„Preemptive Strikes“

Bush – rund neun Monate nach der Katasrophe des 11. Septembers und neun Monate vor dem amerikanischen Angriff auf Irak – für die USA das Recht, Streitkräfte einzusetzen, noch bevor ein Angriff auf das eigene Territorium erfolgt ist. Wenige Monate später wurde die Option der vorbeugenden Verteidigung in der neuen amerikanischen Sicherheitsstrategie festgeschrieben. Kritiker sahen darin eine Verletzung des völkerrechtlich verbrieften Verbots von Angriffskriegen, während die Befürworter auf die geänderte Bedrohungslage hinwiesen, die ein neues Verständnis von Verteidigung notwendig mache.

In Deutschland wurde diese sicherheitspolitische Grundsatzdebatte weitgehend ignoriert. Nur wenige Völkerrechtler und einzelne Politiker nahmen die Brisanz der Fragestellung zur Kenntnis. Offenbar ging in der hitzigen Diskussion über den speziellen Fall des Irak-Konflikts das allgemeine Problem, wann Streitkräfte zur Verteidigung eingesetzt werden dürfen, weitgehend unter. Allerdings wird sich weder die deutsche Politik noch die Öffentlichkeit dieser komplexen Frage verweigern können, gehen doch die Konsequenzen weit über die rein amerikanische Dimension hinaus.

Was verbirgt sich aber hinter der Forderung nach „preemptive strikes“? Warum ist diese Thematik auch für die deutsche Politik von Bedeutung? Welche rechtlichen Fragen ergeben sich, und wie muss politisch mit dem Problem umgegangen werden?

Kern der amerikanischen Argumentation für „preemptive strikes“ ist der Hinweis auf die grundlegend veränderte Bedrohungslage, die sich nicht erst seit dem 11. September 2001 ergibt, in diesem Datum aber ihren offensichtlichen Ausdruck gefunden hat. Dabei geht es nicht allein um die Existenz atomarer, biologischer oder chemischer Waffen – sie stellen für sich genommen kein Novum in der Gefahrenanalyse dar. Ausschlaggebend ist hingegen die Kombination von drei verschiedenen Bedrohungselementen: der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, der Verfügbarkeit von Trägersystemen (Raketen, Marschflugkörper) und waffentechnischer Fortschritte bei der Reichweite und der Zielgenauigkeit. Dadurch werden mehr und mehr Staaten und nichtstaatliche Akteure in die Lage versetzt, zerstörerische Macht über weite Distanzen auszuüben („power projection“). Geographische Distanz wird ein geringerer Faktor in der Bedrohungsanalyse. Parallel dazu werden die Reaktionszeiten auf Seiten der Verteidiger immer kürzer. Galt noch zur Zeit des Kalten Krieges in der NATO das Prinzip, den Beweis für die Angriffsabsicht des Gegners abzuwarten, bevor die militärische Verteidigung eingeleitet würde (etwa das Inmarschsetzen der Truppen des Warschauer Paktes), so wird dieser Grundsatz zunehmend fragwürdig. Unter den heutigen Bedingungen wäre der Beweis für die Angriffsabsicht womöglich die Detonation eines chemischen Sprengkopfes in einer Großstadt. Einen solchen „Beweis“ abzuwarten, wäre angesichts der zu erwartenden Opferzahlen unverantwortlich. Stattdessen müssten solche Bedrohungen im Extremfall bekämpft werden können, noch bevor sie akut werden.

Allerdings wird gerade im amerikanischen Sprachgebrauch die Unterscheidung zwischen „preemptive“ und „preventive strikes“ vorgenommen. Von einem präemptiven Schlag spricht man, wenn dieser vor einer unmittelbar zu erwartenden gegnerischen Angriffshandlung stattfindet. Als präventiv gilt eine Kriegshandlung hingegen, wenn sie lediglich auf der Annahme beruht, dass in der nächsten Zeit mit einer militärischen Offensive des Gegners zu rechnen ist. Während Präemption unter dem Aspekt der unmittelbaren Gefahrenabwehr durchaus legitim sein kann, ist ein Präventivkrieg, der vorbeugend die eigenen Interessen mit militärischen Mitteln durchsetzt, in der Regel nur schwer zu rechtfertigen. In der Praxis ist diese Unterscheidung aber nur begrenzt tauglich. Zum einen sind die Begriffe umstritten, einige europäische Völkerrechtler verwenden diese Definitionen inhaltlich genau umgekehrt. Zum anderen werden sich konkrete Gefahren und Szenarien, die in der Regel bis zu einem bestimmten Grad interpretierbar sind, nur selten eindeutig einer der beiden Kategorien zuordnen lassen. Während der militärisch handelnde Staat seinen Streitkräfteeinsatz immer als präemptiv darstellen wird, werden Kritiker die Aktion als präventiv oder als schlichte Aggression brandmarken.

