„Preemptive Strikes“

Katasrophe des 11. Septembers und neun Monate vor dem
amerikanischen Angriff auf Irak – für die USA das
Recht, Streitkräfte einzusetzen, noch bevor ein Angriff
auf das eigene Territorium erfolgt ist. Wenige Monate
später wurde die Option der vorbeugenden Verteidigung in
der neuen amerikanischen Sicherheitsstrategie festgeschrieben.
Kritiker sahen darin eine Verletzung des völkerrechtlich
verbrieften Verbots von Angriffskriegen, während die
Befürworter auf die geänderte Bedrohungslage
hinwiesen, die ein neues Verständnis von Verteidigung
notwendig mache.

In Deutschland wurde diese sicherheitspolitische
Grundsatzdebatte weitgehend ignoriert. Nur wenige
Völkerrechtler und einzelne Politiker nahmen die Brisanz
der Fragestellung zur Kenntnis. Offenbar ging in der hitzigen
Diskussion über den speziellen Fall des Irak-Konflikts das
allgemeine Problem, wann Streitkräfte zur Verteidigung
eingesetzt werden dürfen, weitgehend unter. Allerdings
wird sich weder die deutsche Politik noch die
Öffentlichkeit dieser komplexen Frage verweigern
können, gehen doch die Konsequenzen weit über die
rein amerikanische Dimension hinaus.

Was verbirgt sich aber hinter der Forderung nach
„preemptive strikes“? Warum ist diese Thematik auch
für die deutsche Politik von Bedeutung? Welche rechtlichen
Fragen ergeben sich, und wie muss politisch mit dem Problem
umgegangen werden?

Kern der amerikanischen Argumentation für
„preemptive strikes“ ist der Hinweis auf die
grundlegend veränderte Bedrohungslage, die sich nicht erst
seit dem 11. September 2001 ergibt, in diesem Datum aber ihren
offensichtlichen Ausdruck gefunden hat. Dabei geht es nicht
allein um die Existenz atomarer, biologischer oder chemischer
Waffen – sie stellen für sich genommen kein Novum in
der Gefahrenanalyse dar. Ausschlaggebend ist hingegen die
Kombination von drei verschiedenen Bedrohungselementen: der
Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, der
Verfügbarkeit von Trägersystemen (Raketen,
Marschflugkörper) und waffentechnischer Fortschritte bei
der Reichweite und der Zielgenauigkeit. Dadurch werden mehr und
mehr Staaten und nichtstaatliche Akteure in die Lage versetzt,
zerstörerische Macht über weite Distanzen
auszuüben („power projection“). Geographische
Distanz wird ein geringerer Faktor in der Bedrohungsanalyse.
Parallel dazu werden die Reaktionszeiten auf Seiten der
Verteidiger immer kürzer. Galt noch zur Zeit des Kalten
Krieges in der NATO das Prinzip, den Beweis für die
Angriffsabsicht des Gegners abzuwarten, bevor die
militärische Verteidigung eingeleitet würde (etwa das
Inmarschsetzen der Truppen des Warschauer Paktes), so wird
dieser Grundsatz zunehmend fragwürdig. Unter den heutigen
Bedingungen wäre der Beweis für die Angriffsabsicht
womöglich die Detonation eines chemischen Sprengkopfes in
einer Großstadt. Einen solchen „Beweis“
abzuwarten, wäre angesichts der zu erwartenden Opferzahlen
unverantwortlich. Stattdessen müssten solche Bedrohungen
im Extremfall bekämpft werden können, noch bevor sie
akut werden.

