01. Januar 2021

Europas geopolitischer Moment

Unter hohem Druck sucht die EU ihre Rolle in einer Welt des Großmächtewettbewerbs. Überkommene Mechanismen blockieren ihr herausragendes Potenzial. Elemente einer Strategie.

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Bild: Innenansicht des Europäischen Parlaments
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Ende 2019, kaum ins europäische Spitzenamt gewählt, erklärte sich Ursula von der Leyen zur Präsidentin einer „geopolitischen Kommission“. Die EU stand unter enormem Druck durch US-Präsident Donald Trump. Seither sind der Zerfall des Multilateralismus und der Machtwettbewerb zwischen den USA und China vorangeschritten, während Russland, die Türkei, der Iran oder Saudi-Arabien ihren Einfluss weiter ausdehnen. Die Zahl akuter und eingefrorener Konflikte in Europas Nachbarschaft ist gestiegen. Die Covid-19-Pandemie enthüllte, wie verwundbar Europas Versorgungssicherheit und Wertschöpfungsketten sind und wie stark es der Rivalität zwischen China und den USA ausgesetzt ist.

Im Schatten des Machtwechsels in den USA ringt die EU weiter damit, ihre internationale Rolle zu fassen. Das Ziel „strategische Autonomie“ ist seit mehr als sieben Jahren festgeschrieben – in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom Dezember 2013 und in der Globalen Strategie von 2016. Manche nutzen lieber den Begriff „europäische Souveränität“ und meinen ähnliches: selbstbestimmte Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit.

In Europa brodelt eine Debatte darüber, ob dieses Ziel das richtige ist, ob es erreicht werden kann oder nicht gar kontraproduktiv wirkt. Sie enthüllt zweierlei. Europa hat erstens viel über seine internationale Rolle geredet – ohne genug dafür zu tun. Dies ist umso beunruhigender, als sich das Themenspektrum in den vergangenen Jahren deutlich verbreitert hat: Sorgen um die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit müssen sich die politisch Verantwortlichen nicht nur bei der Verteidigung machen, sondern auch bei Sicherheit, Technologie, Gesundheit, Wirtschaft und Finanzen. Dies haben unter anderem vier Jahre Trump mit Erpressungsversuchen und extraterritorialen Sanktionen, die Versorgungsengpässe mit medizinischem Material und die Diskussion um Huawei gelehrt, die deshalb so schmerzhaft ist, weil Europa absehbar keine Alternative hat.

Die Kombination aus äußerem Druck, nicht zu leugnenden Abhängigkeiten und Angst vor Erpressbarkeit hat die Diskussion um Selbstschutz, Resilienz und Unabhängigkeit verschärft. Die zunehmenden inter- und transnationalen Gestaltungs- und Krisenmanagementaufgaben tun ihr Übriges.

Zweitens haben die EU und auch Deutschland sich bislang nicht klar in der geopolitischen Welt von heute positioniert und schwierige Abwägungsentscheidungen getroffen, etwa inwieweit und unter welchen Voraussetzungen ein engerer Schulterschluss mit den USA gegenüber China sinnvoll ist. Unter Europas Debatten über die Begriffe Autonomie und Souveränität liegen Kontroversen zur Frage, wie verlässlich und in unserem Interesse mitgestaltbar das Verhältnis zu den USA ist. Manche bewegt gar die Sorge, Europa könnte den Eindruck erwecken, sich von der transatlantischen Partnerschaft abzukehren – und die Republikaner könnten dies im Kongress gegen den neuen Präsidenten Joe Biden ausspielen, wenn der erklärte Multilateralist das transatlantische Verhältnis beleben will.

So ist der Druck hoch, jenseits abstrakter Konzepte die Positionierung der EU in der geopolitischen und geoökonomischen Welt zu klären und europäische Handlungsfähigkeit zu fördern. Sie setzt gemeinsame Analysen und Definitionen, Entscheidungsfähigkeit und mobilisierbare Ressourcen voraus. Sobald es bei einem hakt, ist alles nichts. Das können wir uns nicht länger leisten.


