Nachbarn in Not

Nordafrika ist eine Schlüsselregion für Europas Sicherheit. Die südlichen Mittelmeer-Anrainer teilen mit Europa nicht nur eine lange gemeinsame Geschichte, sondern auch den Wunsch nach politischer Stabilität und wirtschaftlicher Prosperität. Wenn wir grenzüberschreitenden Problemen wie Terrorismus, Menschenschleusern und Kleinwaffenhandel wirksam begegnen wollen, brauchen wir eine tiefere Integration der Region.

Eine Steuerung der Migrationsströme über das Mittelmeer als natürliche Grenze zu Nordafrika kann Europa nicht wirksam bewerkstelligen. Aber es kann dazu beitragen, den Anreiz zu senken, die gefährliche Überfahrt zu wagen, und andererseits dabei helfen, Arbeitsperspektiven für Migranten aus der Subsahara-Region zu schaffen. Dazu benötigt Nordafrika glaubwürdige Kooperationsangebote; Angebote, die wir im Rahmen eines umfassenden Ansatzes für die Region entwickeln müssen. Eine in sich stimmige außen- und sicherheitspolitische Strategie von EU und NATO unter dem Dach der UN muss verlässliche und auf Vertrauen basierende Beziehungen zu den nordafrikanischen Staaten aufbauen. Das Richtprinzip sollte das der „Owner­ship“ (Eigentümerschaft) sein: Es wird in der entwicklungspolitischen Diskussion verwendet, um die Identifikation der Menschen mit einem sie betreffenden Vorhaben zu umschreiben.
 

Testfall Libyen

Im Zentrum unserer Bemühungen muss zunächst einmal eine Strategie für die Stabilisierung fragiler Staaten stehen. Wie müsste eine solche Strategie aussehen? Schauen wir nach Libyen, das als fragiler Staat und zugleich ressourcenreiches Land von entscheidender Bedeutung für unsere Sicherheitspolitik ist. Die humanitäre Intervention der NATO in Libyen im Jahr 2011 hat zur raschen Ablösung des Regimes geführt, jedoch keine politische Stabilität geschaffen. Wenn es uns hier gelänge, wieder eine funktio­nierende Staatlichkeit zu etablieren, dann würde das die Entwicklungsperspektiven der gesamten Maghreb-Region und des Mittelmeer-Raums fördern. Denn die Ausbreitung des Terrorismus aus Libyen bedroht – zusammen mit der instabilen Situation beim Nachbarn Ägypten – den regionalen Transformationsprozess.

Konkret geht es darum, eine funktionierende öffentliche Ordnung wiederherzustellen, ohne die Interessen der zahlreichen Stämme als quasistaatliche Akteure zu vernachlässigen. Aufgabe muss es sein, Bedingungen für eine Entwaffnung und Demobilisierung zu schaffen, die dauerhafte Sicherheit und Vertrauen in die Einheitsregierung schaffen.

Die libysche Regierung muss unter enger Mitwirkung des UN-Sonderbotschafters Martin Kobler Arrangements mit den Stämmen und Milizen erzielen und eine öffentliche Infrastruktur wiedererrichten, bei der die zentralstaatlichen Kompetenzen klar vereinbart sind. Unter Federführung der United Nations Support Mission in Libya (UNSMIL) müssen Deutschland und die EU mithelfen, die libysche Einheitsregierung so weit zu ertüchtigen, dass sie in der Lage ist, Terror zu bekämpfen, weitere Fluchtbewegungen in die EU zu verhindern und mittel- und langfristig zu wirtschaftlicher Erholung und sozialer Stabilität zu gelangen.

Zentral für die Stabilität und Einheit Libyens ist die Einbindung externer, in den Konflikt involvierter Staaten. Ägypten, die Vereinigten Arabischen Emirate, die Türkei und Katar haben das Chaos der vergangenen Jahre genutzt, um die ihnen jeweils genehme Konfliktpartei zu unterstützen. Jedoch konnte sich keiner der bewaffneten Flügel um General Haftar oder die Islamische Front durchsetzen. Die beschlossene Bildung der Einheitsregierung ist eine Chance, auch diese Regionalmächte in einen langfristigen diplomatischen Prozess einzubinden und sie von der Förderung friedlicher Konfliktbeilegung zu überzeugen. Die EU sollte sich dazu eng mit der Arabischen Liga abstimmen. Denn letztlich müssten es auch die arabischen Staaten selbst sein, die für eine Entsendung von Beobachtern zur Einhaltung des Waffenstillstands und des vereinbarten Friedensprozesses sorgen.
 

