01. September 2014

Jenseits der Ukraine-Krise

Fünf aktuelle Fragen, auf die die NATO Antworten finden muss

Liegt die Zukunft der NATO in ihrer Vergangenheit? Das könnte man meinen, glauben doch nicht wenige zwischen Riga und Lissabon, dass sich das Bündnis wieder als Verteidigungsallianz und Beschützer der Bündnisgrenzen nach Artikel 5 des Washingtoner Vertrags begreifen sollte. Damit aber würde man einige zentrale Themen vernachlässigen.

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Natürlich ist die Ukraine-Krise eines der Hauptthemen des NATO-Gipfels im walisischen Cardiff Anfang September, schließlich sind ihre Auswirkungen kaum zu unterschätzen. Ohne Zweifel ist mit den Vorgängen in der Ukraine eine Neujustierung der Aufgaben und Ziele der Allianz erforderlich. Allerdings müssen auch Entwicklungen wie der Aufstieg Chinas, die Eruptionen in der arabischen Welt, die begrenzten Erfolge der Operationen in Libyen und Afghanistan oder die Umorientierung der USA von außenpolitischen zu innenpolitischen Problemen in die Überlegungen einbezogen werden.

Die langfristige Aufgabe der NATO ist es deshalb, die begründeten Sorgen über die Großmachtambitionen Russlands ebenso zu berück­sichtigen wie die globalen Probleme des 21. Jahrhunderts. Statt sich nur auf mögliche Gefahren aus dem Osten zu konzentrieren, muss das Bündnis seine schon im derzeit gültigen ­„Strategischen Konzept“ dargelegte 360-Grad-Perspektive bewahren.

Dafür müssen die 28 Mitglieder gemeinsame Positionen in mindestens fünf Kernfragen finden, die von der Ukraine-Krise beeinflusst sind, aber weit darüber hinausgehen.


Wie weiter mit Russland?

Das völkerrechtswidrige Handeln Moskaus hat gerade nach dem Abschuss des malaysischen Zivilflugzeugs allseits zu mehr Realismus im Umgang mit Russland geführt. Zu diesem Realismus gehört die Einsicht, dass man auch mit einem antiwestlich orientierten Moskau wird auskommen müssen. Russland ist Vetomacht im UN-Sicherheitsrat und ist Verhandlungspartner, wenn es etwa um das Atomwaffenprogramm des Iran geht. In der Arktis braucht man russische Eisbrecher, sollte es zur Havarie eines Containerschiffs auf den nun länger eisfreien Routen kommen. Russisches Gas wird für viele Länder noch für lange Zeit unverzichtbar bleiben.

Hierbei ergeben sich vier grundsätzliche Optionen: eine Strategische Partnerschaft, wie sie in der Vergangenheit angestrebt wurde; eine normale Partnerschaft ohne privilegierte Beziehungen; eine einfache Nachbarschaft oder gar eine Gegnerschaft. Eine Rückkehr zur Strategischen Partnerschaft scheint zumindest für die Regierungszeit von Präsident Wladimir Putin unmöglich: Ein Land, das Nachbarländer illegal besetzt, kann keine privilegierten Beziehungen zu einer demokratischen Institution wie der NATO haben. Stattdessen muss sich das Bündnis auf eine der drei übrigen Kategorien einigen. Keine schließt Kooperation grundsätzlich aus, jede erfordert aber andere sicherheitspolitische Maßnahmen.


Neue Mitglieder für das Bündnis?

Die zuletzt in den Hintergrund getretene Frage der NATO-Erweiterung hat nun neuen Schwung bekommen. Der Ukraine und Georgien hatte man 2008 die NATO-Mitgliedschaft im Grundsatz versprochen. Kiew legte 2010 seine Beitrittsambitionen von sich aus auf Eis und Georgien wurde nach dem russisch-georgischen Krieg von der NATO eher hingehalten. Tiflis wird künftig noch stärker in die NATO drängen, obgleich es nach wie vor territoriale Streitigkeiten zwischen Georgien und Russland gibt. Allerdings dürfte die Ukraine ihre Entscheidung von 2010 alsbald revidieren und auf die Zusage einer Mitgliedschaft pochen. Damit muss sich das Bündnis der Kernfrage stellen, die man bislang mit politischer Rhetorik übertüncht hatte: Kann das nach Russland zweitgrößte Land in Europa mit gewaltigen Korruptionsproblemen, dysfunktionalen staatlichen Strukturen, ausgezehrter Wirtschaft, ethnischen Konflikten und russischer Präsenz auf eigenem Boden überhaupt in NATO (und EU) integriert werden?

Die „Mitgliedschaftsfrage“ wird noch dringlicher, weil in Schweden und Finnland mittlerweile sogar auf Regierungsebene über einen NATO-Beitritt nachgedacht wird. Das ist zwar grundsätzlich zu begrüßen, wirft aber weitere Probleme auf. Der amerikanische Kongress, der die Aufnahme neuer Mitglieder ratifizieren muss, hat in der Vergangenheit einen Verteidigungshaushalt von mindestens 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts von jedem Beitrittskandidaten gefordert. Schweden und Finnland müssten ihre Ausgaben entsprechend erhöhen. Gelänge ihnen dieser Kraftakt, würde das den Druck auf alle anderen Mitgliedstaaten nach größeren Verteidigungsbudgets dramatisch erhöhen.


Welche Folgen hat der amerikanische Schwenk nach Asien?

Die 2012 erfolgte Ankündigung der Obama-Regierung, sich künftig stärker den Problemen in der asiatisch-pazifischen Region zuzuwenden, hat weitreichende Folgen für die euro-­atlantischen Sicherheitsbeziehungen. Es zeigt sich erneut, dass Europa von der sicherheitspolitischen Stabilität des asiatisch-pazifischen Raumes profitiert (durch die Meerenge von Ma­lakka verlaufen 40 Prozent des globalen Warenverkehrs), dass aber nur die USA die militärischen und politischen Kapazitäten haben, um als Ordnungsmacht in der Region auftreten zu können. Da auch der amerikanische Verteidigungshaushalt erheblich zusammengestrichen wird, stellt sich die Frage nach einer fairen Lastenteilung mit aller Schärfe.

Die NATO hat eine Debatte darüber bislang sorgsam vermieden; das wird mit der Ukraine-Krise nicht länger durchzuhalten sein. Europa erwartet von den USA als stärkstem Bündnispartner glaubwürdige Sicherheitsversprechen gegenüber Russlands imperialen Träumen. Dazu werden die USA nur bereit sein, wenn NATO-Europa nicht nur wirtschaftlich weltweit agiert, sondern auch sicherheitspolitisch international mehr Verantwortung übernimmt. Fehlen Europa die Mittel für eine weitreichende Machtprojektion etwa nach Asien, so muss es sich stärker seinen Nachbarregionen widmen, um damit amerikanische Kapazitäten für geografisch entfernter liegende Regionen frei zu machen. Geschieht das nicht, gefährdet man beides: sowohl die Sicherheit in Europa als auch die Stabilität in Asien und anderswo.


Wie geht man mit den Partnern um?

Eine der großen Erfolgsgeschichten der NATO ist die Zusammenarbeit mit einer Vielzahl von Partnerstaaten. Gerade im Afghanistan-Einsatz zeigt sich der beiderseitige Nutzen ganz praktisch: Die NATO erhält personelle und materielle Unterstützung von den Partnern, während diese vom militärischen Know-how des Bündnisses profitieren.

Die Ukraine-Krise hat aber eine weitere Frage aufgebracht, die lange vermieden wurde: Soll aus einer engen, formalen Partnerschaft mit der NATO irgendeine Form der Sicherheitsverantwortung für die Partnerstaaten erwachsen? Im Fall der Ukraine hat die NATO dies kategorisch abgelehnt und ein militärisches Handeln mit der Begründung ausgeschlossen, die Ukraine sein kein ­NATO-Mitglied und unterliege damit nicht der im NATO-Vertrag festgelegten Solidaritätspflicht. Formal trifft das sicher zu, politisch ist die Lage komplizierter. Das Rahmendokument, das der Partnerschaft für den Frieden (PfP) zugrunde liegt und das von allen PfP-Partnern unterzeichnet wurde, sieht enge Konsultationen mit der NATO vor, falls sich ein Partnerstaat bedroht fühlen sollte. Diese ­Regelung wurde oft als verstecktes Sicherheitsversprechen gesehen.