Mentale Umstellung nötig

Es kommt einem Paradigmenwechsel gleich, die Europäische Union zum geopolitischen Akteur machen zu wollen. Als Josep Borrell im Europaparlament Ende 2019 postulierte, „Europa muss die Sprache der Macht lernen“, forderte der Hohe Vertreter der EU und Kommissionsvizepräsident damit ein grundlegendes Umdenken. Schließlich wurden die Europäischen Gemeinschaften aufgebaut, um Machtpolitik abzuschaffen.

Über 70 Jahre lang haben die Regierungen der EU-Staaten einen Teil ihrer Machtressourcen vergemeinschaftet und nach innen wie nach außen auf Soft Power gesetzt, um Frieden und Rechtsstaatlichkeit zu fördern. Jahrzehntelang hielten die Europäer Multilateralismus und Öffnung für die richtige Strategie nach außen.

Dass Europa während des Kalten Krieges von den USA geschützt wurde, erlaubte es der Gemeinschaft, sich von harten Sicherheitsfragen fernzuhalten, die in der NATO behandelt wurden. Die meisten europäischen Regierungen erwarteten zudem, dass die USA in der direkten Nachbarschaft der EU eingreifen würden – etwa in den 1990er Jahren auf dem Westbalkan oder in den 2010er Jahren in der Ukraine. In den Jahren nach Ende des Kalten Krieges, als Europa keinen Feind mehr vor seiner Haustür zu haben schien, sank seine Verteidigungsfähigkeit weiter, während sich die USA mehr auf den Schutz ihrer Interessen in anderen Weltregionen konzentrierten, vor allem in Asien.

Europas Aufgabe ist jetzt, unter neuen Vorzeichen seine internationale Wirkkraft zu stärken und seine Interessen entschiedener zu vertreten. Es geht darum, das Potenzial der EU zu entwickeln, etwa den Binnenmarkt, den Euro, ihre Vielfalt und Innovationskraft, ihre regulatorische Macht und ihren Beitrag zur Verteidigung im Kontext der NATO. Der Ausbau ihrer Machtressourcen wird nur gelingen, wenn ihr innerer Zusammenhalt und die Kooperationsbereitschaft der Regierungen wachsen. Doch Europa ist weiter auf Identitätssuche.

Der Bedarf an Selbstversicherung darüber, wie die EU die selbstgewählte Rolle ausfüllt, mag paradox klingen, hat sie doch grundlegende Prinzipien geklärt: Sie versteht sich als nichtimperiale, aber global orientierte und friedfertige Macht. Ihre Grundsatzdokumente halten Rechtsstaatlichkeit, liberale Demokratien, Multilateralismus und soziale Marktwirtschaft als Pfeiler fest. Es ist ein europäisches Interesse, diese Werte in einer zunehmend kompetitiven Welt zu bewahren.

Doch schaut man in das Innere der EU, wird schnell deutlich, dass die Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Verhältnisse zur Machtausübung und zu geopolitisch wichtigen Akteuren wie der Türkei, Russland, den USA oder China haben. Die Infragestellung westlich-liberaler Demokratien im Inneren der EU schwächt derweil die Glaubwürdigkeit und Fähigkeit der EU, für diese Werte international einzutreten. Von Land zu Land bewerten Regierungen und Gesellschaften die Bedeutung des Militärs, der Entwicklungshilfe oder auch großer Unternehmen beziehungsweise breiter Wirtschaftsbeziehungen in der internationalen Politik unterschiedlich. Und gerade wenn es um gewachsene Beziehungen mit Partnern außerhalb der EU oder um eigene Wirtschafts- oder Versorgungsinteressen geht, stellt wenig überraschend keine Regierung europäische Handlungslogiken über die nationale Interessensvertretung – so sehr der Hohe Vertreter oder die Kommissionspräsidentin die Notwendigkeit betonen, europäisch auf Krisen, Konflikte und transnationale Herausforderungen zu reagieren.


Wege der Selbstverständigung

Eine gute Nachricht ist immerhin, dass Europas internationale Rolle die Gemüter bewegt. Es ist nicht das erste Mal, dass sich unter Druck nationale Diskurse europäisieren. Vor zehn Jahren, während der Verschuldungs- und Bankenkrisen, hat sich jenseits der damaligen Polemik der Blick über die Grenze, auf die Entwicklungen in anderen Mitgliedstaaten verstärkt. Das Gefühl einer „Schicksalsgemeinschaft“ ist gewachsen. In der Corona-Krise wandten sich nach anfänglicher Abschottung Politiker gezielt an die Öffentlichkeiten anderer EU-Staaten. Nationale Perspektiven über den Umgang mit der Gesundheits- und Wirtschaftskrise wurden bewusst grenzüberschreitend geteilt, die nationalen Diskussionen über gemeinsame Handlungsansätze verknüpft.

