkaufen, stößt aber weiterhin auf Zollformalitäten, Kontrollen und Unsicherheit darüber, ob die mitgelieferten Zertifikate auch akzeptiert werden. Die Firma kann zudem nicht ohne Weiteres in Deutschland eine Niederlassung eröffnen, Beschäftigte entsenden oder Dienstleistungen anbieten. Im Binnenmarkt wäre das grundlegend anders.“ 

Unternehmen aus der Westbalkan-­Region könnten ihre Waren dann ohne routinemäßige Kontrollen exportieren und sich auf automatische Anerkennung von Standards verlassen, was ihre Produkte preiswerter und konkurrenzfähiger machen würde. Auch könnten Unternehmen in allen anderen Teilnehmerstaaten des gemeinsamen Marktes expandieren, ­Personal entsenden oder Dienstleistungen anbieten. Investoren können sich darauf verlassen, dass innerhalb des Wirtschaftsraums die gleichen Regeln gelten. Nur sind die Voraussetzungen, um zu diesem freien wirtschaftlichen Austausch im europäischen Binnenmarkt zugelassen zu werden, im Kern eminent politisch. Kein Staat des Westbalkans erfüllt sie derzeit.

Auch die Idee, jenen Staaten, die sich dafür qualifizieren, eine Mitgliedschaft im der Regel nach grenzkontrollfreien Schengen-Raum anzubieten, wird oft missverstanden. Die Bevölkerungen der Westbalkan-Staaten dürfen schließlich schon seit Jahren visumfrei in die EU einreisen, also mache eine Schengen-Mitgliedschaft keinen großen Unterschied, heißt es dazu. 

Schengen beruht auf Vertrauen 

Doch das ist ein Missverständnis, denn visumfreies Reisen und eine Schengen-Mitgliedschaft sind grundlegend verschieden. Im Schengen-Raum gibt es (im Regelfall) keine systematischen Personenkontrollen an den Binnengrenzen, die als solche ohnehin kaum wahrnehmbar sind. Das betrifft nicht nur persönliche Bequemlichkeit, sondern hat allgemeine Auswirkungen auf Mobilität und Planbarkeit, sagt Ćerimagić und nennt ein Beispiel: „Eine Albanerin, die heute nach Italien reist, braucht zwar kein Visum, passiert aber weiterhin die Passkontrolle, kann befragt und im Zweifelsfall abgewiesen werden. Im Schengen-Raum gibt es dagegen keine systematischen Kontrollen an den Binnengrenzen. Reisen ähnelt dann eher der Bewegung innerhalb eines Staates.“ 

An Grenzübergängen wie zwischen Serbien und dem Kosovo oder zwischen Bosnien-Herzegowina und Serbien beziehungsweise Kroatien seien Passkon­trollen nicht nur lästig, sondern auch eine Quelle von Reibung und Unsicherheit, so Ćerimagić. „Bei einer Schengen-Mitgliedschaft fiele all das weg. Das würde alltägliche Spannungen reduzieren und freiere Bewegung ermöglichen.“ 

Ob die Länder Zugriff auf EU-Fördermittel hätten, wäre politische ­Verhandlungssache

Allerdings setzt ein Beitritt zum Schengen-Raum ebenso wie eine Mitgliedschaft im Binnenmarkt die Erfüllung politischer Kriterien voraus: Eine wirksame Kon­trolle der Außengrenzen, eine effiziente Zusammenarbeit der Innenministerien und Polizeibehörden, ein glaubwürdiger Kampf gegen organisierte Kriminalität und Korruption gehören dazu. Schengen beruht auf dem Vertrauen der teilnehmenden Staaten, dass das Management der Außengrenzen robust genug ist, um auf Kontrollen an den Binnengrenzen verzichten zu können. Dieses Vertrauen gibt es im Fall der Westbalkan-Staaten derzeit nicht, oder zumindest nicht in ausreichendem Maße.

