Neuordnung ohne Hegemon

Es ist wahrscheinlich, dass der Machtwettbewerb zwischen China und den USA die Zukunft der internationalen Ordnung prägen wird. Doch verweigern viele Staaten eine eindeutige Zuordnung zu einem amerikanischen oder chinesischen Lager, verfolgen Hedging-Strategien und beginnen, zumindest in der eigenen Region, durch die Bildung von Partnerschaften und Strukturen eigene Interessen zu schützen. Neben den USA und China gewinnen etwa Indien, Japan, Brasilien, die Türkei und die Golfstaaten an Gestaltungskraft. So ist Indien Mitglied der QUAD, engagiert sich in den BRICS, bezieht russische Energie, kauft amerikanische Waffen und betont seine strategische Autonomie. Ähnliche Muster finden sich bei Brasilien, Saudi-Arabien oder Indonesien. Die EU, Japan und Südkorea lösen sich Schritt für Schritt aus der Abhängigkeit von den USA. Zugleich gewinnen regionale Zusammenschlüsse an Gewicht, zum Beispiel die ­Afrikanische Freihandelszone AfCFTA oder der Golf-Kooperationsrat (GCC).

Parallel aber wächst der Einfluss destabilisierender Akteure. Russland verfolgt seine Interessen durch Krieg und hybride Interventionen bei europäischen Nachbarn. Es baut Partnerschaften etwa mit Nordkorea und Iran, um seinen Einfluss zu sichern. Als Mitglied des UN-Sicherheitsrats fordert es die internationale Ordnung von innen heraus. Transnationale kriminelle und terroristische Netzwerke profitieren von staatlicher Durchgriffsschwäche und nutzen technologischen Fortschritt für sich.

Die neue Multipolarität ist nicht nur durch geografische Machtverschiebungen geprägt, sondern auch durch neue Formen von Machtausübung und ganz neue Risiken für die Menschheit. Große Tech-Unternehmen fordern durch kritische Infrastrukturen und hohe Innovationsgeschwindigkeit staatliche Regulierung und Handlungsfähigkeit heraus. Durch den Einsatz von KI etwa in Aufklärung und Kampfhandlungen stellen sich völlig neue Fragen hinsichtlich des Schutzes individueller Rechte und des Lebens.

Angesichts derartiger neuer Herausforderungen sowie höherer Instabilität und Konfliktwahrscheinlichkeit braucht eine stabile multipolare Ordnung nicht weniger, sondern mehr internationales Recht. Je stärker Macht verteilt ist und je weniger eine einzelne Ordnungsmacht Regeln durchsetzen kann, desto wichtiger sind gemeinsame Normen, die staatliches Handeln begrenzen und auch schwächere Staaten und Individuen schützen. Gewaltverbot, territoriale Integrität, Menschenrechte und der Schutz der Zivilbevölkerung sollten deshalb geschützt und nicht in ihrer Bedeutung herabgesetzt werden. Insbesondere demokratisch verfasste Staaten und ganz besonders die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft sollten sich dagegenstellen, dass in einer multi­polaren Welt Recht noch umfänglicher durch Macht ersetzt wird. Die bisherige Ordnung war von Machtasymmetrien und selektiver Rechtsanwendung geprägt. Eine erneuerte Ordnung muss deshalb nicht nur Regeln bestätigen, sondern die Anwendung universeller Grundprinzipien glaubwürdiger und möglichst unabhängig von Einzelstaaten und geopolitischen Bündnissen machen: Grenzen dürfen nicht gewaltsam verändert und Zivilisten nicht systematisch angegriffen werden, internationale Verbrechen dürfen nicht straflos bleiben.