Ähnliches geschieht nun mit der Debatte um Europas Rolle in der Welt: Frankreichs Präsident Emmanuel Macron gab im November mit einem in fünf Sprachen online verbreiteten Interview einen weiteren Impuls. Josep Borrell befeuert die öffentliche Debatte durch einen Blog und unzählige Online-Auftritte. All dies mag zunächst nur die außenpolitische Community ansprechen, eine breitere Diskussion muss folgen. Denn ein international agierendes Europa muss ein politisches sein, und das muss die EU erst lernen.

Über die Jahre haben sich die Europäer Schritt für Schritt gemeinsamen Perspektiven auf wichtige außen- und sicherheitspolitische Themen angenähert. Ein Meilenstein waren die Überprüfung der Europäischen Nachbarschaftspolitik von 2015 unter dem Eindruck der gewaltsamen Grenzverschiebung durch Russlands Annexion der Krim und seine Interventionen in der Ostukraine. Die EU musste einräumen, dass ein deutlich aggressiveres Russland bisherige Ansätze in der Nachbarschaftspolitik infrage stellte, da Russland sein Konzept von Einflusszonen nicht nur als Ordnungsprinzip in der östlichen Nachbarschaft anbot, sondern mit militärischen Maßnahmen durchsetzte.

Die Globale Strategie der EU von 2016 änderte das Narrativ weiter: Der Anspruch, nicht nur Nachbarstaaten, sondern auch entlegenere Länder in ihrer Transformation zu westlichen Demokratien zu unterstützen, mit gutem Willen und dem Verweis auf die universelle Bedeutung von Menschenrechten, wich einem realistischeren Bild konkurrierender Interessenslagen und der Bedeutung europäischer Machtpolitik. In der Globalen Strategie formulierte die EU vergleichsweise klar ihre Interessen und gab ihrem außenpolitischen Ansatz den Anstrich eines „prinzipienbasierten Pragmatismus“ (principled pragmatism). Auch wenn in diesem Dokument nicht von Gegenspielern und Konkurrenten die Rede ist, zeigt sich die wachsende Einsicht, dass Europa Kräfte konfrontieren muss, die gezielt Staaten und Gesellschaften untergraben. In der 2016er Strategie wird dies noch vor allem als Problem von Drittstaaten gesehen, deren Resilienz die EU unterstützen müsse. In den Folgejahren wurde das Thema Resilienz Schritt für Schritt eines im Inneren der EU, reflektiert weniger in Dokumenten als in konkreten Maßnahmen, die eigene Verwundbarkeit zu reduzieren, etwa durch praktische Maßnahmen im Kampf gegen Desinformation und andere hybride Bedrohungen.

Im Frühjahr 2019 machte die Europäische Kommission mit ihrem strategischen Outlook auf China einen weiteren wichtigen Schritt in Richtung eines geopolitischen Akteurs. Das Dokument charakterisiert China als „systemischen Herausforderer“ und „wirtschaftlichen Wettbewerber“, erkennt aber gleichzeitig an, dass Peking ein wichtiger Verhandlungs- und Kooperationspartner ist. Es setzt bis heute den Rahmen für China-Debatten im EU-Rahmen – und damit auch für die Positionierung vor EU-China-Treffen.

Wenngleich die Interessen und Abhängigkeiten der einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber China differieren und sich daraus immer wieder unterschiedliche Positionen ergeben, ist ein wichtiger Schritt in Richtung einer realistischeren, kohärenteren und selbstbewussteren Herangehensweise der EU an China gemacht. Weiter umgesetzt werden muss dies spätestens im ersten Quartal 2021, wenn die EU in den transatlantischen Dialog mit der Biden-Regierung eintritt.


