Stabilität im größeren Europa

Europa ist mit dem Ende der Ost-West-Konfrontation größer geworden: Grenzen sind durchlässiger, die Volkswirtschaften wachsen zusammen, die Regierungen suchen den intensiven Dialog. Eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union ist dabei für die meisten Staaten Mittel- und Südosteuropas von großer Attraktivität und von magnetischer Anziehungskraft. Bereits Anfang der neunziger Jahre suchten etwa die Visegrád-Staaten die schnelle Assoziation mit der Union.

Die Auflösung der Blöcke war allerdings von komplizierten Problemen begleitet. Alte Konflikte brachen wieder auf und der Eintritt in den europäischen Markt schuf für die ehemaligen Planwirtschaften neue Probleme. Viele Länder des heutigen Europas sind wirtschaftlich schwach, von sozialen und nationalen Spannungen geplagt. Neue politische Strukturen entstehen nur langsam und nicht immer nimmt die Entwicklung eine demokratische Richtung.

Auf dem Balkan hat sich die alte staatliche Ordnung teilweise aufgelöst. Interethnische Spannungen entluden sich in gewalttätigen Auseinandersetzungen, die nur durch das Eingreifen der internationalen Gemeinschaft in Gestalt von UN und NATO eingedämmt werden konnten. Doch auch wenn es durch Eingreifen der NATO und durch die Stationierung von Truppen aus den USA und den Ländern Europas gelungen ist, die bewaffneten Konflikte in Südosteuropa zu unterbinden, so ist es in dieser Region bis zu einem wirklichen Frieden noch ein weiter Weg. Russland, Weißrussland und die Ukraine – noch im Begriff, sich der eigenen Identität zu versichern und die neugewachsene politische Ordnung zu konsolidieren – suchen nach ihrem Platz in einem neuen Europa.

Der politische, ökonomische und soziale Wandel in einem größeren Europa stellt für die EU, die selbst auf der Suche nach einer neuen Gestalt ist, eine Herausforderung dar. Die Stabilität in den Krisenregionen hängt in hohem Maße von der Entwicklung in der EU selbst ab, von ihrer Fähigkeit, in den Nachbarstaaten Wirtschaftswachstum zu fördern, zwischenstaatliche Beziehungen zu stabilisieren und sie in einen europäischen Wirtschaftsraum zu integrieren oder wirksam anzubinden. Europäische Nachbarn – wie Russland und die Ukraine – sind in ihrer wirtschaftlichen und außenpolitischen Entwicklung auf eine enge Kooperation mit der erweiterten Union angewiesen, die ihrerseits eine Strategie für den Umgang mit dem Europa jenseits des Erweiterungsraums entwickeln muss.

Mit diesem schwierigen und umfassenden Thema haben sich eine Reihe von Tagungen und Workshops befasst, deren Ergebnisse nun in schriftlicher Form vorliegen. Die Region Südosteuropa und die Politik der Europäischen Union in diesem Raum stehen im Mittelpunkt des Bandes, den Heinz-Jürgen Axt von der Universität Duisburgherausgegeben hat. Darin sind die Beiträge einer Konferenz zusammengefasst, die in Zusammenarbeit mit der Südosteuropa-Gesellschaft und der Europäischen Kommission in Duisburg organisiert wurde und Konfliktforscher, Regionalspezialisten und Praktiker zusammengeführt hat. Neben deutschen Fachleuten kamen dabei auch Vertreter Bulgariens, Mazedoniens, Kroatiens und Serbiens zu Wort.

Die Beiträge gliedern sich in vier große Blöcke. Der erste analysiert Sicherheitsrisiken und Konfliktpotenziale in Südosteuropa selbst. Der zweite wendet sich der EU zu, die in der Region als „externer Akteur“ auftritt. Der dritte untersucht dann ein wichtiges Instrument europäischer Politik in diesem Konfliktraum, den Stabilitätspakt, und analysiert von verschiedenen Seiten, wie er sich auswirkt. Der Schlussabschnitt schließlich ist der Frage gewidmet, inwieweit die EU selbst in der Lage ist, sich erfolgreich an die neuen Anforderungen anzupassen und die notwendigen Reformen in Gang zu bringen. Insgesamt gibt der Band einen guten Überblick über die vielfältigen Probleme, mit denen die EU-Politik jenseits ihrer südöstlichen Grenze konfrontiert ist. Aber er macht auch deutlich, wie weit der Weg ist, den die EU noch zurückzulegen hat, um hier erfolgreich agieren zu können.