Relevanz unstrittig

Ungeachtet der Begrifflichkeit kann die Frage, wann und unter welchen Umständen Streitkräfte eingesetzt werden dürfen, auch von Deutschland nicht länger ignoriert werden. Die Konsequenz, dass in extremen Gefahrensituationen auch präemptive Militärschläge notwendig sein können, wird nämlich nicht mehr nur allein in Washington gezogen. Auch Länder, die bislang dem Präemptionsgedanken skeptisch gegenüberstanden, halten diese Option mittlerweile für erforderlich. So hat Frankreich – lange Zeit heftiger Kritiker von „preemptive strikes“ – das Recht auf vorbeugende Streitkräfteeinsätze in seine neue „programmation militaire“ aufgenommen. Russland und Australien behalten sich das Recht zur Präemption vor. Selbst in Japan, wo militärische Zurückhaltung sogar in der Verfassung verankert ist, diskutiert man mittlerweile auf Regierungsebene über Präemptivschläge.

Nicht nur Regierungen, sondern auch Bündnisse und Organisationen haben sich mittlerweile der Frage der Präemption angenommen. Die NATO hat auf dem Gipfeltreffen von Prag im November 2002 von den Medien weitgehend unbeachtet ein Dokument verabschiedet, in dem zumindest implizit von Präemption die Rede ist. Zwar kommt in dem neuen militärischer Konzept der Allianz zur Bekämpfung des Terrorismus (MC 472) der Begriff „preemptive strike“ nicht vor, aus dem Wortlaut des Papiers wird aber deutlich, dass die NATO einen vorbeugenden Streitkräfteeinsatz gegen terroristische Bedrohungen nicht grundsätzlich ausschließt. Darüber hinaus hat auch die Europäische Union im Rahmen ihrer neuen Sicherheitsstrategie die Präemptionsfrage intensiv diskutiert.

Damit ist die Idee präemptiven militärischen Handelns nicht mehr, wie häufig missverstanden, die Überreaktion eines amerikanischen Präsidenten auf die Katastrophe des 11. Septembers. Stattdessen stößt die Notwendigkeit, angesichts neuartiger Bedrohungen das Verständnis von „Verteidigung“ neu zu definieren, auf immer breitere internationale Resonanz.

Völkerrechtswidrig?

Ungeachtet der Verbreitung des Präemptionsgedankens bleibt die Frage nach der völkerrechtlichen Zulässigkeit einer vorbeugenden Verteidigung. Strikt ausgelegt verbietet die Charta der Vereinten Nationen militärische Interventionen und räumt der staatlichen Souveränität und dem Gewaltverbot höchste Priorität ein. Allerdings weicht diese formalistische Auslegung des Völkerrechts stetig auf. Bereits die seit Jahren gebräuchliche Formulierung „Schurkenstaaten“ („rogue states“) bricht mit dem absoluten Primat staatlicher Souveränität, steht doch die Idee dahinter, dass bei Missachtung elementarer Grundwerte die Staatsrechte verwirkt werden können. Auch die humanitäre Intervention der NATO in Kosovo widersprach der klassischen Auslegung der Charta. Angesichts der Blockade im UN-Sicherheitsrat räumte die Allianz der Bekämpfung der offensichtlichen Menschenrechtsverletzungen auf dem Balkan Vorrang vor dem Gewaltverbot ein und handelte ohne Mandat des Sicherheitsrats. Entgegen dem Wortlaut der UN-Charta bewertete die NATO den Schutz der Menschenrechte höher als den Schutz von Staaten vor externer Intervention.

Hier liegt der Schlüssel für die Fortentwicklung des Völkerrechts. Statt eines Einforderns formaler Regeln muss es künftig weit stärker um ein Ermessen und Beurteilen gehen. Aus der konkreten Situation heraus müssen die unterschiedlichen völkerrechtlichen Grundwerte gegeneinander abgewogen werden. Dabei sind es in der Perspektive nicht allein Gefahren durch Massenvernichtungswaffen oder humanitäre Erfordernisse, die eine militärische Präemption rechtfertigen können. Denkbar wäre auch, dass der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen im Extremfall eine Intervention notwendig macht, etwa wenn sich eine vitale Bedrohung durch ökologisch verantwortungslose Staudammprojekte oder dramatisch unsichere Kernkraftwerke in Grenznähe ergibt.