Europas Trump-Trauma

Europas Trauma mit der Trump-Regierung hat für Bewegung im Nachdenken über sicherheitspolitische Bedrohungen gesorgt. In dem Maße, in dem die USA Zweifel an den Sicherheitsgarantien für Europa aufkommen ließen, ein stärkeres Engagement Europas in der NATO forderten und ihre Bereitschaft zum Engagement in für Europa wichtigen Regionen herunterschraubten, wuchs der Druck einer engeren verteidigungspolitischen Zusammenarbeit der EU-Staaten. Ein wichtiger Schritt wurde mit der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit in der Verteidigungspolitik (PESCO, Permanent Structured Cooperation) im Jahr 2017 gemacht. 25 der 27 Mitgliedstaaten kooperieren nun in der Planung und Entwicklung militärischer Fähigkeiten. Doch ohne eine belastbare, gemeinsame Perspektive auf bestehende und kommende Bedrohungen und ohne gemeinsam formulierte strategische Ziele stößt die Umsetzung der Verteidigungskooperation und gemeinsamen Fähigkeitsbereitstellung an ihre Grenzen.

Dies erklärt die Bedeutung der unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft am intensivsten diskutierten neuen Maßnahme im Sicherheits- und Verteidigungsbereich: Der „Strategische Kompass“ soll die erste gemeinsame Bedrohungsanalyse für die 27 EU-Mitglieder sein. Darauf basierend soll er strategische Ziele für die EU als Akteur formulieren und einen Rahmen für die spätere militärische Planung liefern. Die Entwicklung eines gemeinsamen strategischen Blicks auf die Welt und ein Verständnis dafür, dass wir viele Herausforderungen teilen, ist über den Sicherheits- und Verteidigungsbereich hinaus, der im Vergleich mit anderen Politikfeldern der EU in den Kinderschuhen steckt, ein grundlegender Schritt. Für eine gemeinsame strategische und außenpolitische Orientierung muss die Bevölkerung Sicherheitsgefahren als unteilbar ansehen: Die Sicherheit der Ostseestaaten betrifft eben nicht nur sie selbst, und Libyen oder die Sahelzone sind nicht nur ein Problem für die Mittelmeerländer. Die Grundhaltung und das Vertrauen untereinander, dass wir unsere Interessen gemeinsam verfolgen können, müssen erst aufgebaut werden.

Covid-19-Zeiten sind denkbar schwierige Umstände, mit dieser Aufgabe voranzukommen. Was den Staats- und Regierungschefs, den Außenministern, den EU-Kommissaren gemeinsam mit den Fachministern fehlt, sind Lagerfeuermomente – Situationen, in denen nicht transaktional gesprochen wird, sondern ein gemeinsames Grundverständnis entstehen kann, auf der Basis von Vertrauen und dem Gefühl, einer Gemeinschaft anzugehören. Strategiefähigkeit hat auch mit Kultur zu tun. Und diese entwickelt sich nicht durch technokratische Prozesse.

Angesichts der komplexen Weltlage hat ein holistischer Blick auf die Herausforderungen oberste Priorität. Eine Anpassung der Globalen Strategie an die neuen Herausforderungen ist nur dann sinnvoll, wenn die Außenpolitik, die für Europas Rolle in der Welt immer weniger relevant werden wird, zusammengedacht wird mit anderen Fachpolitiken. Das betrifft eine europäische Technologie- und Industriestrategie ebenso wie die Wirtschafts- und Währungspolitik. Für Europas Ambitionen im Sicherheits- und Verteidigungsbereich sind realistische Zielsetzungen im Rahmen der NATO notwendig, die sich ihrerseits an die Weltlage anpassen wird.

Sobald die Prioritäten in den verschiedenen Politikbereichen klarer sind, müssen die EU-Staaten die notwendigen Ressourcen bereitstellen und Handlungsfähigkeit sicherstellen. Das mehrjährige Budget der EU ist nicht ausreichend, um den wachsenden internationalen Herausforderungen gerecht zu werden: Fehlende Ausgaben für Forschung, Entwicklung, Klima und Technologie reduzieren Europas Potenzial und seine Verhandlungsmacht.

In einer idealen Welt würden die Mitgliedstaaten der EU eine gemeinsame, mit Fähigkeiten unterlegte Sicherheits- und Verteidigungspolitik entwickeln. Sie würden sich darauf einigen, außenpolitische Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit statt Einstimmigkeit zu fällen.