Allerdings wird gerade im amerikanischen Sprachgebrauch die
Unterscheidung zwischen „preemptive“ und
„preventive strikes“ vorgenommen. Von einem
präemptiven Schlag spricht man, wenn dieser vor einer
unmittelbar zu erwartenden gegnerischen Angriffshandlung
stattfindet. Als präventiv gilt eine Kriegshandlung
hingegen, wenn sie lediglich auf der Annahme beruht, dass in
der nächsten Zeit mit einer militärischen Offensive
des Gegners zu rechnen ist. Während Präemption unter
dem Aspekt der unmittelbaren Gefahrenabwehr durchaus legitim
sein kann, ist ein Präventivkrieg, der vorbeugend die
eigenen Interessen mit militärischen Mitteln durchsetzt,
in der Regel nur schwer zu rechtfertigen. In der Praxis ist
diese Unterscheidung aber nur begrenzt tauglich. Zum einen sind
die Begriffe umstritten, einige europäische
Völkerrechtler verwenden diese Definitionen inhaltlich
genau umgekehrt. Zum anderen werden sich konkrete Gefahren und
Szenarien, die in der Regel bis zu einem bestimmten Grad
interpretierbar sind, nur selten eindeutig einer der beiden
Kategorien zuordnen lassen. Während der militärisch
handelnde Staat seinen Streitkräfteeinsatz immer als
präemptiv darstellen wird, werden Kritiker die Aktion als
präventiv oder als schlichte Aggression brandmarken.

Relevanz unstrittig

Ungeachtet der Begrifflichkeit kann die Frage, wann und
unter welchen Umständen Streitkräfte eingesetzt
werden dürfen, auch von Deutschland nicht länger
ignoriert werden. Die Konsequenz, dass in extremen
Gefahrensituationen auch präemptive
Militärschläge notwendig sein können, wird
nämlich nicht mehr nur allein in Washington gezogen. Auch
Länder, die bislang dem Präemptionsgedanken skeptisch
gegenüberstanden, halten diese Option mittlerweile
für erforderlich. So hat Frankreich – lange Zeit
heftiger Kritiker von „preemptive strikes“ –
das Recht auf vorbeugende Streitkräfteeinsätze in
seine neue „programmation militaire“ aufgenommen.
Russland und Australien behalten sich das Recht zur
Präemption vor. Selbst in Japan, wo militärische
Zurückhaltung sogar in der Verfassung verankert ist,
diskutiert man mittlerweile auf Regierungsebene über
Präemptivschläge.

Nicht nur Regierungen, sondern auch Bündnisse und
Organisationen haben sich mittlerweile der Frage der
Präemption angenommen. Die NATO hat auf dem Gipfeltreffen
von Prag im November 2002 von den Medien weitgehend unbeachtet
ein Dokument verabschiedet, in dem zumindest implizit von
Präemption die Rede ist. Zwar kommt in dem neuen
militärischer Konzept der Allianz zur Bekämpfung des
Terrorismus (MC 472) der Begriff „preemptive
strike“ nicht vor, aus dem Wortlaut des Papiers wird aber
deutlich, dass die NATO einen vorbeugenden
Streitkräfteeinsatz gegen terroristische Bedrohungen nicht
grundsätzlich ausschließt. Darüber hinaus hat
auch die Europäische Union im Rahmen ihrer neuen
Sicherheitsstrategie die Präemptionsfrage intensiv
diskutiert.

Damit ist die Idee präemptiven militärischen
Handelns nicht mehr, wie häufig missverstanden, die
Überreaktion eines amerikanischen Präsidenten auf die
Katastrophe des 11. Septembers. Stattdessen stößt
die Notwendigkeit, angesichts neuartiger Bedrohungen das
Verständnis von „Verteidigung“ neu zu
definieren, auf immer breitere internationale Resonanz.

Völkerrechtswidrig?