In den späten neunziger Jahren drängten die drei baltischen Staaten in die NATO – da man Moskau aber nicht verschrecken wollte, argumentierten prominente NATO-Vertreter, dass die Balten sich auch ohne for­male NATO-Zugehörigkeit der Solidarität des Bündnisses sicher sein könnten. Durch enge Kooperation mit den Beitrittsaspiranten würde die Grenze zwischen Mitglied- und Nichtmitgliedschaft „papierdünn“, so die damalige US-Außenministerin Madeleine Albright. Dahinter stand die Botschaft, dass die NATO nicht tatenlos zusehen würde, wenn Estland, Lettland oder Litauen von Russland bedroht werden. An diese unterschwellige Unterstützung werden sich Partnerstaaten der NATO künftig erinnern.


Kann die NATO eine Rolle im ­Mittleren Osten spielen?

In der Vergangenheit hatte die NATO der so genannten MENA-Region große Aufmerksamkeit gewidmet. Über ihre Partnerschaftsprogramme „Mittelmeerdialog“ (MD) und „Istanbuler Kooperations-Initiative“ (ICI) arbeitete die Allianz mit rund einem Dutzend meist islamischer Staaten in der Region zusammen, half bei der Ausbildung von Streitkräften und erläuterte die Rolle des Militärs in demokratischen Gesellschaften. Darüber hinaus hat die NATO direktes Krisenmanagement in der Region geleistet, indem sie 2011 in Libyen militärisch intervenierte und eine brutale Niederschlagung des Aufstands durch das Gaddafi-Regime verhinderte.

Die jüngsten Entwicklungen weisen darauf hin, dass beide Formen des Engagements – die Zusammenarbeit mit Staaten und die Intervention in humanitären Katastrophen – künftig schwerer werden. Der Zerfall des Irak, der Niedergang Libyens, die Zersplitterung Syriens, die Errichtung von Kalifaten oder die Dauerkrise in Ägypten deuten eine nachhaltige Erosion von Staatlichkeit an. Zerfallen Staaten und Regierungen, so verschwinden damit die Ansprechpartner, mit denen die NATO erfolgreich kooperieren kann. Die Auswirkungen auf MD und ICI dürften erheblich sein.

Auch Interventionen werden immer unwahrscheinlicher, selbst wenn sie angesichts dramatischer Menschenrechtsverletzungen geboten wären. Einerseits hat gerade das Beispiel Libyen gezeigt, dass auch ein erfolgreiches Eingreifen nicht automatisch Sicherheit und Stabilität zur Folge hat. In Libyen wie auch in Afghanistan wurden mit gewaltigen Kosten (und Opfern) nur begrenzte Erfolge erzielt, was wiederum die allgemeine Interventionsmüdigkeit in vielen NATO-Ländern erklärt. Auch hat die Ukraine-Krise die Gräben zwischen dem „Westen“ und einem sich dezidiert antiwestlich gebenden Russland vertieft. Es ist nur schwer vorstellbar, dass Moskau noch einmal im UN-Sicherheitsrat mit einer Enthaltung faktisch für eine NATO-Militäraktion in Nordafrika oder im Mittleren Osten stimmt.

Der kommende NATO-Gipfel wird zwar wie bei solchen Großereignissen üblich als historisch eingestuft werden – so könnte man die politische Richtung der Allianz bereits jetzt einvernehmlich vorgeben. Vermutlich ist er aber eher der Beginn einer neuen Kursbestimmung, die sich über Monate oder gar Jahre erstrecken wird. Verteidigung, Krisenmanagement und kooperative Sicherheit durch Partnerschaften bleiben als Kernfunktionen der NATO gültig. Ihr Verhältnis zueinander muss aber neu bestimmt werden.


Dr. Karl-Heinz Kamp ist Direktor für Weiterentwicklung an der Bundesakademie für Sicherheitspolitik in Berlin. Der Autor gibt seine persönliche Meinung wieder.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 5, September/Oktober 2014, S. 114-117

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