Die Welt von morgen braucht neue Prinzipien, die dem Krieg von morgen Grenzen setzen. Dazu gehören eine präzisere Verständigung über die Grenzen des Rechts auf Selbstverteidigung, Regeln für Cyber­operationen, Drohnen und autonome Waffensysteme sowie zeitge­mäße Begrenzungen für Waffenhandel und destabilisierende Rüstung. Über die Grenzen von Stellvertreterkonflikten, verdeckten Interventionen und der Anwendung wirtschaftlichen Zwangs sollte ebenso in möglichst großen Staatengruppen Einigkeit erzielt werden, die ihrerseits die Grundlage internationaler Kooperation und Institutionenentwicklung sein sollte.

Es erscheint heute unrealistisch, ein umfassendes neues System zu entwerfen. Umso wichtiger ist die Verständigung auf wenige robuste und durchsetzbare Grundprinzipien: Gewaltverbot, territoriale Integrität, Schutz der Zivilbevölkerung, individuelle Verantwortlichkeit für schwerste internationale Verbrechen und Mindeststandards für militärische Gewalt im Krieg der Zukunft. Wo universelle Einigung nicht möglich ist, können Koalitionen diese Prinzipien weiterentwickeln, und sich konsequent dafür einsetzen, diese in Partnerschaften und Organisationen einzubringen. Fortschritt in dieser Hinsicht wird schwierig, ist aber nicht unmöglich, denn in einer multipolaren Welt hat kein Staat ein dauerhaftes Interesse an einer Ordnung, in der Zwang und Macht keine Grenzen kennen. Jede Ausnahme, die eine Großmacht heute für sich beansprucht, kann morgen von einem Rivalen gegen sie selbst gewendet werden. Eine realistische Grundlage einer erneuerten internationalen Rechtsordnung ist daher weniger die Vision einer universellen Wertegemeinschaft, sondern die Einsicht in wechselseitige Verwundbarkeit und, trotz allem, gemeinsame Interessen. 

Die UN als Dach kollektiven Handelns

Ebenso wie internationale Rechtsstandards wird eine globale Plattform wie die Vereinten Nationen in einer multipolaren, konfliktträchtigeren Welt mit neuen, etwa technologie- oder klimagetriebenen Herausforderungen eher wichtiger. Die Vereinten Nationen könnten dieses Dach sein, allerdings nur, wenn sie sich verändern. Neben der institutionellen Lähmung im UN-Sicherheitsrat muss der Tatsache Rechnung getragen werden, dass viele Staaten des Globalen Südens die bestehenden Strukturen als unausgewogen empfinden – hinsichtlich Repräsentativität, bei der Verteilung globaler Anpassungslasten oder auch beim Zugang zu Finanzierung. Diese Kritik sollte nicht als Ablehnung der regelbasierten Ordnung abgetan, sondern als Voraussetzung für deren Legitimität bearbeitet werden.

Eine erste zentrale Reformfrage betrifft den Sicherheitsrat. Seine Zusammensetzung bildet frühere Machtverhältnisse ab. Eine stärkere Repräsentation Indiens sowie Afrikas und Lateinamerikas wäre für seine Legitimität wichtig. Unrealistisch ist der Vorschlag, das bestehende Vetorecht der ständigen Mitglieder abzuschaffen.

Verwundbarkeiten und ­gemeinsame Interessen ­begründen die Relevanz ­internationalen Rechts

Die Stärke der UN liegt darin, Kooperation und gemeinsame Regeln, Legitimität und Kommunikation zu organisieren. Gerade für Staaten außerhalb der großen Machtzentren schaffen sie so einen Rahmen, in dem Zugänge möglich werden und Gehör gefunden werden kann. Bricht dieses Forum weg, beschleunigt sich die Entwicklung von Macht- und Einflusszonen.

Angesichts der Veränderungen der Machtgleichgewichte und Interessenkoalitionen in der Welt könnten die UN als Plattform wechselnder Koalitionen weiterentwickelt werden – bei Klima, Pandemien, KI, Entwicklungsfinanzierung oder grenzüberschreitender Kriminalität. Eine Verknüpfung mit dem G20-Format – auch im Dialog mit dem UN-Sicherheitsrat – könnte erprobt werden. Die UN könnten so zum Dach einer vernetzten multilateralen Ordnung werden, die dort gemeinsame Handlungsfähigkeit sichert, wo globale Kooperation unverzichtbar ist: bei Frieden und Sicherheit, globalen öffentlichen Gütern, Gesundheit, Klima, Finanzstabilität und neuen transnationalen Risiken. 