Natürlich wäre ein Beitritt zum Schengen-Raum und zum Binnenmarkt nicht dasselbe wie eine EU-Mitgliedschaft. Selbst ein Staat, der die Bedingungen für einen Beitritt zu beiden Zonen erfüllt, würde nicht automatisch Zugang zu den attraktiven Struktur- oder Kohäsionsfonds der EU bekommen. Ob und in welchem Ausmaß die Länder Zugriff auf europäische Fördermittel hätten, wäre weiterhin eine politische Entscheidung, also Verhandlungssache. 

Welchen Verlauf solche Verhandlungen nähmen, lässt sich nicht sagen. Aber es gilt zum Beispiel als unvorstellbar, dass landwirtschaftliche Großbetriebe in der Ukraine von den Flächenprämien der EU profitieren dürften. Nicht nur Frankreich würde eine derart massive Umverteilung europäischer Fördermittel ablehnen. 

Für die viel kleineren Staaten des Westbalkans wären Lösungen und Kompromisse aber wohl viel einfacher zu finden. Dazu sagt Ćerimagić: „Träte ein Land wie Albanien dem Binnenmarkt bei, würden Wirtschaft und Bevölkerung stark profitieren, aber die Finanzierung müsste dennoch ausgehandelt werden. Sie könnte an Schutzmechanismen geknüpft sein, etwa an eine stärkere Rolle der Europäischen Kommission oder des Europäischen Gerichtshofs, um transparente öffentliche Finanzen, unabhängige Prüfungen und glaubwürdiges Vorgehen gegen Korruption sicherzustellen.“ 

Ein langsamer, schwieriger Prozess

Doch akzeptieren die Staaten der Region, abgesehen von Serbien und Albanien, die Idee eines Beitritts zum gemeinsamen Markt und zur Schengen-Zone überhaupt? 

Montenegro ist bei der Annäherung an die Europäische Union zumindest auf dem Papier am weitesten fortgeschritten. Regierungschef Milojko Spajić und Staatspräsident Jakov Milatović haben das äußerst ehrgeizige Ziel einer montenegrinischen EU-Vollmitgliedschaft bis 2028 ausgegeben. Von Zwischenschritten und Etappenzielen wollten sie bisher nichts hören – zumindest gibt es keine öffentlichen Äußerungen von ihnen, die solche Ideen unterstützen. 

Angesichts der nicht nur in Berlin und Paris verbreiteten Abneigung gegen die Aufnahme zusätzlicher Staaten mit Vetorecht in die EU ist zwar fraglich, ob das Beharren auf einer baldigen Vollmitgliedschaft wirklich realistisch ist, doch einstweilen hält man in Podgorica daran fest. Dennoch könnte Montenegro wider Willen der erste Staat der Region werden, für den sich die Frage nach institutionellen Arrangements unterhalb einer Schwelle der Vollmitgliedschaft konkret stellt. Und zwar dann, wenn 2028 deutlich werden sollte, dass das Versprechen einer politischen Vollmitgliedschaft in einigen europäischen Hauptstädten nicht unterstützt wird.

Montenegro ist bei der EU-Annäherung am weitesten fortgeschritten – doch ist ein Beitritt im Jahr 2028 realistisch?

Für andere Staaten stellt sich die Frage weniger dringlich, weil sie auf dem Weg zur EU ohnehin kaum vorankommen. Von Albanien und Serbien war schon die Rede. Bosnien-Herzegowina bleibt intern gespalten. Dort blockieren der mächtige Serbenpolitiker Milorad Dodik und seine Partei jede maßgebliche Annäherung an die EU. Zum Teil werden sie dabei unterstützt von Dragan Čović, der bei den bosnischen Kroaten den Ton angibt. Dodik behauptet seit Jahren, Bosnien-Herzegowina sei ein dysfunktionaler Staat – und sorgt durch ständige Blockaden und Ob­struktionen dafür, dass seine Behauptung zu einer prädestinierten Prophezeiung wird. Aber auch andere bosnische Politiker versuchen, durch Anti-EU-­Rhetorik bei der Bevölkerung zu punkten.