Wo Deutschland helfen kann

Wenn wir in Libyen ein Gewaltmonopol des Zentralstaats schaffen wollen, müssen wir uns im Klaren sein, dass ein solcher Prozess nur schrittweise ablaufen kann. Entscheidend wird eine Anerkennung der Einheitsregierung durch beide Parlamente in Tobruk und Tripolis sein. Die in unterschiedliche Interessen und Loyalitäten gespaltene libysche Armee muss in festen Zusammenschlüssen unter gemeinsamem Kommando organisiert werden. Nur ein neu strukturierter Sicherheitssektor wird es der Einheitsregierung ermöglichen, die vollständige Kontrolle über die staatliche Verwaltung zurückzuerlangen und dafür zu sorgen, dass Libyen wieder eine wirtschaftliche Zukunftsperspektive hat.

Auch Deutschland kann und soll sich bei einer Reihe von Aufgaben engagieren, zum Beispiel bei der Ertüchtigung der Polizei, der Armee und der Küstenwache. Dabei ginge es zunächst darum, das Aufgabenspektrum der EU-Mission Sophia zu erweitern. Diese Mission soll auf internationalen Gewässern das Schleuserwesen unterbinden und die humanitäre Verpflichtung der Seenotrettung erfüllen. Für eine wirksame Eindämmung illegaler Migration müssen jedoch die Aktivitäten geografisch ausgedehnt werden, wenn möglich auf das Festland Libyens, sobald eine Einladung der Einheitsregierung erfolgt. Daneben gilt es, die Mission auf die Ausbildung der Marine und Küstenwache sowie eine Durchsetzung des UN-Waffenembargos zu erweitern. Zusätzliche Aufgaben wie das Einsammeln illegaler Kleinwaffen wären dann, wie seinerzeit auf dem Balkan, möglich.
 

Loyalität, die sich lohnt

Ein starkes Signal der internationalen Gemeinschaft, Libyens Einheit und sein staatliches Gewaltmonopol zu unterstützen, verändert das Kosten-Nutzen-Kalkül lokaler Akteure. UNSMIL ist dabei gefordert, Übereinkünfte der Zentralregierung mit Milizen und Stämmen zu erzielen, für Demobilisierung zu sorgen und Loyalität zur Einheitsregierung zu schaffen.

Bestehende Armeeeinheiten und Sicherheitsbehörden müssen sich auf gemeinsame Aufgaben verständigen und Operationen unter zentralem Kommando durchführen. Das kann und wird der Gefahr einer Verselbstständigung bestehender Sicherheitsbehörden entgegenwirken.

Auch bei ihrer wichtigen Aufgabe, durchreisende Migranten besser zu erfassen und menschenwürdig unterzubringen, muss die libysche Regierung unterstützt werden. Deutschland und die EU sollten hierfür weitere humanitäre Hilfe in Aussicht stellen. Der Aufbau von Auffanglagern könnte bei einer Erweiterung der EU-Mission Sophia unterstützt werden. Langfristig muss eine Kooperation mit Libyen in Flüchtlingsfragen möglich sein. Unbedingt notwendig ist dafür, dass die Einheitsregierung ausreichend Kontrolle über zuständige Behörden erlangt, um die Verteilung von Hilfsleistungen koordinieren zu können.

Weitere Aufgaben, zu deren Bewältigung Deutschland beitragen kann, sind die Förderung der Grenzsicherheit durch die EU Border Assistance Mission (EUBAM) sowie bilaterale Unterstützungsinitiativen zur Polizeiausbildung im Rahmen einer kohärenten Strategie von UNSMIL. Auch eine deutsche Beteiligung an der von Italien geführten Libyan International ­Assistance Mission (LIAM) wäre denkbar, sobald stabile Arrangements der Stämme, Milizen und der Armee mit der Einheitsregierung bestehen.