Mit dem inneren Wandel der Europäischen Union, der auch und gerade angesichts ihrer Öffnung gegenüber den Staaten Ost- und Mitteleuropas notwendig wird, setzt sich der Band auseinander, den Barbara Lippert vom Institut für Europäische Politik in Berlin herausgegeben hat. Er präsentiert die Ergebnisse eines Forschungsprojekts, das das Institut durchgeführt hat. Der Fokus der Fragestellung liegt auf der Reformfähigkeit der EU; die Osterweiterung selbst wird als „Reifeprüfung“ begriffen, als eine Herausforderung, die institutionelle Reformen und darüber hinaus auch ein Nachdenken über die Machtverteilung in einem neuen Europa notwendig macht. Die Analyse ist in drei große Abschnitte gegliedert.

Im ersten Abschnitt setzen sich die beteiligten Autoren mit der inneren Reformbereitschaft der EU auseinander. Sie zeigen die Risiken auf, die aus der Erweiterung erwachsen, machen aber auch die Politikdefizite deutlich, die die Einbindung der neuen Mitglieder in eine erweiterte EU erschweren werden.

Der zweite Block wendet sich den Kandidaten zu und untersucht deren Integrationsbereitschaft. Dabei werden nicht nur Polen, Ungarn und Tschechien einbezogen; die Studie nimmt auch die weiteren Bewerberländer – Lettland, Litauen, die Slowakei, Bulgarien und Rumänien – in den Blick. Die Beiträge gehen auf die Strategien dieser Länder ein und analysieren den Stand der Beitrittsvorbereitungen. Es wird nicht nur deutlich, dass viele dieser Staaten bis zu einer möglichen Aufnahme noch eine Reihe von Hürden überwinden müssen. Die Länderanalysen zeigen zugleich, dass die EU bereits jetzt in hohem Maße Einfluss auf die innere Entwicklung der Kandidaten nimmt, und diese große Anstrengungen machen, in Wirtschaft und Gesetzgebung die notwendigen Voraussetzungen für ihren Beitritt zu schaffen.

Der dritte Block untersucht schließlich die Politikfelder, in denen eine erweiterte EU agieren muss: die Wirtschaftspolitik, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und den Bereich Justiz und innere Sicherheit. In ihrer Abgewogenheit und analytischen Genauigkeit gibt die kollektive Studie eine gute Vorstellung, welche Chancen die Erweiterung bietet. Sie zeigt aber auch, wie tief greifend die Änderungen sein müssen, denen sich die Europäische Union noch zu unterwerfen haben wird, will sie wirklich mit Erfolg europäische Politik machen.

Einen speziellen Aspekt – die Entwicklung von Arbeitsmarkt und Sozialpolitik – greift der Sammelband heraus, den Bernard Funck und Lodovico Pizzati, zwei Mitarbeiter der Weltbank in Washington, herausgegeben haben. Er fasst die Beiträge einer Tagung zusammen, die die Weltbank im Jahr 2001 gemeinsam mit der Bertelsmann Stiftung, dem Institute for Public Affairs, dem Kreisky Forum und dem Europäischen Forum Alpach in Baden und Wien durchgeführt hat. Die beteiligten Autoren sind meist Experten der Weltbank, der Internationalen Arbeitsorganisation und der Europäischen Kommission; hinzu kommen zahlreiche Fachleute europäischer und amerikanischer Universitäten. Die Herausgeber haben die in Umfang und Reichweite ganz unterschiedlichen Beiträge fünf großen Abschnitten zugeordnet.

Der erste befasst sich mit der Arbeitsmarktentwicklung in den Staaten Ost- und Mitteleuropas, ein zweiter nimmt noch einmal die Erfahrungen früherer Erweiterungen in den Blick. Während ein Artikel die Arbeitsmarktpolitik Spaniens im Kontext des EU-Beitritts behandelt, geht ein zweiter auf die deutsche Vereinigung mit ihren Konsequenzen für die Arbeitsmarkt- und die Sozialpolitik ein. Der dritte Abschnitt untersucht die Problematik regionaler Unterschiede und diskutiert in diesem Zusammenhang auch die Frage der Migration. Der vierte setzt sich mit der Dynamik der Arbeitsmarktentwicklung in sechs Staaten Ost- und Mitteleuropas auseinander und erörtert kritisch den Einfluss von Institutionen, die an das europäische Modell angepasst sind. Der letzte Abschnitt schließlich thematisiert jene Probleme, die auftreten, „wenn der Markt versagt“. Im Mittelpunkt dieser Beiträge stehen Armut und soziale Marginalisierung in den Gesellschaften Ost- und Mitteleuropas sowie die möglichen Gegenstrategien.