Nordmazedonien wird weiterhin durch eine unter französischer Vermittlung ausgehandelte „Kompromisslösung“ von Bulgarien blockiert. Der vermeintliche Kompromiss schreibt dem Parlament in Skopje unter anderem vor, mit Zweidrittel­mehrheit die nur wenige tausend Köpfe starke bulgarische Minderheit in Nordmazedonien als staatsbildende Nation in die Präambel der Verfassung aufzunehmen. In Skopje wird befürchtet, dass eine Erfüllung dieser Forderung nur eine Lawine weiterer bulgarischer Ultimaten auslösen wird. Wer die Debatte in Bulgarien verfolgt – etwa die Aussagen des unlängst zurückgetretenen früheren Staatspräsidenten Rumen Radew, des populärsten Politikers Bulgariens –, wird solchen Befürchtungen die Berechtigung nicht absprechen. 

Das Kosovo schließlich wird nicht einmal von allen EU-Mitgliedern als unabhängiger Staat anerkannt. Für Rumänien, die Slowakei, Spanien, Zypern und Griechenland ist es weiterhin Teil Serbiens. 

Angesichts dieser Ausgangslage ist es nicht überraschend, dass Alternativen zu einer EU-Vollmitgliedschaft seit einigen Jahren immer häufiger diskutiert werden. Oft werden dabei Island oder Norwegen als Vorbilder genannt. Norwegen gehört dem europäischen Binnenmarkt und der Schengen-Zone an, aber nicht der EU. Island ist ebenfalls in den EU-Binnenmarkt integriert und Teil der Schengen-Zone. Unternehmen und Bevölkerung dieser Länder stehen damit also die meisten praktischen Vorteile offen, die auch Bürger von EU-Vollmitgliedern besitzen.

Norwegen und Island als Vorbilder? Alternativen zu einer EU-Vollmitgliedschaft werden immer häufiger diskutiert

Dies, so Ćerimagić, könne auch ein Modell für die Staaten des Westlichen Balkans sein: Statt den Beitritt als einen einzigen Sprung zu behandeln, würden Länder zunächst in eine tiefere Phase regelbasierter Integration auf der Grundlage des Binnenmarkts und des Schengen-Raums eintreten. Das biete den Bevölkerungen der betroffenen Staaten handfeste Vorteile und sei zugleich eine realistischere und glaubwürdigere Ab­folge als die heute oft nur abstrakt existierende Beitritts­perspektive. 

Integrationsfortschritt für die Ukraine

Hinter verschlossenen Türen wird die Idee sowohl in Teilen der Kommission als auch in einigen Hauptstädten bereits diskutiert. Vor allem geht es dabei um die Ukraine. Dass die EU der Ukraine einen echten Integrationsfortschritt bieten muss, liegt auf der Hand. Dass die Ukraine nicht nur wegen des Krieges derzeit nicht für eine Vollmitgliedschaft infrage kommt, ist allerdings ebenfalls offenkundig. Dennoch hat der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj ein festes und verbindliches EU-Beitrittsdatum für sein Land gefordert. 

Weder die Kommission noch die auf Einstimmigkeit angewiesenen Mitgliedstaaten können das garantieren. Hier kommen Gedanken ins Spiel, der Ukraine – bei Erfüllung der Kriterien – kurzfristig die Mitgliedschaft im Binnenmarkt anzubieten. Das würde die Europäische Union nicht durch neue vetoberechtigte Mitspieler belasten, wäre wirtschaftlich und geopolitisch aber von wechselseitigem Vorteil. 
Ein solches Arrangement mit der Ukraine würde die EU allerdings unter Druck setzen, auch auf dem Balkan, dessen Staaten sich schon seit mehr als zwei Jahrzehnten im Warteraum zur EU befinden, glaubwürdige Angebote zu einer ­tieferen Integration zu machen.