Ungeachtet der Verbreitung des Präemptionsgedankens
bleibt die Frage nach der völkerrechtlichen
Zulässigkeit einer vorbeugenden Verteidigung. Strikt
ausgelegt verbietet die Charta der Vereinten Nationen
militärische Interventionen und räumt der staatlichen
Souveränität und dem Gewaltverbot höchste
Priorität ein. Allerdings weicht diese formalistische
Auslegung des Völkerrechts stetig auf. Bereits die seit
Jahren gebräuchliche Formulierung
„Schurkenstaaten“ („rogue states“)
bricht mit dem absoluten Primat staatlicher
Souveränität, steht doch die Idee dahinter, dass bei
Missachtung elementarer Grundwerte die Staatsrechte verwirkt
werden können. Auch die humanitäre Intervention der
NATO in Kosovo widersprach der klassischen Auslegung der
Charta. Angesichts der Blockade im UN-Sicherheitsrat
räumte die Allianz der Bekämpfung der
offensichtlichen Menschenrechtsverletzungen auf dem Balkan
Vorrang vor dem Gewaltverbot ein und handelte ohne Mandat des
Sicherheitsrats. Entgegen dem Wortlaut der UN-Charta bewertete
die NATO den Schutz der Menschenrechte höher als den
Schutz von Staaten vor externer Intervention.

Hier liegt der Schlüssel für die Fortentwicklung
des Völkerrechts. Statt eines Einforderns formaler Regeln
muss es künftig weit stärker um ein Ermessen und
Beurteilen gehen. Aus der konkreten Situation heraus
müssen die unterschiedlichen völkerrechtlichen
Grundwerte gegeneinander abgewogen werden. Dabei sind es in der
Perspektive nicht allein Gefahren durch
Massenvernichtungswaffen oder humanitäre Erfordernisse,
die eine militärische Präemption rechtfertigen
können. Denkbar wäre auch, dass der Schutz der
natürlichen Lebensgrundlagen im Extremfall eine
Intervention notwendig macht, etwa wenn sich eine vitale
Bedrohung durch ökologisch verantwortungslose
Staudammprojekte oder dramatisch unsichere Kernkraftwerke in
Grenznähe ergibt.

Geradezu zwangsläufig folgt aus einer Abkehr von der
formalen Auslegung des Völkerrechts hin zu einem
Interpretations- und Abwägungsmechanismus auch eine
größere Rechtsunsicherheit. Deshalb muss die
Entscheidung zum Militäreinsatz an konkrete Bedingungen
und Kriterien, wie etwa die Unmittelbarkeit der
Gefährdung, die Plausibilität der Bedrohung und die
Verhältnismäßigkeit der Mittel geknüpft
sein.

Keines dieser Kriterien ist exakt messbar oder einklagbar.
Auch ist die Liste der Voraussetzungen nicht vollständig.
Hier muss die politische Debatte sowohl innerhalb einzelner
Länder wie auch in den UN ansetzen, um zu einem
möglichst breiten Konsens darüber zu gelangen, wie
auf die veränderte Sicherheitslage der kommenden Jahre
adäquat reagiert werden kann. Gleichwohl wird auch ein
derartiger Konsens einen Missbrauch militärischer Macht
nicht gänzlich verhindern können. Die Gefahr, dass
Bedrohungen absichtlich überinterpretiert werden, um eine
Militäraktion gegen einen Staat oder einen
nichtstaatlichen Akteur zu rechtfertigen, lässt sich nicht
völlig ausschalten. Allerdings wird dieses Problem auch
nicht durch eine rigide Auslegung der UN-Charta gelöst,
gibt es doch genügend Beispiele in den letzten
Jahrzehnten, in denen Staaten ihre Streitkräfte auf sehr
zweifelhaften Legitimationsgrundlagen eingesetzt haben.