Doch immer wieder lassen außenpolitische Stellungnahmen und Entscheidungen auf sich warten. Der Hohe Vertreter muss mit einem fragmentierten Rat und einem politisierten Europaparlament arbeiten. Auch wenn die EU außenpolitisch agiert, arbeitet sie langsam und konsensuell. Das passt nicht in die Welt fortschreitenden Großmächtewettbewerbs. Da Mehrheitsentscheidungen in weiter Ferne liegen, müssen sich die EU-Staaten proaktiv besser abstimmen und, wenn nötig, in kleineren Gruppen, auch mit dem Vereinigten Königreich handeln. Für unabgestimmte Alleingänge gibt es immer weniger gute Gründe.

Eine dritte Großaufgabe, auf die die Regierungen sich leichter einigen können sollten, besteht darin, Europa stärker zu schützen und so Handlungsoptionen zu eröffnen. Viele externe Akteure nutzen wirtschaftliche Instrumente, Datenströme, Technologien für strategische Zwecke und sind bereit, Gewalt einzusetzen. Die EU hat ihr Repertoire an Defensivmaßnahmen in den vergangenen Jahren erweitert. Europäische Unternehmen werden besser vor unfairer Konkurrenz geschützt, ein europäischer Mechanismus zur Transparenz und Kontrolle von ausländischen Direktinvestitionen trat am 1. Oktober 2020 in Kraft. Ausländische Subventionen sollen künftig die Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt weniger verzerren können. Das Monitoring chinesischer und russischer Einflussnahme innerhalb der Grenzen der EU und in der Nachbarschaft ist enger geworden. Das sind wichtige Schritte, doch Abhängigkeiten und externe Einflussnahme müssen weiter reduziert werden.


Europäische Strategien definieren

Eine vierte Priorität ist, europäische Strategien gegenüber den wichtigsten Akteuren zu definieren, was leichter fällt, wenn Abhängigkeiten reduziert und Ressourcen aufgebaut wurden. Wenn die EU global eine größere Rolle spielen möchte, muss sie sich damit abfinden, dass sie mit manchen Partnern in einigen Feldern gut kooperiert, in anderen quer liegen wird. Mit dieser Kompartmentalisierung der Beziehungen muss die EU leben lernen. Im Umgang mit China bedeutet dies beispielsweise, Kooperation etwa in Klimaschutz und Rüstungskontrolle voranzubringen und gleichzeitig eigene Interessen im Bereich des Investitionsscreenings oder der Entwicklungen im Südchinesischen Meer stärker zu betonen, ebenso wie eigene Maßstäbe im Bereich der Menschenrechte.

Im ersten Halbjahr 2021 ist die wichtigste Entscheidung die Positionierung gegenüber den USA, deren zentrales außenpolitisches Anliegen mit Europa die Erarbeitung einer transatlantischen Strategie gegenüber China ist. Washington will seine europäischen Alliierten eng an seine Seite ziehen im Versuch, den Aufstieg Chinas zur vorherrschenden Weltmacht zu stoppen. Wenngleich Europa rhetorisch den Machtkampf zwischen China und den USA anerkennt und im Systemwettbewerb zwischen den westlich-liberalen USA und dem technologiebasierten Autoritarismus des staatskapitalistischen Chinas eindeutig im westlichen Lager steht, haben einige europäische Regierungen angesichts bestehender Abhängigkeiten von China so lange wie möglich vermieden, sich in Fragen wie Huawei/5G klar zu positionieren. Die Biden-Administration dürfte trotzdem größere Klarheit einfordern, die EU wird das auch intern unter Druck bringen.

Um geopolitische Macht zu projizieren, braucht die Europäische Union mittel- bis langfristig die transatlantische Partnerschaft. Mehr für die europäische Sicherheit zu tun, ist keine Abkehr von den USA, sondern eine Vergrößerung des Beitrags. Die EU sollte die Frage beantworten, wie weit es seine eigene Herangehensweise, etwa an die Indo-Pazifik-Region, an Russland oder auch den Iran zum Kernbestandteil einer transatlantischen außenpolitischen Agenda machen möchte. Die Möglichkeit dazu eröffnet sich mit Bidens Präsidentschaft – zumindest für einige Jahre.
 

Dr. Daniela Schwarzer ist die Direktorin der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP).