01. November 2020

Startpunkt für eine EU-China-Politik

Deutschlands „Leitlinien zum Indo-Pazifik“ bilden eine gute Basis eines europäischen Ansatzes für die Weltregion – und für den Umgang mit Peking.

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Bild: Außenminister Maas am Rande des G20 Gipfels in Japan
Deutschland definiert den Indo-Pazifik naturgemäß den eigenen Interessen entsprechend: Heiko Maas beim Besuch in Kyoto am Rande des G20-Treffens.
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Am 2. September 2020 veröffentlichte die Bundesregierung ein Dokument mit dem Titel „Leitlinien zum Indo-Pazifik. Deutschland – Europa – Asien: Das 21. Jahrhundert gemeinsam gestalten“.

Sie erkannte damit das Konzept des „Indo-Pazifiks“ offiziell an, was im interministeriellen Dialog der vorangegangenen Monate noch umstritten gewesen war, und signalisierte einen neuen Ansatz – was internationalbeträchtliche Aufmerksamkeit erregte. Als willkommener Schritt wurde das Dokument bei Deutschlands asiatischen Partnern (Neu-Delhi und Tokio), aber auch in Paris begrüßt; Frankreich hatte 2018 als erster europäischer Staat eine indo-pazifische Strategie veröffentlicht und seitdem versucht, seine europäischen Partner von dem Konzept zu überzeugen.


Umstritten blieb allerdings, als wie tiefgreifend und aussagekräftig dieser Politikwechsel zu bewerten sei. Manche Stimmen kritisierten das deutsche Dokument als übermäßig vorsichtig gegenüber Peking, während China seinerseits Deutschland für die Veröffentlichung kritisierte. Jedenfalls scheint der Wert des Dokuments weniger in seinem Inhalt als in seiner bloßen Existenz und in den Umständen seiner Veröffentlichung zu liegen: in einer Situation nach Ausbruch der Corona-Pandemie, in der die meisten EU-Staaten Chinas außenpolitische Absichten immer skeptischer betrachten und die weitere Entwicklung ihrer Beziehungen mit Peking infrage stellen, aber noch unentschlossen sind, welche Richtung sie letztlich einschlagen sollen.


In der Sache sind die deutschen Leitlinien vorsichtig genug, um sicherzustellen, dass Berlin seine europäischen Partner nicht in Unruhe versetzt. Aus demselben Grund sind sie ein mächtiges Instrument, die europäischen Partner hinter einer einheitlichen europäischen indo-pazifischen Strategie zu versammeln. Es ist durchaus wahrscheinlich, dass Deutschlands öffentliche Stellungnahme die Positionierung der EU, die sich dem Konzept bisher noch nicht angeschlossen hat, beeinflussen wird. Jedoch sollte Deutschland Acht geben, dass dies nicht zulasten der inhaltlichen Klarheit einer potenziellen EU-Strategie geht.


Obwohl der Indo-Pazifik einen gemeinsamen konzeptionellen Referenzrahmen für Australien, Indien, Japan, Frankreich und den Verband Südostasiatischer Staaten (ASEAN) bietet, unterscheiden sich diese Staaten, so heißt es im deutschen Dokument, „in Zielsetzung, Gewichtung unterschiedlicher Politikfelder, Stellenwert multilateraler Ansätze und vor allem in der Frage der Einbeziehung Chinas als Regionalmacht und aufstrebender Weltmacht“. Aus diesem Blickwinkel ist Deutschland keine Ausnahme und definiert den Indo-Pazifik naturgemäß den eigenen Interessen entsprechend.


Alles dreht sich um China

Die China-Frage verdient in diesem Zusammenhang besondere Aufmerksamkeit. Schließlich geht es beim Indo-Pazifik in erster Linie um Wege, mit dem Aufstieg Chinas umzugehen, was nicht mit dem Ziel einer Eindämmung Chinas verwechselt werden sollte. Alle Staaten, die das indo-pazifische Konzept in irgendeiner Form angenommen haben, wollen eine umfangreiche Kooperation mit China erhalten, sich zugleich aber vor so wahrgenommenen hegemonialen Plänen und Einmischungen Chinas schützen.