Sollte sich allerdings ein Scheitern des Friedensprozesses abzeichnen, dann müsste auch Deutschland sich an einer EU-Politik beteiligen, die glaubhaft Sanktionen androht, um die Bereitschaft der Konfliktparteien zu erhöhen, sich am Friedensprozess zu beteiligen. Schließlich sollte Deutschland seinen Beitrag leisten, wenn mithilfe des Entwicklungs­programms der Vereinten Nationen verlässliche lokale Partner identifiziert worden sind, mit denen sich eine funktionierende Infrastruktur in Sachen Strom und Wasser, Gesundheit und Gebäudeinstandsetzung aufbauen ließe.

Auch wenn es darum geht, Projekte für die Eingliederung junger Bevölkerungsschichten in reguläre Erwerbstätigkeiten und die Stärkung kommunaler Verwaltungen ins Leben zu rufen, ist das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen dank seiner Expertise und lokalen Vernetzung meist federführend dabei. Libyen ist demografisch eine ausgesprochen junge Gesellschaft, und die Integration der vielen jungen Menschen ins Arbeitsleben ist ein entscheidender Faktor für die Zukunftsfähigkeit des Landes. Auf Grundlage der beträchtlichen Ölreserven des Landes müsste und sollte es möglich sein, der Jugend eine wirtschaftliche Perspektive zu bieten.

Ein Bottom-up-Ansatz verspricht dabei wesentlich mehr Aussicht auf wirtschaftliche Prosperität. Im Erfolgsfall dürfte das zu Übertragungseffekten auf übergeordnete Verwaltungsebenen führen und die Akzeptanz der staatlichen Ordnung in der Bevölkerung fördern. Deutschland hat mit seinem Beitrag von zehn Millionen Euro zur so genannten Stabilisierungsfazilität des UNDP eine Grundlage geschaffen, um auf lokaler Ebene Projekte voranzutreiben und diesen Entwicklungsansatz zu verstetigen.
 

Gemeinsam in Gefahr

Auch über Libyen hinaus ist eine regionale Stabilisierung im gemeinsamen Interesse der Maghreb-Länder und der gesamten arabischen Staatenwelt. Sie würde nicht nur Flucht­anreize aus Nordafrika mindern, sondern auch Arbeitsperspektiven für Migranten südlicher Regionen schaffen. Hinzu kommen besonders im Falle der Maghreb-Staaten die Terrorgefahr durch den IS und Boko Haram einerseits sowie die Erosion von Staatlichkeit in der Sahel-Zone andererseits.

Solche Bedrohungen machen einen gemeinsamen ­Ansatz umso dringlicher. Im Vergleich zum Nahen Osten finden wir in der Maghreb-Region außerdem Bedingungen vor, die eine Kooperation begünstigen – etwa die ethnische Homogenität oder das Fehlen innerstaatlicher Autonomiebewegungen.

Es herrscht ein gemeinsames Interesse, die eigene Staatlichkeit zu sichern, Wohlstand auszubauen und Gefahren des Terrorismus einzudämmen. Tunesien ist aus Gründen der inneren Sicherheit stark an einer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit interessiert. Die Befähigung durch die Lieferung von technischem Know-how könnte die Grundlage dafür schaffen, den Austausch mit den Nachbarstaaten auszuweiten.

Diesem regionalen Ansatz steht die unzureichende wirtschaftliche Verflechtung gegenüber, sodass eine externe Förderung von sozialer Stabilität erschwert wird und bislang nur länderspezifisch erfolgt. Ein intensiverer wirtschaftlicher Austausch unter den Maghreb-Staaten würde die regionale Stabilität insgesamt befördern. Das europäische Engagement sollte Initiativen auf das gemeinsame Ziel der regionalen Verständigung und des wirtschaftlichen Dialogs ausrichten.
 

Regionale Eigenständigkeit fördern

In der Förderung regionaler Eigenständigkeit sehen auch das neue Weißbuch der Bundesregierung und die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU Kernaufgaben außenpolitischen Handelns. Dementsprechend sollte es das Ziel einer Regionalstrategie für den Maghreb sein, die Kernländer (Marokko, Mauretanien, Algerien, Tunesien, Libyen), die in der Arabischen Maghreb-Union zusammengeschlossen sind, zu einer Sicherheitskooperation zu ermutigen, die auf Informationsaustausch, Verifikation und Angleichung von regionalen Rüstungsfragen und Rüstungsexportregeln sowie Regulierung des nationalen Kleinwaffenhandels aufbaut.