Geradezu zwangsläufig folgt aus einer Abkehr von der formalen Auslegung des Völkerrechts hin zu einem Interpretations- und Abwägungsmechanismus auch eine größere Rechtsunsicherheit. Deshalb muss die Entscheidung zum Militäreinsatz an konkrete Bedingungen und Kriterien, wie etwa die Unmittelbarkeit der Gefährdung, die Plausibilität der Bedrohung und die Verhältnismäßigkeit der Mittel geknüpft sein.

Keines dieser Kriterien ist exakt messbar oder einklagbar. Auch ist die Liste der Voraussetzungen nicht vollständig. Hier muss die politische Debatte sowohl innerhalb einzelner Länder wie auch in den UN ansetzen, um zu einem möglichst breiten Konsens darüber zu gelangen, wie auf die veränderte Sicherheitslage der kommenden Jahre adäquat reagiert werden kann. Gleichwohl wird auch ein derartiger Konsens einen Missbrauch militärischer Macht nicht gänzlich verhindern können. Die Gefahr, dass Bedrohungen absichtlich überinterpretiert werden, um eine Militäraktion gegen einen Staat oder einen nichtstaatlichen Akteur zu rechtfertigen, lässt sich nicht völlig ausschalten. Allerdings wird dieses Problem auch nicht durch eine rigide Auslegung der UN-Charta gelöst, gibt es doch genügend Beispiele in den letzten Jahrzehnten, in denen Staaten ihre Streitkräfte auf sehr zweifelhaften Legitimationsgrundlagen eingesetzt haben.

Dringlichkeitsdilemma

Neben der juristischen Beurteilung stellt sich das Problem der politisch-praktischen Entscheidung über vorbeugende Militärschläge. Unter welchen Bedingungen kann die politische Entscheidung für den Gebrauch vorbeugender Gewalt fallen und wie kann eine solche Entscheidung vermittelt werden? Wann ist eine Bedrohung dringlich genug, um einen Präemptivschlag zu rechtfertigen, und auf welcher Informationsgrundlage wird diese Frage entschieden? Dabei muss es sich bei einer vorbeugenden Aktion nicht immer um den Umsturz einer Regierung handeln, ist doch das Spektrum möglicher Optionen wesentlich breiter. Denkbar sind ebenso nichtmilitärische oder „semimilitärische“ Aktionen gegen Regierungen und nichtstaatliche Akteure. Diese können auf dem Boden von Staaten stattfinden oder etwa in internationalen Gewässern. Sie können die Unterbrechung von Informationsströmen, das Aufbringen von Schiffen, Blockaden oder Sabotageaktionen beinhalten. Sie können von regulären Streitkräften, von „Special Forces“ oder von Geheimdiensten durchgeführt werden. Ziele präemptiver Aktionen können Produktionsstätten oder Lager von Massenvernichtungswaffen sein, ebenso wie Kommandozentralen von Terrorgruppen oder staatliche Strukturen. Jede dieser Optionen unterscheidet sich im Grad ihrer Akzeptanz und Vermittelbarkeit. Für die Zerstörung eines terroristischen Trainingslagers ist national und international eher Zustimmung zu erzielen als für den Sturz einer Regierung.

All diesen Aktionen gemein ist, dass sie nur im Falle besonderer Dringlichkeit und Unmittelbarkeit der Bedrohung gerechtfertigt werden können. Allerdings zeigt sich bei der Frage der Dringlichkeit ein grundsätzliches Dilemma. Entscheidet man sich möglichst spät für den Militäreinsatz, um die Dringlichkeit der Bedrohung offensichtlich und unanzweifelbar zu machen, so ist der Erfolg der Aktion möglicherweise sehr gering. Der Angreifer hat sein Waffenarsenal vermutlich bereits voll entwickelt und durch Verteilung und Verbunkerung weitgehend geschützt. Im Extremfall kann eine Bekämpfung nahezu unmöglich sein, wenn sich das ganze Ausmaß des Problems erwiesen hat. Wird eine Bedrohung dagegen möglichst frühzeitig ausgeschaltet, so ist der nachhaltige Erfolg vermutlich weit größer. Allerdings wird es deutlich schwieriger, die Dringlichkeit des Problems plausibel zu machen und öffentliche Zustimmung zu erhalten.

Angesichts dieses Dilemmas ist eine allseits akzeptierte Definition von Dringlichkeit kaum zu finden. Schon in den siebziger Jahren kam deshalb in der amerikanischen Debatte über „gerechte“ und „ungerechte“ Kriege der Vorschlag auf, nicht einen unmittelbar bevorstehenden Angriff („imminent attack“) als Kriterium für die Rechtmäßigkeit eigenen militärischen Handelns zu fordern, sondern eine hinlängliche Bedrohung („sufficient threat“). Auch wenn eine solche Eingrenzung ebenfalls vage bleiben muss, so lassen sich doch einige Kriterien aufzeigen:

– Die gegnerische Absicht, Schaden zuzufügen, muss evident sein – etwa indem die betreffende Staatsführung oder die Spitze einer Terrorgruppe eine solche Absicht äußert.