Differenzen hinsichtlich der Frage, wie diese scheinbar widersprüchlichen Ziele erreicht werden sollen, reflektieren die Schwachstellen der bisherigen Konzepte: Alles dreht sich um China. Auch jedes in den aktuellen Leitlinien formulierte deutsche Interesse verweist auf China, wenngleich indirekt und freundlich formuliert. Das reicht von der Erwähnung der „zahlreichen umstrittenen Grenzverläufe“ im Indo-Pazifik über die potenziellen Gefahren der Hegemonie und das Bedürfnis nach diversifizierter und vertiefter sicherheitspolitischer Zusammenarbeit bis hin zum Beharren auf freien Wettbewerb bei der Entwicklung von Konnektivität oder, noch stärker, auf die Wichtigkeit eines „Schulterschlusses mit den Demokratien und Wertepartnern der Region“.


So betrachtet reflektieren die Leitlinien zum Indo-Pazifik sowohl die negative Entwicklung der chinesisch-deutschen Beziehungen in den vergangenen Monaten als auch die in ganz Europa wachsende Unzufriedenheit mit China. Auf einer tieferen Ebene sind sie auch Ausdruck der Frustration über fehlende Reziprozität in den Wirtschaftsbeziehungen und über Chinas systematische Verdrehung internationalen Rechts sowie den damit einhergehenden Versuch, eine eigene internationale Ordnung zu errichten.


In diesem Zusammenhang kann das Timing der Veröffentlichung, das einer Europa-Tour des chinesischen Außenministers Wang Yi folgte, als politisch bedeutsam bewertet werden – so wurde es in China auch aufgenommen. In dem Papier lehnt Berlin zwar die chinesisch-amerikanische Polarisierung explizit ab und versucht sich an einer vorsichtigen Balance aus Gegnerschaft zur chinesischen Hegemonie auf der einen und Widerwillen, sich systematisch an Washington zu orientieren, auf der anderen Seite. So gibt es keine namentliche Erwähnung der Vereinigten Staaten, sondern nur Anspielungen durch den Hinweis auf Machtrivalitäten oder die Risiken, die für Deutschland in einer „Verfestigung bipolarer Strukturen“ liegen. Dennoch reagierte die ultranationalistische chinesische Zeitung Global Times auf das deutsche Papier, indem sie auf die politisch aufgeladene Bedeutung des Begriffs Indo-Pazifik pochte; die Beziehungen zwischen China und Europa könnten niemals wieder dieselben sein, wenn die europäischen Geschäftsbeziehungen von China nach Indien oder Südostasien verlagert würden, warnte das Blatt.


Es ist fraglich, ob das deutsche Papier eine derart harsche Behandlung verdient hat, selbst aus Chinas Perspektive. Der Titel des Dokuments („Leitlinien“, nicht „Strategie“) deutet darauf hin, dass Deutschland einen konfrontativen Eindruck vermeiden möchte, und ein genauerer Blick auf die in dem Dokument vorgeschlagenen Initiativen offenbart einen sehr vorsichtigen Ansatz, der sich in der Sache nicht fundamental von der aktuellen politischen Linie unterscheidet.


Deutsche Ambivalenzen

Dass der ASEAN-Verband als vorrangiges Handlungsfeld ausgewählt wurde, stimmt mit dessen ökonomischer Bedeutung für Deutschland überein, doch spricht das auch für eine gewisse Ambivalenz, was den Multilateralismus angeht. Vor dem Hintergrund, dass ASEAN mit einem konsensbasierten Entscheidungsverfahren arbeitet, drängt sich der Verdacht auf, Deutschland wolle Verantwortung delegieren. Denn dieses konsensbasierte Entscheidungsverfahren hat historisch zwar stets vor hegemonialen Verlockungen aus allen Richtungen geschützt, doch bewegt sich das Gravitationszentrum der Region weg von ASEAN, da sowohl China als auch die USA die Mitgliedstaaten auffordern, sich auf die eine oder andere Seite zu schlagen. Gewissermaßen lassen sich die Vorschläge als Beitrag zur Stärkung der regionalen Sicherheitsarchitektur lesen. Doch was Sicherheitsfragen angeht, scheint es sich um bloße Lippenbekenntnisse aus Berlin zu handeln – betont werden allein kooperative Sicherheit und Dialoge.


Im Gegensatz dazu lässt sich in der „Französischen Strategie für den Indo-Pazifik“, die das Ergebnis einer Reihe von Dokumenten aus verschiedenen Ministerien sowie Reden des Staatspräsidenten Emmanuel Macron ist, neben ähnlichen Elementen auch eine vom Verteidigungsministerium definierte militärische Dimension feststellen. Obwohl auf der französischen Seite der gleiche Wille zur Vermeidung unnötiger Konfrontation vorherrscht, enthält ihre Strategie für den Indo-Pazifik eine größere Auswahl an Handlungsoptionen und verleiht den zahlreichen Sicherheitspartnerschaften in der Region damit höhere Glaubwürdigkeit.