Eine besondere Stärke der UN läge auch darin, dass sie – anders als die Bretton-Woods-Institutionen – Themen, die heute stark vernetzt sind, holistisch bearbeiten können. So könnte ein Zusammenschluss von Staaten im Umgang mit vernetzten, systemischen Risiken geschaffen werden: ein multilateraler Resilience Compact könnte Frühwarnsysteme, gemeinsame Standards und gegenseitige Unterstützung durch Notfallfinanzierung organisieren. Statt Repräsentationsfragen stünden hier Antizipation, Problemlösungsansätze und gemeinsames Lernen im Vordergrund. An die Stelle der Dichotomie von Universalismus versus Fragmentierung würde differenzierte Kooperation auf der Grundlage universeller Grundprinzipien und internationalen Rechts treten.

Wenn internationale Zusammenarbeit so mit konkreten Vorteilen verbunden würde, dürfte der Anreiz für Staaten steigen, Regeln einzuhalten und zu globalen öffentlichen Gütern beizutragen, indem sie sich konstruktiv in die gemeinsame Lösungsfindung einbringen. 

Institutionen für die Weltwirtschaft

Es wäre wünschenswert, die Bretton-
Woods-Institutionen IWF und Weltbank als zentrale Bausteine einer multipolaren Weltordnung aufrechtzuerhalten. Der Währungsfonds trägt zur Stabilität des internationalen Finanzsystems bei, Weltbank und multilaterale Entwicklungsbanken finanzieren Entwicklung und globale öffentliche Güter, die WTO schafft trotz aller Schwächen immer noch einen gemeinsamen Rahmen für Handel. Gerade wenn wirtschaftliche Macht stärker verteilt und zunehmend als Waffe eingesetzt wird, braucht es Institutionen, die Kooperation ermöglichen und verhindern, dass wirtschaftliche Rivalität vollständig in Machtpolitik übergeht.

Allerdings haben die Bretton-Woods-­Institutionen, die dringend veränderte wirtschaftliche Gewichte besser abbilden sollten, bereits ihr früheres Monopol verloren und die internationale Finanzarchitektur ist pluraler geworden. Neben sie sind neue Akteure wie die Asian Infra­structure Investment Bank (AIIB), die New Development Bank (NDB), die BRICS sowie regionale Entwicklungsbanken getreten. Die neuen Institutionen konkurrieren teilweise mit den etablierten, teilweise ergänzen sie sie. Gelingt es, die Kooperation zwischen regionalen Strukturen zu stärken, wäre dies von Vorteil. In IWF und Weltbank sollten Stimmrechte und Quoten zugunsten großer Schwellenländer angepasst werden, ohne die Stimme der ärmsten Länder zu schwächen. 

Auch die Welthandelsorganisation bedarf einer grundlegenden Erneuerung. Ihr Regelwerk ist für eine Welt mit zunehmenden Subventionen, staatlich gelenkten Unternehmen, digitalen Märkten, Exportkontrollen und geopolitisch motivierter Wirtschaftspolitik nur noch teilweise geeignet. Dringlich sind die Wiederherstellung eines funktionierenden Streitbeilegungssystems sowie neue Regeln für Subventionen, digitale Dienstleistungen, wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen und das Verhältnis von Handels- und Klimapolitik. Sehr wahrscheinlich werden in den kommenden Jahren die meisten Fortschritte in der Gestaltung des Welthandels innerhalb und zwischen Regionen stattfinden.

