Neue Bedrohung

Die Anschläge vom 11. September 2001 haben deutlich gemacht, dass der Zerfall von Staaten ein Problem darstellt, das Sicherheit und Wohlstand anderer Gesellschaften ernsthaft bedroht. So erlaubte erst das Fehlen einer legitimen staatlichen Autorität den Taliban im Verbund mit Al Khaïda, Afghanistan zu übernehmen und zu einem Hort der islamistischen Tyrannei und zu einem Stützpunkt des fundamentalistischen Terrors auszubauen. Afghanistan ist jedoch kein Einzelfall. Obwohl die Zahl der Nationalstaaten mit 193 UN-Mitgliedern heute einen Höhepunkt erreicht hat – 1950 gab es nur 69 –, erleben wir gleichzeitig, dass immer mehr Länder die Merkmale souveräner Staatlichkeit verlieren, ja vom Zerfall bedroht sind bzw. zerfallen.

Damit sehen sich meist nicht nur die Nachbarn, sondern auch die Staaten des Westens großen Herausforderungen gegenüber. So hätte am Ende des Kalten Krieges wohl niemand vorhergesagt, dass deutsche Soldaten in den folgenden 13 Jahren an Stabilisierungs- und Wiederaufbaueinsätzen in Kambodscha, Somalia, Bosnien, Kosovo, Afghanistan und indirekt in Kongo beteiligt sein würden – alles Staaten, die zerfielen oder vom Zerfall bedroht waren. Das Phänomen des Staatszerfalls untergräbt schließlich auch die traditionelle Herangehensweise an internationale Politik und macht den Begriff „international“ unbrauchbar, weil wir es mit Clans, Warlords, Rebellengruppen, marodierenden Banden, Kindersoldaten, religiösen Fanatikern und Terrorzellen zu tun haben.

Das vom Präsidenten der World Peace Foundation, Robert I. Rotberg, herausgegebene Buch „State Failure and State Weakness in a Time of Terror“ ist deshalb an Brisanz kaum zu überbieten. Es entstand aus einem bereits 1998 an der Harvard University begonnenen Projekt zur Untersuchung der Ursachen von Staatsversagen und Staatszerfall.

Das Buch beginnt mit einer nützlichen Unterscheidung zwischen schwachen, gescheiterten und kollabierten Staaten. „Schwach“ ist ein Staat dann, wenn er die grundlegenden Funktionen wie die Gewährleistung von äußerer und innerer Sicherheit oder zentraler sozialer Dienste wie Ausbildung oder Gesundheitsversorgung nur eingeschränkt oder in immer geringerem Maße sicherstellen kann. „Gescheiterte“ Staaten kennzeichnet in der Regel das völlige Versagen, diese Funktionen des modernen Nationalstaats zu erfüllen. Symptome sind der Ausbruch von lang anhaltenden Bürgerkriegen, die Unfähigkeit, die Grenzen zu schützen und die Ausbeutung der Bürger durch eine herrschende Kaste. Als „kollabiert“ definiert Rotberg schließlich eine seltene und extreme Form von gescheiterten Staaten, in denen jede Form öffentlicher Ordnung zusammengebrochen ist und in denen die Regeln des Dschungels gelten. Als Beispiele für Staatskollaps nennt er Somalia in den späten achtziger Jahren, Bosnien, Libanon, Afghanistan in den frühen neunziger sowie Nigeria und Sierra Leone in den späten neunziger Jahren.

Es folgen elf Fallstudien, die gescheiterte und kollabierte Staaten (Kongo, Sierra Leone, Sudan, Somalia), stärker gefährdete schwache Staaten (Kolumbien, Indonesien, Sri Lanka, Tadschikistan) und weniger gefährdete schwache Staaten (Fidschi, Haiti, Libanon) nach identischen Kriterien untersuchen. Da die Länder von ausgewiesenen Spezialisten analysiert werden und alle Einzelstudien einem ähnlichen Schema folgen, ist der Erkenntnisgewinn beträchtlich.