In seiner Rede in Garden Island (Sydney) im Mai 2018 betonte Macron die Bedeutung, die China in Sicherheitsfragen sowie beim Ziel der vollständigen Reziprozität in ökonomischen und handelspolitischen Beziehungen zukommt. Wie das aktuelle deutsche Konzept beinhaltete sein indopazifischer Ansatz die nukleare Sicherheit und betonte den Klimawandel wegen seiner Auswirkungen auf die Länder in der Region, insbesondere die Inselstaaten. Das Zusammenlaufen der deutschen und französischen Ansätze in diesen Fragen bereitet gewiss einer starken Kooperation den Boden.


Doch das von Macron entwickelte Konzept ging weiter und pochte auf die Souveränität nicht nur der französischen Gebiete im Indo-Pazifik, sondern in der gesamten Region. Auch wurde die Notwendigkeit betont, Kooperationen zu schaffen, die helfen könnten, den Zugang Frankreichs und seiner Partner zu hochwichtigen, potenziell gefährdeten Gebieten und Routen zu schützen.


Eine Indo-Pazifik-Strategie für die EU

Deutschland ist erst der zweite europäische Staat, der eine Blaupause für das Engagement in der Region vorgelegt hat – was darauf verweist, dass der Indo-Pazifik unter EU-Mitgliedstaaten noch kein sehr verbreitetes Konzept ist. Unter ihnen herrscht die Sorge vor, dass eine Billigung des Konzepts von China als Angleichung an die US-Linie verstanden würde und negative Auswirkungen auf das eigene bilaterale Verhältnis hätte.


Doch es kann wenig Zweifel geben, dass Deutschland – auch allein, wahrscheinlicher aber im Tandem mit Frankreich – die Kapazität hat, die EU-Staaten zu einem Entwurf einer europäischen Strategie für den Indo-Pazifik zu bewegen. Es ist kein Zufall, dass die Verkündung der Leitlinien nur wenige Wochen nach der Übernahme der deutschen EU-Ratspräsidentschaft über die Bühne ging.

Berlin hat unterstrichen, dass es beabsichtigt, „zu einer künftigen EU-Strategie zum Indo-Pazifik“ beizutragen. Die veränderte Haltung Deutschlands ist ein starkes Signal für andere Mitgliedstaaten auf der Suche nach einer eigenen China-Politik.


Eine gemeinsame Indo-Pazifik-Strategie würde Europa dabei helfen, sein Verhältnis zu China neu auszutarieren. Wang Yis jüngste Europa-Reise wurde weithin als Versuch der Schadensbegrenzung wahrgenommen, aber auch als Versuch, den Zusammenschluss einer Anti-China-Koalition zu verhindern. Egal, wie abschätzig sich die chinesische Führung über Europas Einfluss in der Region äußert – eine gemeinsame Strategie zum Indo-Pazifik würde der EU zweifelsohne einige Druckmittel an die Hand geben.


Die deutschen Leitlinien zum Indo-Pazifik beabsichtigen nicht, China zu bedrohen. Nichtsdestotrotz sind sie ein Anzeichen, dass Europa sich in eine Richtung bewegt, die für Peking möglicherweise unbequem ist. Dies zu ignorieren, wäre aus chinesischer Sicht unklug. Die deutschen Leitlinien sind daher ein willkommener Schritt und für Europa ein starkes Signal. Sie sind vorsichtig genug, um die Basis für einen europäischen Konsens zu bilden, und eine Chance für die EU, die Beziehungen zu China nach eigenen Bedingungen friedlich neu zu bestimmen.


Allerdings wird Berlin seine Ziele letztlich nur erreichen können, wenn es nicht vor der Notwendigkeit zurückschreckt, ein Machtgleichgewicht mit China herzustellen. Die deutschen Leitlinien sind ein lobenswerter Versuch, einen innereuropäischen Konsens zu erzielen. Doch darf europäische Einheit in dieser Frage das Indo-Pazifik-Konzept nicht seiner strategischen Substanz entleeren.
 

Frédéric Grare ist Senior Fellow beim Carnegie Endowment for International Peace.               

Aus dem Englischen von Matthias Hempert

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Bibliografische Angaben

Internationale Politik 6, November/Dezember 2020, S. 57-60

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