Ein erster Schritt sollte die Einrichtung einer gemeinsamen Plattform zur Erfassung von Kleinwaffenproduktion und Exporten sein; auf dieser Grundlage können Absprachen zu gemeinsamen Initiativen wie Kennzeichnung von Kleinwaffen und Kontrolle der Proliferation getroffen werden. Europäische Staaten könnten hierfür Beratungsangebote und technische Hilfe bereitstellen. Zudem sollte die NATO die Beschlüsse des Warschauer Gipfels umsetzen, indem sie in enger Abstimmung mit der EU Sicherheitspartnerschaften ausbaut und Know-how beim Aufbau von Kapazitäten anbietet, um die Maghreb-Staaten zu einer besseren maritimen Überwachung zu befähigen.

Wenn es eines Impulses bedürfte, um eine solche Initiative zu starten, dann könnte das eine Verständigung unter europäischen Partnern sein. Denkbar wäre ein gezieltes Angebot an die Maghreb-Staaten, das gemeinsame Feld sicherheits- und entwicklungspolitischen Handelns durchzuscannen – als Anstoß für eine EU-­Regionalstrategie, die den Austausch und die wirtschaftliche Verflechtung vorantreibt.

Durch gezielte materielle und finanzielle Unterstützung ließe sich einiges auf die Beine stellen: von einer besseren Ertüchtigung der Partner für eine polizeiliche Grenzkooperation bis hin zu wichtigen Infrastrukturprojekten wie Häfen und Schienennetzen oder die Angleichung von Investitions- und Berufsbildungsstandards. Zu flankieren wäre all das durch privilegierte Zugänge zum EU-Markt und durch bilaterale Engagements, etwa durch Städte- und Hochschulpartnerschaften.

Marokko als Initiator des Abkommens von Shikrat, das den vertraglichen Rahmen für eine Einheitsregierung in Libyen bilden solle, kann als Antreiber für eine vertiefte Integration dienen. Marokko hat sich stark für einen regionalen Ansatz unter Vermittlung der UN eingesetzt, in dem sich die arabische Staatenwelt zu einem Friedensprozess in Libyen bekennt. Das kann die grenzüberschreitende Kooperation erleichtern und folgt dem Prinzip einer regionalen Stabilisierung nach dem Owner­ship-Ansatz. Die EU ist auch hier gefordert, Mittel und Know-how bereitzustellen.

Deutschland sollte sich in der EU dafür stark machen, den Ländern des Maghreb ein attraktives Angebot zu machen. Nur durch einen starken Anreiz, der über die bisher bestehenden selektiv ausgerichteten Instrumente der Europäischen Nachbarschaftspolitik hinausgeht, kann eine Regionalstrategie Erfolg haben. Die langfristige und auf einzelne Sektoren zugeschnittene Unterstützung in den jeweiligen Ländern kann dann im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik auf der Basis dieses Regionalansatzes erfolgen.

Ein Dialog der Maghreb-Staaten auf interparlamentarischer Ebene könnte das Vertrauen in den zwischenstaatlichen Beziehungen fördern. Insbesondere in Libyen sollten diese Maßnahmen von Beginn an intensiv unterstützt werden, um Anreize zur Stärkung der libyschen Einheitsregierung zu schaffen. Ein ständiger Dialog deutscher Parlamentarier mit den Maghreb-Staaten sollte dieses Anliegen vorantreiben.

Wir müssen unsere strategischen Ziele in Nordafrika klar definieren und die passenden Maßnahmen finden, um sie zu erreichen. Ein stabiles Nordafrika dient unserem Interesse sowohl an der Eindämmung der Flüchtlingsmigration als auch an der Bekämpfung von Fluchtursachen. Und ganz nebenbei können wir durch ­effizientes – gleichzeitig wertebasiertes wie interessengeleitetes – Handeln an den EU-Außengrenzen im Verbund mit unseren Partnern unsere Handlungsfähigkeit zeigen und das Vertrauen unserer eigenen Bevölkerung in das außenpolitische Wirken Deutschlands stärken.

Roderich Kiesewetter, MdB, ist Obmann für Außenpolitik der CDU/CSU-Fraktion.

Julian Ostendorf ist wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Roderich Kiesewetter, MdB.