Kongo und Sierra Leone stellen dabei ohne Zweifel die schrecklichsten Beispiele für einen Staatskollaps dar. Ursache war in beiden Fällen die systematische Zerstörung der staatlichen Strukturen durch die jeweiligen langjährigen Despoten (Mobutu Sese Seko und Siaka Stevens). Beide machten sich den Staat zur Beute und sicherten ihre Herrschaft durch ein System der Pfründevergabe ab. Als ausländische Unterstützungsgelder versiegten, schufen beide durch die Aushöhlung bestehender Institutionen Bedingungen, durch die sie Sicherheit und Dienstleistungen privat zur Verfügung stellen und für Geld oder Gefolgschaft verkaufen konnten. Beide sahen den modernen Staat als Feind ihrer persönlichen Macht- und Raffgier. Als das Zerstörungswerk gelungen war, griffen Rebellengruppen, meist beruhend auf Clan- bzw. Stammesbasis, nach der Macht und damit der Möglichkeit, die Reichtümer des Landes für sich selbst zu nutzen. Unterstützt wurden sie von ausländischen Diktatoren, die sich ihren Teil bei der Ausbeutung der Bodenschätze sichern wollten. In Kongo standen bzw. stehen unter anderem Truppen aus Ruanda, Uganda, Angola und Simbabwe.

Was kann getan werden, um Staatszerfall und -kollaps zu verhindern, ihnen wenigstens entgegenzuwirken? Die Autoren lassen keinen Zweifel daran, dass in den extremsten Fällen auch ein ausländischer Militäreinsatz erwogen werden muss. In Sierra Leone etwa gelang es westafrikanischen Friedenstruppen, britischen Fallschirmjägern und einem großen UN-Blauhelmkontingent, das Land zumindest auf den Weg vom kollabierten zum gescheiterten Staat zurückzubringen. In Liberia laufen zurzeit ähnliche Bemühungen, ebenso in Kongo. Ob die Kraft und der Wille der Weltgemeinschaft, allen voran der Amerikaner und Europäer, allerdings ausreichen, um Grundlegendes zu verändern, bleibt angesichts der Dimension der Probleme zweifelhaft. Dabei tragen die Europäer, vor allem die Briten, Franzosen, Portugiesen und Belgier, aber auch die Deutschen, durch ihre Kolonialpolitik entscheidende Mitschuld daran, dass in Afrika Verwaltungsgebilde entstanden und Strukturen geschaffen wurden, die den Aufbau funktionierender Staaten dramatisch erschwerten. Auch haben die Sowjetunion und die USA während des Kalten Krieges Diktatoren unterstützt, die an modernen Staatswesen mit funktionierenden Institutionen und an der Beachtung fundamentaler politischer Spielregeln kein Interesse hatten.

Allerdings ist die Lage nicht hoffnungslos. Staaten zerfallen, weil inländische Gruppen und ausländische Parteien dies so wollen. Anhand Libanons, Tadschikistans, mit Abstrichen auch Somalias, zeigen die Autoren, dass kollabierte Staaten durchaus stabilisiert und langsam wieder aufgebaut werden können. Nur zu hoffen, Konflikte würden sich schon irgendwann ausbluten, sei zu wenig, konstatieren die Länderspezialisten. Das beherzte, mit großen Ressourcen erfolgende Mitwirken von Vereinten Nationen, internationaler Gemeinschaft und legitimierten Staaten ist erforderlich, um Staaten zurückzuholen oder ihren Absturz zu verhindern.

Rotberg und seinen Mitautoren gelingt es in ihrem Sammelband nicht nur, den Leser systematisch an das Problem des Staatszerfalls heranzuführen und ihm die Bedeutung des Problems für das 21. Jahrhundert plausibel zu machen. Vielmehr sind die Fallstudien glänzend aufbereitet, so dass sich auch der interessierte Laie, der zum Beispiel die Schwierigkeiten Fidschis oder Sri Lankas nur aus der Zeitung kennt, rasch an den einzelnen Länderstudien festliest. Auch wenn die Lektüre einen eher pessimistisch stimmen mag, ist das Buch uneingeschränkt zu empfehlen.

Robert I. Rotberg (Hrsg.), State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Washington, D.C.: World Peace Foundation/ Brookings Institution 2003, 354 S., 24.95 $.