Dringlichkeitsdilemma

Neben der juristischen Beurteilung stellt sich das Problem
der politisch-praktischen Entscheidung über vorbeugende
Militärschläge. Unter welchen Bedingungen kann die
politische Entscheidung für den Gebrauch vorbeugender
Gewalt fallen und wie kann eine solche Entscheidung vermittelt
werden? Wann ist eine Bedrohung dringlich genug, um einen
Präemptivschlag zu rechtfertigen, und auf welcher
Informationsgrundlage wird diese Frage entschieden? Dabei muss
es sich bei einer vorbeugenden Aktion nicht immer um den
Umsturz einer Regierung handeln, ist doch das Spektrum
möglicher Optionen wesentlich breiter. Denkbar sind ebenso
nichtmilitärische oder „semimilitärische“
Aktionen gegen Regierungen und nichtstaatliche Akteure. Diese
können auf dem Boden von Staaten stattfinden oder etwa in
internationalen Gewässern. Sie können die
Unterbrechung von Informationsströmen, das Aufbringen von
Schiffen, Blockaden oder Sabotageaktionen beinhalten. Sie
können von regulären Streitkräften, von
„Special Forces“ oder von Geheimdiensten
durchgeführt werden. Ziele präemptiver Aktionen
können Produktionsstätten oder Lager von
Massenvernichtungswaffen sein, ebenso wie Kommandozentralen von
Terrorgruppen oder staatliche Strukturen. Jede dieser Optionen
unterscheidet sich im Grad ihrer Akzeptanz und
Vermittelbarkeit. Für die Zerstörung eines
terroristischen Trainingslagers ist national und international
eher Zustimmung zu erzielen als für den Sturz einer
Regierung.

All diesen Aktionen gemein ist, dass sie nur im Falle
besonderer Dringlichkeit und Unmittelbarkeit der Bedrohung
gerechtfertigt werden können. Allerdings zeigt sich bei
der Frage der Dringlichkeit ein grundsätzliches Dilemma.
Entscheidet man sich möglichst spät für den
Militäreinsatz, um die Dringlichkeit der Bedrohung
offensichtlich und unanzweifelbar zu machen, so ist der Erfolg
der Aktion möglicherweise sehr gering. Der Angreifer hat
sein Waffenarsenal vermutlich bereits voll entwickelt und durch
Verteilung und Verbunkerung weitgehend geschützt. Im
Extremfall kann eine Bekämpfung nahezu unmöglich
sein, wenn sich das ganze Ausmaß des Problems erwiesen
hat. Wird eine Bedrohung dagegen möglichst frühzeitig
ausgeschaltet, so ist der nachhaltige Erfolg vermutlich weit
größer. Allerdings wird es deutlich schwieriger, die
Dringlichkeit des Problems plausibel zu machen und
öffentliche Zustimmung zu erhalten.

Angesichts dieses Dilemmas ist eine allseits akzeptierte
Definition von Dringlichkeit kaum zu finden. Schon in den
siebziger Jahren kam deshalb in der amerikanischen Debatte
über „gerechte“ und „ungerechte“
Kriege der Vorschlag auf, nicht einen unmittelbar
bevorstehenden Angriff („imminent attack“) als
Kriterium für die Rechtmäßigkeit eigenen
militärischen Handelns zu fordern, sondern eine
hinlängliche Bedrohung („sufficient threat“).
Auch wenn eine solche Eingrenzung ebenfalls vage bleiben muss,
so lassen sich doch einige Kriterien aufzeigen:

– Die gegnerische Absicht, Schaden zuzufügen,
muss evident sein – etwa indem die betreffende
Staatsführung oder die Spitze einer Terrorgruppe eine
solche Absicht äußert.

– Es müssen Maßnahmen und Vorbereitungen
erkennbar sein, dass diese Absicht in die Tat umgesetzt werden
soll (etwa Streitkräfteaufmärsche oder
Startvorbereitungen von Waffensystemen). Hier spielt die
technologische Entwicklung eine große Rolle. Wenn die
Reichweitensteigerung von Raketen zu immer kürzeren
Reaktionszeiten auf Seiten der potenziellen Zielländer
führt, dann sinkt damit auch die Schwelle, mit der
Angriffsvorbereitungen toleriert werden können.

– Es muss offensichtlich sein, dass ein Nichthandeln
das eigene Risiko dramatisch erhöht oder ein späteres
Ausschalten der Bedrohung kaum noch möglich macht.

Bei jedem dieser Kriterien stellt sich die Frage nach der
Informationsbasis, auf der eine Bewertung der Sachlage erfolgt.
In der Regel wird diese Informationsbasis von den
Nachrichtendiensten bereit gestellt. Ein der Wirklichkeit
gerecht werdendes Bild der Lage muss nicht nur die vorhandenen
Bedrohungspotenziale, wie Waffen und Streitkräfte, korrekt
darstellen können, sondern auch die Strategie des Gegners
adäquat wiedergeben: Besteht eine reale Angriffsabsicht?
Können Waffen an Dritte (Terrorgruppen) weitergegeben
werden? Wie wird der Gegner auf einen Präemptivschlag
reagieren? Dabei kann die Politik sowohl vor dem Problem des
Informationsüberflusses als auch dem des
Informationsmangels stehen. Im Vorfeld der Anschläge des
11. Septembers litten die amerikanischen Nachrichtendienste
unter einem Überangebot von Einzelerkenntnissen zu
terroristischen Gefahren, in dem entscheidende Hinweise
untergegangen sind. Hingegen stellt sich im Fall völlig
abgeschotteter Länder wie Nordkorea das Problem der
lückenhaften Informationsgrundlage, die politische
Entscheidungen erheblich erschwert. In beiden Fällen liegt
die Herausforderung in der Interpretation und Auswahl der
vorliegenden nachrichtendienstlichen Erkenntnisse, wodurch sich
zwangsläufig ein Grad der Unsicherheit und
möglicherweise der Willkür ergibt.

Wie groß dieser Grad der Unsicherheit sein kann, hat
die jüngste Irak-Krise gezeigt. Obgleich die USA über
die am weitesten entwickelten Aufklärungskapazitäten
verfügen und Irak durch die internationalen Kontrollen der
letzten Jahre aus nachrichtendienstlicher Sicht ein eher
leichtes Ziel war, konnte bislang kein schlüssiges Bild
über die irakischen Massenvernichtungsmittel gezeichnet
werden.

Extremsituationen können einen vorbeugenden Einsatz
militärischer Macht erforderlich machen; dieser muss an
konkrete Bedingungen geknüpft sein. Allerdings ist keines
der genannten Kriterien zweifelsfrei zu definieren oder
einzuklagen. Auch ist die Liste der juristischen und
politischen Voraussetzungen für „preemptive
strikes“ nicht vollständig. Hier muss die Debatte
sowohl innerhalb einzelner Länder wie auch in den
Vereinten Nationen ansetzen, um zu einem möglichst breiten
Konsens darüber zu gelangen, wie auf die veränderte
Sicherheitslage der kommenden Jahre adäquat reagiert
werden kann. Eine solche Debatte ist gerade unter dem Aspekt
der Verhinderung eines Missbrauchs präemptiver
Militärmacht dringend erforderlich.

Selbst wenn Kriterien für den vorbeugenden
Streitkräfteeinsatz festgelegt werden, so wird das Urteil
über die Rechtmäßigkeit und Angemessenheit
einer solchen Aktion in der Praxis immer der Interpretation
unterliegen. Ein Missbrauch von militärischer Macht
lässt sich somit nicht grundsätzlich
ausschließen. Wenn aber politische
Entscheidungsträger ihr Handeln – zumindest in
demokratischen Staaten – gegenüber einer kritischen
und informierten Öffentlichkeit rechtfertigen müssen
und bei erwiesenen Fehlentscheidungen politische Konsequenzen
zu vergegenwärtigen haben, so bildet dies eine Schwelle
gegenüber einem allzu sorglosen Umgang mit
militärischer Macht. Verweigert sich eine
Öffentlichkeit einer solchen Debatte, so beraubt sie sich
eines wesentlichen Kontrollinstruments gegenüber ihrer
Regierung.