– Es müssen Maßnahmen und Vorbereitungen erkennbar sein, dass diese Absicht in die Tat umgesetzt werden soll (etwa Streitkräfteaufmärsche oder Startvorbereitungen von Waffensystemen). Hier spielt die technologische Entwicklung eine große Rolle. Wenn die Reichweitensteigerung von Raketen zu immer kürzeren Reaktionszeiten auf Seiten der potenziellen Zielländer führt, dann sinkt damit auch die Schwelle, mit der Angriffsvorbereitungen toleriert werden können.

– Es muss offensichtlich sein, dass ein Nichthandeln das eigene Risiko dramatisch erhöht oder ein späteres Ausschalten der Bedrohung kaum noch möglich macht.

Bei jedem dieser Kriterien stellt sich die Frage nach der Informationsbasis, auf der eine Bewertung der Sachlage erfolgt. In der Regel wird diese Informationsbasis von den Nachrichtendiensten bereit gestellt. Ein der Wirklichkeit gerecht werdendes Bild der Lage muss nicht nur die vorhandenen Bedrohungspotenziale, wie Waffen und Streitkräfte, korrekt darstellen können, sondern auch die Strategie des Gegners adäquat wiedergeben: Besteht eine reale Angriffsabsicht? Können Waffen an Dritte (Terrorgruppen) weitergegeben werden? Wie wird der Gegner auf einen Präemptivschlag reagieren? Dabei kann die Politik sowohl vor dem Problem des Informationsüberflusses als auch dem des Informationsmangels stehen. Im Vorfeld der Anschläge des 11. Septembers litten die amerikanischen Nachrichtendienste unter einem Überangebot von Einzelerkenntnissen zu terroristischen Gefahren, in dem entscheidende Hinweise untergegangen sind. Hingegen stellt sich im Fall völlig abgeschotteter Länder wie Nordkorea das Problem der lückenhaften Informationsgrundlage, die politische Entscheidungen erheblich erschwert. In beiden Fällen liegt die Herausforderung in der Interpretation und Auswahl der vorliegenden nachrichtendienstlichen Erkenntnisse, wodurch sich zwangsläufig ein Grad der Unsicherheit und möglicherweise der Willkür ergibt.

Wie groß dieser Grad der Unsicherheit sein kann, hat die jüngste Irak-Krise gezeigt. Obgleich die USA über die am weitesten entwickelten Aufklärungskapazitäten verfügen und Irak durch die internationalen Kontrollen der letzten Jahre aus nachrichtendienstlicher Sicht ein eher leichtes Ziel war, konnte bislang kein schlüssiges Bild über die irakischen Massenvernichtungsmittel gezeichnet werden.

Extremsituationen können einen vorbeugenden Einsatz militärischer Macht erforderlich machen; dieser muss an konkrete Bedingungen geknüpft sein. Allerdings ist keines der genannten Kriterien zweifelsfrei zu definieren oder einzuklagen. Auch ist die Liste der juristischen und politischen Voraussetzungen für „preemptive strikes“ nicht vollständig. Hier muss die Debatte sowohl innerhalb einzelner Länder wie auch in den Vereinten Nationen ansetzen, um zu einem möglichst breiten Konsens darüber zu gelangen, wie auf die veränderte Sicherheitslage der kommenden Jahre adäquat reagiert werden kann. Eine solche Debatte ist gerade unter dem Aspekt der Verhinderung eines Missbrauchs präemptiver Militärmacht dringend erforderlich.

Selbst wenn Kriterien für den vorbeugenden Streitkräfteeinsatz festgelegt werden, so wird das Urteil über die Rechtmäßigkeit und Angemessenheit einer solchen Aktion in der Praxis immer der Interpretation unterliegen. Ein Missbrauch von militärischer Macht lässt sich somit nicht grundsätzlich ausschließen. Wenn aber politische Entscheidungsträger ihr Handeln – zumindest in demokratischen Staaten – gegenüber einer kritischen und informierten Öffentlichkeit rechtfertigen müssen und bei erwiesenen Fehlentscheidungen politische Konsequenzen zu vergegenwärtigen haben, so bildet dies eine Schwelle gegenüber einem allzu sorglosen Umgang mit militärischer Macht. Verweigert sich eine Öffentlichkeit einer solchen Debatte, so beraubt sie sich eines wesentlichen Kontrollinstruments gegenüber ihrer Regierung.