Zwar ist dieser Band insgesamt weniger systematisch strukturiert als der des Instituts für Europäische Politik, dennoch macht die prägnante Analyse vieler Beiträge die Lektüre lohnenswert. Zudem geben sie in der Mehrzahl eine Außensicht auf die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik der EU wieder, die zur Kenntnis genommen werden sollte.

Mit den Konsequenzen der EU-Erweiterung für ein größeres Europa, für ein Europa „jenseits der Europäischen Union“ befassen sich zwei Bände, die Iris Kempe und Wim van Meurs, beides Mitarbeiter des Centrums für angewandte Politikforschung (CAP) in München, vorgelegt haben. Die beiden Publikationen demonstrieren, wie fruchtbar es ist, beim Nachdenken über die Erweiterung nicht an den Grenzen der größeren Union Halt zu machen, sondern den Blick räumlich und zeitlich zu weiten. Erst dann hat man die ausreichenden Grundlagen, um Politik in Europa zu gestalten.

Von den beiden Bänden ist der erste den östlichen Nachbarn einer erweiterten Union gewidmet: Russland, Ukraine, Weißrussland und Moldau, der zweite der Krisenregion Südosteuropa. Inhaltlich verbunden werden die Teile durch ein Strategiepapier, das die Herausgeber gemeinsam verfasst haben. Darin skizzieren sie die Aufgaben, die die EU mit der Öffnung nach Osten übernehmen muss, und die Risiken, die sich aus der „direkten Nachbarschaft“ zu Staaten wie Weißrussland oder der Krisenregion Südosteuropa ergeben. Ausgehend von dieser Lageanalyse entwerfen Kempe und van Meurs danndie politische Agenda für eine Union, die in wachsendem Maße Verantwortung für Sicherheit und Stabilität in den Räumen jenseits ihrer bisherigen und künftigen Grenzen übernimmt. Der Strategieentwurf fasst die Ergebnisse einer regional differenzierten Risikoanalyse zusammen, die in den Einzelbeiträgen vorgestellt wird. In der Systematik der Bände folgt dem „Strategy Paper“ jeweils ein Block mit Länder- bzw. Regionalanalysen, an den sich ein Abschnitt anschließt, in dem problemzentriert relevante Politikfelder im Zusammenhang dargestellt werden.

Die Herausgeber haben drei solcher Politikfelder identifiziert, die sowohl in Osteuropa als auch in Südosteuropa von Bedeutung sind: die Behandlung von Minderheiten, die Frage der Grenzen und des Grenzübergangs und die regionale Zusammenarbeit über die EU-Außengrenze hinaus. Im Fall Osteuropa kommt noch die Frage der paneuropäischen Sicherheit hinzu.

Die regional- und themenzentrierte Analyse greift Probleme wie organisiertes Verbrechen, ethnische Konflikte und Schwächen staatlicher Institutionen auf, spart aber auch strukturelle und strategische Defizite der Europäischen Union nicht aus. Vor dem Hintergrund dieses differenzierten Gesamtbilds kann man in die Diskussion über die politische Agenda der Staatengemeinschaft nach der bald bevorstehenden Erweiterung eintreten.

Heinz-Jürgen Axt, Christoph Rohloff (Hrsg.), Frieden und Sicherheit in (Südost-) Europa. EU-Beitritt, Stabilitätspakt und Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, München: Südosteuropa-Gesellschaft 2001 (= Südosteuropa-Studien. Band 70), 436 S., 33,50 EUR.

Barbara Lippert (Hrsg.), Osterweiterung der Europäischen Union – die doppelte Reifeprüfung, Bonn: Europa Union Verlag 2000 (= Analysen zur Europapolitik des Instituts für Europäische Politik), 378 S., 25,46 EUR.

Bernard Funck, Lodovico Pizzati (Hrsg.), Labor, Employment, and Social Policies in the EU Enlargement Process. Changing Perspectives and Policy Options, Washington, D.C.: The World Bank 2002, 406 S., 30,00 $.

Iris Kempe (Hrsg.), Beyond EU Enlargement. Volume 1. The Agenda of Direct Neighbourhood for Eastern Europe, Gütersloh: Bertelsmann Foundation Publishers 2001, 281 S., 15,00 EUR.

Wim van Meurs (Hrsg.), Beyond EU Enlargement. Volume 2. The Agenda of Stabilisation for Southeastern Europe, Gütersloh: Bertelsmann Foundation Publishers 2001, 283 S., 15,00 EUR.