Die Tatsache, dass die USA Zölle mittlerweile als Sanktionsinstrument und damit als geoökonomische Waffe einsetzen, sollte alle Akteure, die Interesse an Stabilität und regelbasiertem Handel haben, zu engeren Wirtschaftsbeziehungen miteinander bringen. Eine flexiblere, mehrschichtige Handelsordnung mit interregionalen und plurilateralen Abkommen, die mit grundlegenden WTO-Prinzipien vereinbar bleiben, hat großes Potenzial: 80 Prozent des internationalen Handels finden ohne Beteiligung der USA statt.

Europa muss keine globale Ordnung mitaufbauen, aber eine internationale, die Institutionen und ­Kooperationen verknüpft

Es liegt im ureigenen Interesse Europas, in einer konfliktreichen und von unterschiedlichen Ordnungsvorstellungen geprägten Welt bestmöglich zur Gestaltung und Stabilisierung der internationalen Ordnung beizutragen. Im Interesse der europäischen Bürgerinnen und Bürger bleibt eine möglichst offene, regelbasierte und kooperative Ordnung – ohne Hegemon. Das erfordert großen diplomatischen und finanziellen Einsatz und die Fähigkeit zu gemeinsamen Prioritäten: bei der Durchsetzung internationaler Grundprinzipien, bei der Stärkung ausgewählter multilateraler Institutionen und bei Kooperationen in Ländergruppen ohne Unterstützung durch feste Strukturen.

Da im Wirtschaftsbereich die meisten Kompetenzen auf die europäische Ebene übertragen wurden, hat die EU hier als regionaler Zusammenschluss große ­Gestaltungspotenziale. Um Kooperationen zwischen Mittelmächten und regionalen Bündnissen als zentralen Mechanismus internationaler Ordnungsbildung zu stärken, sollte Europa seine Beziehungen zu Staaten und Regionen in Asien, Afrika, Lateinamerika und dem Nahen Osten vertiefen. Ziel sind flexible Koalitionen für konkrete gemeinsame Interessen – bei Handel, Klima, Technologie, Energie, Sicherheit und Gesundheit. Partnerschaften müssen stärker auf Reziprozität und ­konkrete gemeinsame Gewinne ausgerichtet sein.

Mit diesen Partnern kann Europa bestehende Regeln und Institutionen erhalten, an veränderte Machtverhältnisse anpassen und neue Mechanismen schaffen, wo bisherige Strukturen nicht ausreichen. Die entstehende Ordnung wird flexibler und mehrschichtiger sein: Staaten werden je nach Problem unterschiedliche Koalitionen bilden, was den Aufwand und die Komplexität der Zusammenarbeit erhöht. Europa sollte deshalb regionale Systeme stärker miteinander verknüpfen – etwa durch Handels-, Energie-, Rohstoff- und Technologiepartnerschaften.

Bündelung der Interessen

Um diese Gestaltungsrolle einzunehmen, müssen die Mitgliedstaaten ihre Interessen stärker bündeln und ihre wirtschaftlichen, finanziellen und regulatorischen Hebel gemeinsam einsetzen. Grundlage sind ein stärker integrierter Binnenmarkt, eine gemeinsame und strategische Stärkung der Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit in künftigen Wachstumsfeldern, tragfähige öffentliche Finanzen, die Sicherung kritischer Technologien und Infrastrukturen sowie die Fähigkeit, die eigene Sicherheit und Verteidigung zu gewährleisten. Strategische Handlungsfähigkeit nach außen beginnt mit innerer Stärke und der Fähigkeit, wirtschaftlichen und politischen Druck auszuhalten.

Europas strategisches Ziel sollte weder die Wiederherstellung der alten Ordnung noch die Errichtung eines europäischen Machtblocks sein. Die EU hat die Erfahrung, wie ein offener, regelbasierter Raum gestaltet und gemanagt werden kann. Nun geht es darum, diese Erfahrung in neuen geografischen Zusammenhängen und auch zu neuen Themenfeldern in einer multipolaren Ordnung auszudehnen. Europas Ansatz sollte sein, Regeln, Institutionen und Kooperationen so miteinander zu verbinden, dass auch unter veränderten Machtverhältnissen internationale, nicht notwendigerweise globale Ordnung ­erhalten bleibt.